监督员制度的法理基础

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随着人民监督员制度试点工作的深入开展，人们越来越清晰地认识到，人民监督员制度是从外部加强对检察机关的监督、提高办案质量、促进公正执法的重要途径，是检察机关实践“三个代表”重要思想的重大举措。

人民监督员制度，即人民监督员按照既定的程序和规则监督检察机关执法活动的程序和制度。人民监督员制度是检察机关密切联系群众、提高检察队伍素质、树立检察机关良好形象的重要措施，是巩固和发展中国特色社会主义检察制度的重要探索，是落实依法治国方略、建设社会主义政治文明的具体体现。

■人民监督员制度符合社会主义检察制度的本质要求，体现了检察权的人民性

人民当家做主是社会主义政治制度和司法制度的本质要求。人民监督员制度的建立，意味着在检察工作中增设了一条人民群众直接参与和监督检察工作的新途径，体现了人民当家做主的精神和贯彻群众路线的要求，有利于检察机关接受人民群众的监督，倾听人民群众的意见，因而符合我国社会主义检察制度的本质要求和发展方向。检察权在本源意义上属于人民所有，在性质上当然可以由人民直接地或部分地行使，在具体制度安排上应当设置人民直接参与的程序。检察机关和检察官只是代表人民行使检察权，不应当异化为检察权的垄断者。中外的司法实践都证明，由非司法职业人员（如人民陪审员）与司法职业人员相结合，共同行使一定范围的司法权，不仅有利于防止司法的专断、司法权的滥用和腐败，而且有利于防范各种外部的不当干涉，保证司法的中立、独立和公正，树立司法权威。

人民监督员制度是检察机关执法为民的制度保障。检察工作作为一项国家职能活动，具有比较强的专门性、国家强制性、统一性和程序性等执法和司法的一些专业特征，容易脱离人民群众，因而司法权的社会化（包括社会对司法的参与、认知和认同以及司法主动地接近社会、服务于社会等两个方面）一直是近代司法理论的重大课题。为了有效地防止检察工作背离为人民服务的宗旨，必须设置相应的制度和程序，提高检察工作的透明度，保障人民群众参与检察工作，扩大检察工作的民主基础。人民监督员制度的建立，意味着人民群众通过人民监督员介入检察机关的诉讼活动，有权向检察官了解案情和有关法律适用情况，有权阅知案件主要证据，有权旁听检察官对犯罪嫌疑人的讯问，并享有对一定范围的检察工作进行直接评判的权力，而且能够引起检察委员会或上级检察机关的审查程序，具有一定的刚性和约束力，因而有利于保障检察权的正确行使，为检察机关和检察人员坚持为人民服务的宗旨提供了新的制度保障。

人民监督员制度有利于加强对检察权的监督和制约，进一步保障人权，体现了建设社会主义政治文明和司法文明的要求。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。人民监督员制度把社会权利引入国家权力的运行机制，使检察权的行使受到社会公众的监督，其实质是加强对检察机关的外部监督和制约，符合十六大报告提出的加强对权力的监督和制约的要求，能够有效地促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案，尊重和保障人权，树立程序观念、法治观念、打击与保护并重的诉讼观念，做到惩罚犯罪和保障人权的有机统一。

■人民监督员制度是检察机关外部监督制约机制的创新，具有立法的必要性和可行性

在我国检察制度发展史上，人民监督员制度是一项重大的创举。它是在我党坚定不移地推进政治体制改革和司法体制改革，特别是社会主义民主政治得到进一步发展的历史背景下形成和发展起来的，是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的体现，是中国特色社会主义检察制度的完善和发展。

人民监督员制度是一项制度创新，是在现行检察制度中增设的一种监督程序。我国现行检察制度中包含着党的领导、人大监督、公安机关和审判机关的制约、新闻舆论监督、人民群众的监督等监督和制约机制，这些监督和制约机制都有自己的特点和作用，也都有一定的局限，还没有形成像人民监督员制度那样保障人民群众直接参与检察工作的法律制度。人民监督员制度的创立增补了检察制度中的一个空白，进一步健全了对检察权的监督制约机制。

人民监督员制度是现行检察制度基本框架之内的一项制度创新，符合宪法和法律的精神。虽然宪法和法律都没有规定人民监督员制度，但是它并不违反宪法和法律，相反，它具有坚实的法理基础和巨大的发展空间。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民是检察权的主人，对检察工作享有管理和监督的权利。同时，专门机关与群众相结合是我国刑事诉讼的一项基本原则。《人民检察院组织法》第七条明确规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督……”另外，《刑事诉讼法》第六条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众……”这些法律条款体现了我国法律制度和诉讼制度的人民性，反映了有关国家职能活动必须坚持群众路线和群众观点的要求，为人民监督员制度的产生和发展提供了良好的法律环境。

尽管人民监督员制度既不违反宪法和法律，也不违背马克思主义法学原理和社会主义检察制度的本质要求，但是我们也要清醒地认识到，人民监督员制度毕竟是一项改革探索。最高人民检察院关于人民监督员制度的安排和试点部署，都是在人民监督员没有法律规定的情况下作出的。在未来的立法中，特别是在有关人民监督员的遴选程序、监督的性质、范围和效力等方面的制度安排上，将会有所突破，以便充分地发挥人民监督员制度的功能。当前，人民监督员制度尚处于初创阶段，有关制度安排有待于实践的检验，需要在实践中加以发展。我们要本着实事求是的精神，既要勇于实践，在实践中总结经验教训，提高认识，丰富和发展人民监督员制度，又要按照法治原则的要求，积极地、及时地进行有关立法研究，抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》再修订的时机，在充分研究和论证的基础上，提出切实可行并能保证取得实效的立法方案，使人民监督员制度在未来的有关立法中得到规范和发展。