检察机关对行政诉讼的法律监督的立法思考

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对行政诉讼实行法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的一项基本职权，也是我国行政诉讼的一项重要法律制度。我国《宪法》和《行政诉讼法》以法律的形式赋予检察机关在行政诉讼活动中的监督权和抗诉权，这对保障行政诉讼的公正、合法具有重要作用。

根据《行政诉讼法》第64条的规定，目前检察机关对行政诉讼实行的法律监督，是指依照审判监督程序提出抗诉的一种诉讼活动，即所谓“事后监督”。它体现了国家法律监督机关与国家审判机关在行政诉讼活动中互相配合、互相制约的关系。然而，这种具体的检察监督是不完全的，与《行政诉讼法》总则第10条规定的检察监督原则和检察机关担负的国家法律监督职能还有差距，反映出目前行政检察监督的有限性。首先，在监督程序上。由于审判监督程序抗诉是诉讼活动中后阶段的一个特殊程序，自然排除了检察机关的提起行政诉讼权和上诉程序抗诉权，同时也部分地限制了检察机关对行政诉讼前阶段活动的参与权。其次，在监督的职权上。审判监督程序抗诉的特性，决定了只有上级人民检察院和最高人民检察院享有该项法律监督的职权，而将大量接触实际工作，并最易于了解熟悉情况的基层检察院的法律监督排除在外。可见，这种监督是非常有限的。再次，在监督的内容上，检察机关对行政诉讼案件提起审判监督程序抗诉的条件是：人民法院的判决、裁定，违反了法律、法规规定。这一监督的内容与《刑事诉讼法》第205条规定的“发现确有错误”而提起抗诉，是不尽相同的，它反映了检察机关对行政诉讼与刑事诉讼的审判监督实体内容方面的区别，检察机关对行政诉讼的审判监督实体内容要比刑事诉讼小。

可见,由于目前我国《行政诉讼法》在检察监督的立法方面还存在许多不足和不全面的地方，导致在司法实践中出现各种问题，难以充分发挥检察机关在行政诉讼活动中的法律监督。为此，笔者就完善行政诉讼检察监督的立法谈些粗浅的看法。

一、明确检察机关对行政诉讼的监督在起诉阶段开始。从目前我国的法制环境及检察机关的本身实际情况，为了更有效地对行政诉讼活动进行监督，笔者认为检察机关应该从行政诉讼的起诉阶段就开始实施监督。检察机关在起诉阶段就开始行使监督权，可以增加原告人对法律的信任程度，又可以使检察机关及时履行法律监督的职责。因此，建议人民法院在收到起诉状后，在立案或作出裁定不予受理前，将起诉状副本发送给检察机关。这样做可以使检察机关掌握行政案件的大概情况，及时履行检察监督权。

二、确定检察机关的行政诉讼活动参与权。检察机关参与全部诉讼活动是实行有效的法律监督的前提条件。笔者认为，根据目前检察机关人力、物力的实际情况，检察机关应该有目的、有选择地以法律监督者的身份参与行政诉讼，应该选择有影响的重大案件，即涉及国家、集体和公民重大利益、有较大社会影响的案件。

三、补充检察监督方式，赋于检察机关上诉程序抗诉权。根据《行政诉讼法》第64条规定，检察机关对行政诉讼的法律监督是“事后监督”，这是不全面的，它限制了地方各级人民检察院对同级人民法院的法律监督，这与宪法赋予检察机关的国家法律监督职责不相称。从法律监督的实际效果角度看，上诉程序抗诉要比审判监督程序抗诉更重要，因为地方各级人民检察院对同级人民法院审理的行政案件，情况最清楚，也便于参加全部诉讼活动，便于调查取证，比审判监督程序抗诉减少了许多诉讼过程的周折和繁琐．而且还理顺了检察机关上下级之间对行政诉讼实行监督的具体工作关系。

四、确定检察机关调阅、审查案卷权。《行政诉讼法》和有关的司法解释都没有规定检察机关是否有调阅和审查人民法院行政诉讼案件材料权。然而检察机关对人民法院违法判决、裁定提出抗诉前一项不可缺少的工作就是对人民法院行政诉讼案件材料的审阅，只有在审阅后才能决定是否提起抗诉。同时，对案件材料的审阅也是检察机关获取抗诉案件来源的一条途径和行使法律监督职权的重要形式。因此，笔者认为，《行政诉讼法》应该尽快规定人民检察院有权对人民法院的行政诉讼案卷进行调卷和审阅，人民法院还应该将判决书、裁定书的副本送达人民检察院。

五、规定检察机关调查取证权和保全证据权。《行政诉讼法》第34条规定了人民法院在审理行政案件时，有调查取证权，但是检察机关作为法律监督职能部门有无上述权利，法律没有规定。我们知道，检察机关要对具体的行政诉讼案件的审判活动进行监督，甚至对发生法律效力的判决、裁定进行抗诉，一般都要做一定的调查和取证工作。因此，现行的行政诉讼不接受检察机关调查取证陷入无法可依的状态，对拒不接受检察机关调查取证的公民或单位采取强制措施也无法可依，检察机关也就难以真正行使抗诉权。笔者认为，鉴于上述情况，对现行的行政诉讼法应进行修改完善或在司法解释中明确规定人民检察院有权要求当事人提供或者补充证据，应规定人民检察机关有权指定或聘请有鉴定权的机构及人员进行鉴定。

综上所述，我国《行政诉讼法》在检察监督方面还有许多应该完善的地方。因此，笔者建议国家立法及司法机关应尽快地制定、颁布有关人民检察院对行政诉讼监督的实施办法，通过司法解释等途径切实完善行政诉讼法律制度，使检察监督有法可依，切实保护当事人的合法权益。