深化检务公开制度的调研报告

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"检务公开"制度是高检院确定的六项改革之一，十六大报告再一次强调了"推进司法体制改革"、"加强对权力的制约和监督"的内容，说明深化"检务公开"，推进司法改革仍是今后检察机关的一项任重而道远的任务。笔者近日对我省"检务公开"制度的开展情况、存在问题及如何深化、完善进行了调研。

一、我省"检务公开"开展情况

推行"检务公开"制度是最高人民检察院于98年12月向全国检察机关布署的一项重要工作，这是检务领域发展民主、健全法制的一项重要举措。按照高检院的部署和要求，我省各级检察机关高度重视，积极行动起来，根据"检务十公开"的内容，结合本地、本职实际，先后出台了一些举措，经过几年来的摸索与实践，这一制度的实行已初见成效。

（一）"检务公开"制度推行的积极效果

1、"检务公开"制度的推行，规范了检察机关的办案程序。"检务公开"制度的推行体现了现代法治国家所注重的法律程序价值，增强了检察机关公开执法的观念，从制度上为营造公正司法的环境创造了条件。有的检察院实行了办案持卡制，要求办案干警必须持《刑事案件诉讼监督卡》和《办案纪律作风监督卡》到发案单位，在这两张卡上记载着办案人姓名、职务、单位、诉讼时限、当事人权利义务等内容，还列有办案的时间、地点、诉讼参与人对办案人的意见、举报单位电话等由当事人及有关诉讼参与人填写的内容，有效监督了办案人的纪律作风，规范了侦查行为。还有的检察院开展了对不批捕案件和刑事立案监督案件的听证制度。对不批捕案件和刑事立案监督案件实行听证制度是侦查监督部门根据自己的业务实际落实"检务公开"的有效形式，实行这一制度的单位规定了适用听证的案件具体范围、听证的程序和听证组织的成员等具体事项，操作规范，程序严谨。实践证明，这一作法不仅增强了办案的公开、透明性，同时又是一条向人民群众宣传法制的有效途径。

2、"检务公开"制度的推行，改善了检群关系，增强了检察工作的透明度。实行"检务公开"以后，检察机关主动将开展的各项活动置于群众的监督之下，工作的透明度大大增加，检群关系缩小了，群众更支持检察工作了。有的基层院实行了"案件时限公示制"和对不起诉案件的公开审查制度。为促进公诉工作的制度化、规范化和标准化，有的基层院公诉部门实行了"案件时限公示制"，规定：凡公诉科受理的案件，均由科长阅卷后指定办案人审理，推行主诉检察官办案责任制，同时确定审结时限，并将案件基本情况（被告人姓名、批捕时间、受案时间、承办人等）登记在"审查案件时效公示板"上，接受院领导和当事人的监督。按照通常作法，检察机关对案件是否作出不起诉决定（绝对不起诉除外）由检委会讨论决定。这种决定的弊端是不能听取当事人、公安机关、发案单位等多方对案件的看法，容易忽视社会效果而过分注重法律效果，在社会上留下"暗箱操作"的不良印象。鉴于此，许多基层院实行了对不起诉案件的公开审查制度，即对案件诉讼各方及有关部门采取分别听取意见，记明笔录的形式进行审查，最后，在被不起诉人、受害人及人各方均到场的情况下，当众宣布不起诉决定。还有的院采取了办案流程公开化，即制作办案揭示版，将一些程序性的问题记载上面，使人民群众可以了解和监督每起案件。

3、"检务公开"制度的推行，增强了对公民合法权益的保护，宣传了法制，发扬了民主。许多检察院积极利用案件资源，开展了以案释法的法制讲座和预防职务犯罪教育展览等活动，进行犯罪预防。有的院每办理一起职务犯罪案件，就由预防职务犯罪部门结合案情安排一次法制课；也有的选择一些能够认罪服法、认真改造的职务犯罪人员，以现身说法的形式对群众进行警示教育；还有的地方选择典型案例，搞大规模的预防职务犯罪教育展览，组织各单位人员观看，都取得了良好的社会效果。

接待群众的上访和申述一直是检察机关的一项重要职责，实行"检务公开"工作之后，全省检察机关都积极行动起来，规范了接待工作的工作制度、工作任务、工作程序、宣传内容、受理答复申述的有关文书，统一设立了宣传图版，制作了公民依法上访示意图，增强了接待工作的透明度，使整个接待上访案件过程主动接受群众的监督。有的院对群众的上访实行"公开答复制度"，即对受理的申述、控告案件审结后，与当事人见面，采取公开答复的形式，做法律宣传工作，提高了息诉率，缓解了再诉的情况。

（二）"检务公开"制度运作过程中存在的问题

1、认识上的问题。一些单位和干警认为只有暗箱操作的检察权在社会公众中才会更有威慑力，更利于办案。往往持这种观点的人便将公开看成是一项消极的任务，认为这不过是摆摆样子，所以，不是能公开的就公开，而是能不公开的就不公开。从而，妨碍了"检务公开"制度的深入开展。

2、形式上的问题。一是缺少务实性。有的地方搞"检务公开"只注重形式上的花架子，追求新闻性和轰动效应，而忽视了实际的社会效果。二是忽视公开的连续性和长期性。深化"检务公开"，不是某一个阶段、某一个部门的任务，而是一个动态的过程，是一项长期贯穿于各项检察业务工作中的工作，不可能毕其功于一役。然而实践中，有的基层院认为发放了一次宣传单，开了一次公开听证会，就是完成了"检务公开"的任务。这种简单化，短视的做法，不仅直接妨碍了"检务公开"制度的实行，而且也导致了人民群众对我们开展"检务公开"制度这一活动的怀疑。

3、对象上的问题。以往的"检务公开"侧重于对社会公众的外部公开，而较少涉及对检察系统内部公开的内容，导致不同部门的检察权之间缺少有效的制衡，这是制度设计上的一个缺陷。比如侦查监督部门有对侦查部门的立案监督权，但由于没有规定侦查部门需要定期或就个案将立案情况向侦查监督部门公开的机制作保障，实践中侦查部门也不主动去做，必然限制了侦查监督部门的知情渠道，削弱了各业务处室之间应有的监督制约机制。

二、深化完善检务公开制度的对策

（一）提高认识，从思想上完善"检务公开"制度

在中国几千年的封建传统的影响下，人们在思想上形成了"重实体、轻程序"，"重结果、轻过程"的观念。然而当今世界，市场经济体制的建立和发展大大推动了民主进程，民主的核心就是人权保障，检察权在封闭的状态下运行必然会为权力的滥用提供条件。

司法改革是党的十五大确定的重大战略，而"检务公开"正是检务领域改革的一个突破口。在检务活动中，向公众公开其执法活动，使执法者的行为接受社会的监督，这是转变执法作风，树立检察机关社会形象的要求所在。推行检务公开，实际上是对人民检察院的业务活动提出了"程序"上的要求，也恰恰是这种"程序性"，符合了人们的信赖心理。近代以来，法律的程序被认为是惩治腐败、维护公正、保持法律的纯洁性，甚至是保证当事人树立对法律公正的信心的重要手段。在程序的背后包含着实体的内容，程序上的公开确保了实体法作用的公正，扭转了检察机关的执法观念，增强了人民群众的法制意识。这一切都说明，实行检务公开是时代对新时期检察工作的呼唤。为此，检察机关必须解放思想、深化认识、与时俱进，使检察工作走上以公开促公正的"阳光大道"。

随着我国加入世贸组织，检察机关与国际司法领域的交流与合作将日益广泛，世贸组织规则中的公开、公正原则，透明性原则，都将成为我们执法活动所应遵循的原则。同时，这也是我们在与国际法律接轨过程中受到的一种观念上的挑战，在这种"法律全球化"的大背景之下，检察人员首先要从思想上转变传统的"秘密办案"、"办案神秘化"的思维定势，将检务活动公开作为现代诉讼结构的有机组成部分，作为我们建立科学的诉讼模式和监督机制的必然要求。

（二）明确"检务公开"的内涵，从理论上完善"检务公开"制度

对于什么是"检务公开"，不同的人有不同的解释。有人认为"检务公开"就是高检院确定的"检务十公开"的内容，也有人从理论上阐述，认为"检务公开"就是"检察机关进行司法活动应当以当事人和其他诉讼参与人以及社会公众看得见的方式进行"或"检察机关所从事的各种检察活动（包括政务、业务和队伍建设等）应告知社会各界和人民群众的，皆应公布于众，以求更好地接受监督。"

在这些定义中，对"检务公开"的界定主要放在了公开的对象、范围和方式上。把这些方面结合起来考虑，其实就决定了"检务公开"是狭义的相对公开还是广义的全面公开。笔者认为，"检务公开"是一项法律程序制度，而程序的设计主要就是通过公众的知情权、参与权、监督权，保护个体权利，实现法的公正价值。所以，必须确立以公开为原则、不公开为例外的全面的"检务公开"制度，这才符合现代民主法治国家的要求。

综上，"检务公开"是检察机关在检务活动中的一项基本程序制度，除涉及国家秘密、公共利益和个人隐私以外，一切检务活动都应公开进行，接受人大、政协、检察系统内部、当事人、社会舆论和社会公众的监督。

它的特点有三：一是对象上的广泛性。"检务公开"既包括对外公开，也包括对内公开。既要作到向当事人公开其权利义务等事项、向公众公开检察院的性质、职权、举报案件的途径方法等事项，又要协调与上下级检察院、各个内设机构之间监督与被监督的关系，该汇报的汇报，该请示的请示，该沟通的沟通，该通报情况的通报情况。这样，就形成了以系统内部监督为前提、以当事人和其他诉讼参与人知情、参与和监督为重点、以人大新闻媒体等监督为保障的系统化"检务公开"制度。

二是范围上的明确性。制度化的"检务公开"要求公开范围的明确性,避免公开内容的随机性和任意性。笔者认为，要明确"检务公开"的范围，就要摒弃传统的列举式规定"检务公开"范围的作法，而以公开为原则，不公开为例外，划清检务公开与不公开的界限，具体来说，就是规定除涉及国家秘密、公共利益、个人隐私以外的事项一律公开。

国家秘密和公共利益是推行"检务公开"的一条重要边界，不得逾越。公开是促进司法公正的手段或保障之一，但当它与国家安全和公共秩序的维护相矛盾时，前者必须让位于后者，这是价值的取舍问题。

"检务公开"也要以公民个人的隐私权不受侵犯为前提，这是现代民主社会对人权保障的重要要求。检察机关无论行使侦查、起诉还是法律监督职能，都不可避免地要搜集或知晓犯罪嫌疑人、被害人或其他相关人的一些个人信息，对这些信息，就要注意保密，不得随便公开。这里有一点例外，对一些政治性很强的重大社会案件，可以特殊界定，公众有权知悉这些案件的情况。

三是方式上的灵活性。只有采取灵活多样的方式，才能拓展"检务公开"制度实行的广度和深度，使"检务公开"深入人心，取得良好的社会效果。目前，值得我们关注和肯定的形式有：

运用现代科技手段，利用网络的优势，推进电子"检务公开"。在当今信息时代，互联网已成为传播信息最快捷、有效的载体，在各个领域发挥着重要的作用。目前，我省已建立检察信息网、检察宣传网的网站，并实现了和其他省份网络的互联，今后，网上"检务公开"应成为各级检察机关的工作重点之一。

利用广播、电视、报刊等新闻媒介，实行"检务公开"。通过各个地方广播电台、电视台设置诸如"专家讲法"、"举案说法"等专题栏目，向人民群众报道一些大要案的进展情况，使检察信息及时传达到社会各界，从而大大提高"检务公开"宣传的覆盖面。

检察机关内各业务部门结合自己的业务实际，有的放矢地进行"检务公开"。比如侦查监督部门和公诉部门要在办案过程中，适时对犯罪嫌疑人或其家属宣传相关的法律知识，告知相应地诉讼权利义务，将查办案件与"检务公开"有机结合；控申部门要在受理公民的控告、举报、申诉过程中，采取"公开答复"、"公开审查"、"公开听证"等方式，将"检务公开"作为一项经常性工作。

举办宣传日、发放宣传品、开展检察工作成果展。这种方式尽管传统，但仍是现阶段"检务公开"工作中不可缺少的重要方式。