完善执法监督机制的研究

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执法是与立法密切联系的法治建设的重要环节。法律制定后，只有在现实生活中得到切实执行，才能规范社会成员行为，保护公民的合法权益，保证国家机关及其工作人员依法行政和公正司法，维护国家的稳定，促进经济和社会全面发展。因此，执法状况及其客观效果如何，是衡量一个国家法治建设成就的最终标尺。在我国现行体制下，行政机关和司法机关都是执行法律的国家机关，其中行政机关担负着80%以上法律法规贯彻实施的重任。执法权是一项重大权力。掌握权力而不受监督，必然导致腐败。要保证执法权不被滥用，就必须加大对执法机关及其工作人员的监督力度，健全和完善执法监督制约机制。

一、我市执法监督的现状与成效

改革开放以来，我市的民主法制建设取得长足的进步，一大批涉及政治、经济和社会生活各个方面的法律法规得到有效实施，审判、检察、监察、审计、司法行政等执法机关和部门逐步健全，各级干部和广大群众的法律意识和法制观念不断增强，为改革开放和经济社会发展提供了一个较好的法制环境。但由于历史与现实的诸多原因，有法不依、执法不严、违法不究，甚至循私枉法、执法违法等现象仍然不同程度地存在。为了确保法律得到严格、公正执行，我市不断加大对执法机关及其工作人员进行监督的力度，地方国家权力机关对行政和司法机关的监督得到恢复和发展，行政机关内部层级监督和监察、审计机关的专门监督制度得以建立和加强，检察和审判机关的法律监督和司法机关内部之间的相互监督逐渐步入规范化轨道，以政协民主监督、新闻舆论监督和公民监督为主的社会监督日益发挥积极作用，一个对执法权力进行全面制约的监督体系已经初步形成。

（一）地方国家权力机关依法对“一府两院”进行执法监督

改革开放以来，我市各级人大及其常委会努力履行宪法和法律赋予的监督职责，积极开展各种形式的执法监督，为保证宪法和法律在本行政区域得到遵守和执行，做了大量的工作，发挥了重要作用。（1）开展执法检查。自1995年以来，市人大常委会先后开展执法检查117次，发现并督促纠正了一大批违法问题和案件，有力地推动了法律、法规的贯彻实施。如市人大常委会连续两次组织对消费者权益保护法、关于惩治生产销售伪劣商品犯罪的决定等法律法规的实施情况进行检查，共查出各类违法问题和案件1143起，督促纠正946起，并从总体上综合分析执法中存在的倾向性问题，通过执法检查报告和委员们的审议提出意见，督促市政府及其相关部门抓好整改。（2）组织对执法机关及其工作人员进行“两评”。“两评”指代表评议（又称工作评议）和述职评议。1991年，惠安县人大常委会率先组织人大代表对派出所、计生站等基层执法单位工作进行评议，而后这一监督形式在全市逐步推广开来。据不完全统计，13年来，市、县两级人大常委会组织代表对行政和司法部门进行工作评议达280多次。述职评议则是从代表评议活动中演变而来的。市人大常委会于1994年8月制定《关于国家机关工作人员述职的暂行规定》，同年开始开展述职评议，至今已对市财政局、水电局、市政公用事业局等6名局长进行评议。在评议中发现有两名局长存在违法行为，转由司法机关依法查处。近年来，各县（市、区）人大常委会都普遍开展了述职评议活动。“两评”活动的开展，增强了“一府两院”工作人员的法制观念，促进提高了执法水平。（3）开展个案监督。市十二届人大以来，常委会先后选择215个社会影响大、久拖不决或事实不清、明显判处不公而又未能自行纠正的个案实施重点监督，目前这些案件均已依法得到妥善处理。如惠安县发生一起故意伤害案，因死者陈国才家属不服公安法医鉴定结论而不断上访，市人大常委会把它列入个案监督，与市委政法委联合督促有关司法部门，在死者已经埋葬半年之后重新开棺验尸，得出正确结论，对罪犯绳之以法，对违纪违法的干警追究相应责任，在社会上引起了巨大反响。2001年12月，市人大常委会通过了关于监督司法机关办理案件的暂行规定，明确了个案监督的范围、程序及责任追究等，使个案监督逐步走向规范。（4）实行任前法律考试。要严格公正执法，必须拥有一支执法意识强、执法水平高的执法队伍。为此，市、县两级人大常委会逐步推行任前法律考试制度，促使执法机关的领导和执法人员及时更新和补充法律知识，提高执法人员的专业素质和工作能力，推动执法状况的全面改善。

（二）政府层级监督机制逐步建立不断完善

政府层级监督是指上级政府对下级政府、各级政府对所属工作部门及其工作人员的执法活动实施的监督。（1）开展行政执法检查。这是行政执法监督的一个重要手段。我市开展这项工作较早，1986年就根据省政府的统一部署开展包括经济合同法、涉外经济合同法、中外合资企业法等11项法律法规在内的执法大检查，促进了政府经济管理的模式从行政手段为主到以法律手段为主的转变。此后，市政府坚持把行政执法检查摆上重要位置，及时纠正了群众反映强烈的行政违法案件和行政人员违法违纪案件，全市行政执法监督工作跨上了一个新台阶。据统计，从2001年到2004年6月，市、县两级政府组织开展执法检查67次，及时纠正群众反映强烈的行政违法案件361件，处理行政人员违法违纪案件42件（次），行政执法机关及其执法人员依法履职的自觉性得到进一步提高。（2）对行政执法主体进行规范。行政执法主体是行政执法活动的实施者，执法主体是否合法，是否具备执法条件关系到行政执法行为是否合法有效。1998年下半年，我市根据国务院《关于贯彻实施行政处罚法的通知》要求和《福建省行政执法资格认证与证件管理办法》的规定，对本市范围内行政执法机构进行全面审查清理，取消14个不符合执法条件单位的执法资格。2003年上半年，针对机构改革中有关机构变化的情况，市政府对本市范围内的行政执法机构再次进行全面清理，把行政执法单位纳入经常性、法制化管理轨道。（3）认真做好行政复议工作。行政复议是行政执法机关自我纠正执法错误的一种重要监督制度。《行政复议法》正式实施以来，我市受理了大量的复议案件。至2004年底，市级政府收到行政复议申请561件，受理466件，审结462件，对下一级政府及本级政府部门作出的违法行政行为裁决予以撤销、变更的达121件，既保障了公民、法人和其他组织的合法权益，也规范了行政执法行为。（4）逐步推行行政执法责任制。1998年省政府作出关于依法行政的实施意见以来，市工商局等行政执法机关开始探索建立行政执法责任制度。经过6年多来的不懈努力，全市已有537个行政执法单位建立和实行以行政执法责任制为核心，以执法公示制、评议考核制、过错责任追究制为配套的行政执法制度体系。据不完全统计，全市推行执法过错责任追究制后，已追究相关责任者276人，其中给予党纪政纪处分的181人，经济处罚的213人，调离执法部门的13人。通过推行执法责任制，提高了行政机关及其工作人员办案质量和执法水平。

（三）监察、审计部门对行政执法的专门监督力度加大

监察部门担负着对国家行政机关、公务员以及行政机关任命的其他人员进行监督的重要职责。近年来，我市两级监察部门不断加大行政执法监督的力度，强化了对行政执法行为的约束。（1）开展行政执法监察。自2001年至2003年底，全市监察部门围绕国有经营性土地使用权出让、建筑工程公开招投标、整顿规范市场经济秩序等重点项目开展执法监察418项，发现执法过程中的存在问题1169个，查出违法违纪金额6795万元，发现案件线索48条，立案查处44件69人。通过执法监察，促使执法机关和执法人员自觉以法律严格规范自己的行为，维护执法机关在人民群众心目中的形象。（2）依法惩治执法队伍中的违纪违法行为，严格规范行政执法人员的职务行为。市县两级监察部门强化了办案职能，重点查处了执法机关人员贪赃枉法、失职渎职及重大违纪案件。据统计，从2001年至2003年底，市县两级监察部门共立案1618件，处理执法部门中的违法违纪人员1454人，其中被追究刑事责任289人，通过办案为国家挽回经济损失5487万元。（3）督促行政执法部门全面实行公开办事制度，提高执法行为的透明度。实行公开办事制度，其实质就是把行政执法行为置在“阳光”之下，为群众直接对权力行使进行监督开通渠道，从而防止滥用执法权力。经监察部门多年的努力，目前全市所有的行政执法部门都已推行办事公开制度，在公开的形式上推行“点题公开”，做到群众要求公开什么就公开什么，避免了执法行为“暗箱操作”，实现监督关口前移，从而促进严格、公正执法。

审计部门是执法权力制约机制和监管工作的重要组成部分。近年来，我市审计部门加强对执法部门的经济活动进行管理和控制，督促执法部门工作人员严格执行财经法规和财经纪律，在遏制以执法谋取经济利益方面发挥了其他部门不可替代的作用。（1）督促执法部门认真落实罚缴分离制度，严格实行收支两条线。曾经有一段时间，不少执法部门以收费、罚款作为工作人员工资、奖金和执法经费的来源，导致一些执法人员巧立名目滥施处罚，而且把罚款作为唯一的处罚手段，严重影响了执法机关的形象。为了从根本上解决这一问题，市审计局于1994年建议市政府逐步推行罚款的决定与收缴分离的制度，促使罚款收据逐渐规范，明确要求罚款必须全部上缴国库，任何执法部门或个人不得以任何形式截留、私分。执法部门所需经费的拨付，按照国家有关规定执行。为了督促这一制度的实施，市、县两级审计部门多次组织检查，先后查出执法部门设置的小金库173处（次），查出违纪金额8900多万元，建议有关部门严肃查处了市县两级43个乱罚款、乱收费的执法单位，维护了执法权威，改善了执法形象。（2）通过审计及时发现和揭露执法部门中存在的腐败问题。近年来，市、县两级审计部门选择部分执法部门和单位进行重点审计，发现了不少腐败问题。据统计，从2001年至2003年底，全市共审计以公安、交警、法院、土地等重点执法单位为主的行政事业单位671个，查处各种违规金额45760万元，向司法机关和纪检监察部门移送案件线索20件，130多名执法人员受到党纪政纪处分，87名被追究刑事责任。（3）积极配合纪检监察和司法机关查办大案、要案。市、县两级审计部门充分发挥熟悉财务、精通查账的优势，主动配合纪检、监察和检察、公安机关进行审计查证或协助办案。自1984年起至2004年6月，我市两级审计部门不断加大对执法部门的重大违法违规问题和经济犯罪案件的查处力度，共审计17378个单位（项目），查出并处理违法违规问题金额393881万元，向司法机关移交经济犯罪案件90件，通过与纪检监察机关协同办案，共处理行政执法和司法部门违法违纪人员1503人，其中被追究刑事责任336人。为了加大对行政执法监督力度，去年市审计局还与纪检监察机关、检察机关联合下发《关于进一步健全案件移送和加强协作配合工作的意见》，进一步健全和完善案件移送制度、协助查案制度和案件会审制度，为进一步揭露和查处涉嫌经济违法违纪和腐败行为奠定良好的基础。

（四）检察机关的法律监督逐步深化

人民检察院的监督是一种法律监督。为确保司法公正，检察机关通过监督司法机关及其工作人员在司法活动中的行为是否合法，保障各项诉讼程序被准确、严格地遵守，保证刑法、民法等实体法的正确执行。近年来，市、县两级检察机关认真履行法律监督职责，着力纠正有罪不究、裁判不公、违法办案、超期羁押等突出问题，促进了严格执法，维护了司法公正。（1）强化刑事诉讼监督。一是开展立案监督。市、县两级检察机关与侦查机关普遍建立案件通报制度，注意发现该立未立案件。自1997年以来，市检察院共监督立案342件，有效地纠正了有案不立、以罚代刑的现象。二是开展侦查监督。针对公安机关在侦查过程中出现的违法行为，市、县两级检察院及时发出纠正违法通知书，并建议有关机关对相关责任人进行纪律处分，对构成犯罪的，则依法追究刑事责任。自2001年以来，建议有关机关对167名责任人进行纪律处分，立案追究65人的刑事责任。三是进行审判监督。对审判监督主要通过抗诉来实现。自2001年以来，市检察院对市中级法院一审刑事判决提出抗诉29件，二审改判19件。（2）加强对监狱、看守所、劳教所监管活动的监督。通过派驻泉州监狱、泉州劳教所和各县（市）看守所的检察室，加强对监所关押、办理减刑、假释、保外就医的监督。近五年来，市检察院纠正超期羁押653人，关押场所不当65人，办理在押犯重新犯罪案件77件106人，查明监管人员在履职中违法违纪10件15人，有效地防止了监管人员执法犯法、侵犯人权的行为。（3）加强对民事审判、行政诉讼活动的监督。着重监督审判不公和显失公平的案件。自2001年以来，受理不服法院已发生效力的民事、行政判决、裁定的申诉案件1015件，认为申诉有理向法院提出抗诉110件，法院经再审改变原判81件，保证了国家法律的正确执行。（4）检察机关内部自我监督不断加强。检察机关掌握着侦查权、批捕权、抗诉权及对法院审判行为的监督权，其执法行为直接关系司法公正，为此，必须加强内部监督以确保自身公正执法。近几年来，我市检察机关切实加强内部监督工作，抓好设立机构、明确职责、完善制度、规范程序等关键环节，形成以执法公示制、岗位责任制、办案考评制、错案责任追究制为主要内容的公正执法制度体系。自2001年以来，市检察院认真受理举报检察干警违法违纪的信件76件，严肃处理9名检察干警，促进了办案质量的提高和执法作风的好转。

（五）人民法院对外监督和内部监督有序开展

人民法院的监督包括对外监督和内部监督两个方面，对外监督主要是对行政执法行为的监督，内部监督主要包括上级法院对下级法院监督和本级法院的自我监督。（1）开展行政执法监督。其主要方式是行政诉讼，即公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体执法行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提出诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的诉讼活动。自2000年至2004年5月，我市两级法院共受理一审、二审行政案件1797件，审结1740件，其中，行政执法部门败诉的301件，经法院审理行政机关认识到自已违法而主动撤销或改变原行政行为，取得原告谅解而撤诉的有105件，一批行政执法人员受到相应责任追究。（2）建立法院内部审判监督机制。法院内部监督是法院系统自我纠错、自我制约、自我完善的重要手段。近年来，我市两级人民法院积极探索审判监督新途径，逐步建立健全审判监督机制。一是建立审判流程管理制度。市中级法院制定《审判流程管理制度》，设置“案件流程表”，对每一案件的各个审判环节进行全程动态跟踪管理，促使每个审判人员均能按照审判流程的要求履行职责，确保司法程序的公正。二是建立案件质量评查制度。从2002年5月开始，市、县两级法院全面执行案件质量评查制度，并在考评标准、考评方式、操作流程以及考评结果的利用上作出了相关的规定。两年多来，两级法院共评查案件21600多件，评定不合格案件87件，对53名办理不合格案件的法官给予处罚，立案审查涉嫌违法违纪的法院人员13件15人，其中5件5人移送检察机关处理。三是进一步完善二审监督制度。二审监督制度是指二审人民法院对一审人民法院作出的尚未生效的判决或裁定进行第二次审理的法律监督制度。这是上级法院对下级法院进行监督的有效途径。自2001年以来，市中级法院共审结上诉案件11758件，其中发回重审或改判2457件，体现了实事求是、有错必纠的原则，保证了法律的正确实施。市中级法院还通过设立违法审判责任追究领导小组及办事机构、聘请执法监督员、建立法官“三个档案”（法官廉政档案、法官承办案件质量档案、法官工作效能档案）等措施来加强内部监督。

（六）以政协民主监督、新闻舆论监督、公民监督为主的社会监督取得成效

社会监督是非国家性质的监督，一般以人民群众或非国家机关的社会组织为监督主体，以国家机关及其工作人员为监督对象，通过批评、建议、检举等方式来对行使公共权力的行为实施监督。（1）市政协对执法工作的民主监督力度逐年加大。近年来，市政协积极探索民主监督的新途径，充分运用提案、评议等多种形式，加强对执法部门的监督并取得明显效果。如2003年，市政协针对市区11个旧城改造片区共6954套房产证难以办理导致群众积怨多年的问题开展深入调查，发现办证难的主要原因是由于有关部门在执法中互相扯皮、久拖不决导致不作为而产生的，于是就解决这一“老大难”问题向市政府提出23条对策，同时对此进行督查。市建设局、国土局、房管局等执法部门虚心接受意见，重新厘清各自职责权限，在市政府分管领导的协调下，各单位互相配合、全力以赴，终于使这一问题得到妥善解决，不但所有的房产业主都拿到房产证，财政还新增契税6550万元、土地出让金1.36亿元。督办提案也是政协开展民主监督的有效形式。近三年来，市政协围绕推进执法工作先后督办重点提案87件。市政协还通过选派监督员，督促执法部门及其工作人员依法办事，促进执法状况的全面改善。（2）传播媒介对执法工作的舆论监督作用日益凸显。近年来，我市的主要传播媒介积极发挥群众喉舌的独特作用，对执法机关及其工作人员进行了较为有效的舆论监督。《泉州晚报》、《东南早报》通过开设《记者热线电话》、《监督台》等专栏和编发《泉州晚报内参》、《记者热线选编》等，对行政和司法机关及其工作人员在执法中存在的问题给予披露和反映，在社会上产生强烈反响，并引起有关领导的高度重视，促使部分问题得到较为妥善的解决。据不完全统计，《泉州晚报》和《东南早报》近三年来曝光执法部门、执法人员的违法违纪问题达870多条，形成激浊扬清舆论氛围。泉州电视台通过《十分关注》、《法制在线》、《警方时空》、《法律交锋》、《现在开庭》等节目版块，对有法不依、执法不严、滥用职权、野蛮执法等现象进行报道，引起纪检监察等有关部门的注意，及时对违法违纪人员进行处理，受到群众的普遍欢迎。（3）公民通过信访、控告、举报等方式对执法活动进行监督。据不完全统计，自2001年至2004年8月，市信访局、市人大信访科收到的信访件中，属于对执法部门提出批评、建议和检举、揭发执法人员的有8600多件，通过直接办理、转交办理等形式，一些执法部门和执法人员的违法违纪行为得到纠正，有300多名执法人员受到不同程度的处理。举报制度是人民群众揭发国家机关公职人员违法犯罪行为的一个重要途径。近年来，我市各级检察机关、监察部门设立专门举报机构，加强举报线索管理，重视保护和奖励举报人员，调动群众举报的积极性。据统计，三年多来，群众对执法部门及其工作人员的举报线索6700多条，除移送有关部门查处外，举报中心依法初查1860多件，移送立案侦查637件，从中查获大案要案43件。举报制度的建立，在监督执法机关及其工作人员，查处其渎职失职、违法违纪中发挥了很大作用。据检察机关统计，由检察机关查处的职务犯罪案件之中，有一半以上都是通过群众举报获得的线索。

此外，执政党通过政策指导、人事控制等形式对执法活动进行监督，在整个监督体系中也占据重要位置。工会、妇联、共青团等社团监督也对执法活动产生一定的制约作用。

二、我市执法监督存在的问题与原因

虽然我市在加强对执法进行监督方面取得一定成效，但也必须看到，执法监督工作仍有薄弱环节，执法监督机制仍然不够健全，执法监督实效仍然有待提高，具体表现在：

一、在人大监督方面。一是人大主动监督的意识还不够强，在开展监督时畏难情绪较重，怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使执法监督处于被动局面。二是执法检查效果不理想。对执法检查中发现的问题，查纠措施不力，惩诫手段不硬，影响了执法检查的效果。三是司法监督还停留在表层上。人大目前对司法监督虽然取得了一些成效，但仍然缺乏深度。虽然近年来开展了个案监督，但有关制度还欠完善，个案监督的件数也很有限，典型性及产生的影响均有不足，而且在对人大监督具体案件的必要性和依据在认识上还有分歧。

二、在政府层级监督方面。一是部分行政领导干部和执法监督工作人员自身法律素质不高，影响了政府层级监督工作的开展。二是对行政复议制度重要性认识不够，认为行政复议是揭行政机关的“短”，有损“政府形象”，要求法制工作机构对行政复议申请能不受理的就不受理，不得不受理的也要尽可能维护“政府威信”，影响了政府层级监督的效用。三是行政执法过错责任追究不到位、行政执法责任制的外部监督机制尚未建立，导致这种制度在一些地方流于形式未能收到实际效果。四是县（市、区）一级政府法制工作机构建设薄弱，监督职能难以得到有效发挥。

三、在行政专门监督方面。一是体制存在着局限。目前各级监察、审计部门领导均由地方政府提请任免，办公经费、工资福利都归当地政府掌握，导致有些监察、审计人员存在“吃着人家的饭，又去砸人家的锅，难以下手”的思想顾虑，难免出现“虚监”、“弱监”甚至“不监”的状况。二是审计的技术手段相对滞后。面对财务管理松懈、会计资料虚假比较普遍的问题，以及会计电算化、经济犯罪智能化的趋势，不少审计部门仍以手工查账为主，加之审计部门的强制措施、手段有限，处罚权相对软化，从而影响了监督实效。三是监察部门普遍存在着对执法活动“平时少监督，出事才查处”的现象，往往坐等群众举报，未能积极主动查寻和拓展案源。加之监察部门办案手段不多、技术相对落后，致使一些隐藏较深的违法违纪人员不能得到及时惩处。此外，在推进政务公开和开展行风评议方面也存在一些不足和缺陷。

四、在检察机关的法律监督方面。一是检察机关对行政执法行为监督力度有待进一步提高。如对涉及人民群众利益的伪劣产品、建筑安全、税费流失等领域的监督相对薄弱。二是检察机关对公安机关的立案、侦查监督力度有待进一步加强。由于难以对公安机关的立案环节进行全面监督，导致对立案不实难以追究、无从纠正。侦查监督往往只采取书面审查的方式进行，而实际侦查过程中部分公安人员存在的违法取证、刑讯逼供等难以在案卷中反映出来，因而同样难以发现问题。三是检察机关对法院的监督机制也有待完善。抗诉是检察机关对法院监督的重要方式，但检察机关的抗诉权只能启动再审，对于再审的结果却无力干预，如果法院维持原判，驳回抗诉，检察机关虽然可以通过上级检察院再行抗诉，但仍然无法左右最终结果。四是检察机关的内部监督制度目前也存在薄弱环节。虽然检查机关目前推行了人民监督员制度，建立检务督察机制等监督制约机制，但检察机关自侦案件的内部监督机制有待进一步加强完善。

五、在法院的行政执法监督和审判监督方面。法院对行政执法的监督主要通过行政诉讼进行。这方面主要存在三个问题：一是行政案件少，诉讼程序难启动。由于受“民不与官斗”的影响，部分原告不愿“告官”，导致“民告官”案件偏少。二是法院行使立案审查权过于谨慎，案件受理难。特别是对于当地党委、政府关注的诸如计生、拆迁等敏感案件，往往缩手缩脚、该立不立。三是行政执法机关经常采用利诱和施压迫使原告撤诉。行政执法机关对于自己作为被告听从法院审判，甚至要就错误和不当的执法行为公开认错或纠正，心理上仍很难接受。因此这些部门的长官宁愿拿公家的利益同原告私下交易，甚或采取威逼施压等办法，迫使原告撤诉，从而逃避法律责任。对此，法院至今仍缺乏有效制约手段。在法院内部监督方面也存在一些问题，主要是法院内部行政化的管理模式仍然没有打破，加上监督机构工作力度薄弱，对违法违纪干警难以实施有效约束和惩处。

六、在社会监督方面。一是监督渠道不畅。作为监督主体的派、新闻舆论部门和广大群众，与作为监督客体的执法机关缺少必要的沟通联系，致使监督不能正常进行。二是监督的被动性和局限性。不管是派还是新闻舆论部门，经常是“奉命监督”或“受限监督”（尤其是对一些敏感问题），而主动监督和放手监督很少。三是监督缺少规范。比如，在新闻舆论监督方面，酝酿十几年的《新闻法》始终未出台。四是问题难以解决。由于派监督、新闻舆论监督和公民监督缺少强制力，更不具处罚权，因此不少执法部门对此监督持消极应付态度，导致监督没有结果，发现的问题无法及时得到解决。

三、进一步完善执法监督机制的建议与对策

党的十六大报告指出：“要加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”这些论述为新时期新阶段进一步完善执法监督指明了方向，提出了基本要求。各级国家机关要提高对健全执法监督机制重要性的认识，按照党的十六大提出的要求，采取有力措施，让宪法和法律法规规定的监督机制在现实生活中全面地建立健全起来、有效地启动运作起来，进一步强化国家权力机关、政府专门监督部门、司法机关及社会各界对执法活动的监督，确保法律得到公正、严格执行，为泉州市实现“两个率先”和“新的起飞”提供良好的法治环境。

（一）地方国家权力机关要充分履行监督职能，加大对“一府两院”执法情况的监督力度

各级人大及其常委会要克服种种模糊认识，增强法制意识、主体意识和责任感、使命感，理直气壮地依法进行监督。（1）开展对法律实施情况的检查监督。要围绕改革和建设中的重大问题以及人民群众关心的热点问题，有计划、有针对性地开展执法检查。对执法检查中发现的问题，要根据不同情况，分清责任，认真督促处理。属于法律本身欠缺或者条件不具备无法实施的问题，应当及时报告制定法律、法规的机关，或者修订法律、法规，或者作出法律解释，或者制定实施细则；属于执法机关执法不严、违法不究等方面的问题，交由执法机关按其职权分别整改。要督促执法机关认真研究，提出解决问题的对策和措施，并将整改情况及时向常委会作出报告。逾期不整改的，或者整改不力的，应依照法定程序提出质询，直至撤销或者罢免有关责任人的职务。要加大对重大案件的检查监督，对检查中发现的典型违法案件，可以组织特定问题调查委员会，深入调查，严肃处理，并将处理情况公之于众。（2）在充分运用现有监督手段的同时，还要不断探索新路子。近年来，地方人大在实践中探索的评议执法机关工作、对人大及其常委会选举和决定任命的干部进行述职评议、实行部门执法责任制和错案追究制、开展个案监督、向违法的国家机关及其工作人员发出法律监督书等新的监督形式，有利于增强执法机关和执法人员的法律意识，改善执法状况。要及时认真地总结这些经验，并进一步完善，使之规范化、经常化。（3）呼吁制定统一的《监督法》，以确立监督的法律依据。虽然全国人大常委会曾起草过《监督法》草案，并征求过各方面意见，但由于各界对《监督法》的框架与具体内容的规定意见不统一，特别是在监督理念问题上存在分歧，故草案虽于2002年8月全国人大常委会进行初审却迟迟未能出台。由于国家没有统一的《监督法》，导致在宪法、法律、法规中规定的各种监督机制未能充分启动运作和很好发挥作用。因此，目前亟需制定《监督法》，确立统一的监督规范，把不同层次、不同形式的监督的性质、任务、特点、程序等明确规定下来，使监督权的行使有法可依。

（二）加强政府自身层级监督，努力提高行政执法水平

当前，层级监督的职能大多由政府的法制机构来履行。针对我市层级监督存在的问题，当前要着力做好以下工作：（1）要全面实行行政执法人员持证上岗制度，继续清理不符合行政执法资格条件的人员，努力建设一支廉洁、勤政、文明、高效的行政执法队伍。（2）积极稳妥地开展相对集中行政处罚权工作,进一步解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，争取早日在我市推行此项工作，以提高行政执法的效率和水平。（3）出台行政处罚案件评查标准。行政处罚关系到公民、法人和其他组织的切身利益，也是行政机关与行政相对人容易发生纠纷的具体行政行为，行政处罚案件评查标准将重在对行政处罚程序的监督，即行政机关及行政处罚执行人员在实施行政处罚的过程中是否严格遵守《行政处罚法》所规定的一般程序、简易程序和听证程序的步骤，并以书面形式形成可以评查的案卷。继续对市直部门和各县（市、区）行政执法活动进行抽查、监督，全面提升全市行政执法人员业务素质，促进提高执法水平。（4）推进《行政复议法》的贯彻执行。行政复议是行政系统内部自我纠错的一种重要监督制度。各级政府领导要带头学习《行政复议法》，深刻领会它的精神实质，保证和推进复议工作的正常开展。各级复议机构要积极受理和审理复议案件，对违法和不当行政行为要坚决依法予以撤销和变更，维护人民群众的合法权益。（5）大力加强政府法制机构建设。在依法行政中，法制机构承担着普法、行政执法监督、行政复议、规范性文件审查和备案等工作，任务繁重。而我市目前政府法制工作机构仍较薄弱，特别是各县(市、区)政府法制工作机构大多为政府办公室内设股级科室，人员一般只有1—2人，且非法律专业人员占多数。要依照《国务院依法行政实施纲要》的精神，切实加强政府法制工作机构建设，完善工作条件，使其与依法行政工作任务相适应。

（三）发挥监察部门作用，督促行政执法步入规范化轨道

作为政府内部行政执法监督的专门机构，监察部门要充分发挥监督职能，及时查处违法乱纪行为，促使行政执法部门和执法人员严格依法办事。（1）强化监督意识。对监察部门而言，要克服那种担心监督影响政府形象、影响同志关系的心理障碍，增强监督的责任意识。对被监督的执法部门而言，要明确监督是维护法律权威、维护公民合法权益的必要手段，是爱护执法人员的有效措施。（2）严肃查处发生在执法领域中的违纪违法案件。要重点查办行政执法机关及其工作人员的违纪违法案件，特别是贪污受贿、循私枉法、严重失职渎职的案件。要研究和剖析发生在执法部门的重大典型案件的发案原因，从中发现体制、机制、制度及管理上存在的漏洞和薄弱环节，督促执法部门建章立制，加强管理，制定从源头上预防和解决执法腐败问题的有效措施。要进一步加强信访举报工作，努力拓宽揭露腐败问题的渠道。要严格执行纪律，切实纠正一些执法部门存在的瞒案不报、压案不查、执纪偏宽偏软和处分决定不落实的问题。（3）继续推行执法公开。在不少执法纠纷案件中，群众对某些执法人员在执法过程中没有说明处罚的依据和标准意见较大。监察部门要针对这一问题，督促执法部门无条件地推行政务公开，将所有执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下。首先，执法部门要采取多种形式将负责实施的法律、法规、规章予以广泛宣传，提高人民群众学法、知法、守法的自觉性，为严格公正执法创造良好的社会氛围。其次，要督促全面实行执法公示制，将执法的依据、程序公之于众，并告知当事人不服执法决定的申诉方式，以增加执法的透明度。这样一方面可以保证人民群众的知情权，另一方面也有利于人民群众对执法行为予以监督，减少执法违法、执法扰民的现象。

（四）切实发挥审计职能作用，加强对执法部门的经济监督

审计部门主要通过对执法部门的财政财务活动情况进行检查、审核、评价、鉴证，从而督促执法部门及其工作人员严格执行财经法规和财经纪律。（1）要充分发挥审计部门熟悉规则、精通财务的优势，从严审查，发现问题，堵塞漏洞。发生在执法领域的经济违法违纪行为，一般都会通过资金往来和账目反映出来。因此，审计部门在审计过程中，要从审查帐目着手，认真查处发生在执法部门中的贪污、行贿、走私、造假账、化大公为小公和化公为私等经济犯罪行为，及时向司法机关和纪检监察部门移送腐败案件的线索和信息。要按照“审计机关先行突破，纪检、监察、检察、公安协同作战”的办案思路，积极配合监察、司法机关查办大案要案。要通过对执法领域中带有普遍性、倾向性的问题或有关制度存在缺陷的问题加以研究分析，努力找出产生违法违纪问题的背景原因以及与此相关的体制根源、制度根源，及时提出审计意见和建议，促使执法部门及时采取措施，从源头上解决问题。（2）要突出重点，加强对执法权力的制约和监督。一是围绕行政审批权进行监督。当前，行政审批的事项和环节仍然较多，存在多头审批、甚至“暗箱操作”的现象，阻碍了市场经济的发展。一些握有行政审批权的部门往往利用手中职权，巧立名目收取费用，形成大额的预算外资金，以谋取部门利益。针对这种现象审计部门要通过审查这些部门收费行为是否合法化、收费标准是否公开化、资金管理是否国家化、票据使用是否单一化来实现依法治费。二是要对基建招投标权进行监督。招投标法颁布实施以来，对促进建筑业的健康发展起了很大的作用。但当前规避招标、弄虚作假、监管不力成为严重干扰有形建筑市场秩序的三大突出问题，阻碍了招投标法的有效实施。审计部门要围绕招投标、层层转包、多计工程造价等重点进行审查监督，督促各级政府严格执行招投标法，减少发生在基建领域内的违法行为。三是对政府采购权进行监督。要督促各级政府认真贯彻政府采购法，充分公开政府采购信息，增强采购过程的透明度，确保政府采购活动公开、公正、公平。要通过审查采购预算是否随意突破、采购方式是否合理、供应商及中介机构是否存在暴利、回扣等行为，来节约财政支出，遏制权力腐败。（3）要推动审计对执法权力监督的法制化和规范化。要在执法部门建立健全领导干部经济责任审计工作规范，完善责任评价体系，使其成为对执法部门领导干部实施权力监督的有效机制。要逐步推行审计结果公告制度，将审计查出的问题、审计处理处罚情况，以及有关单位执行审计决定和整改情况一并向社会公告。此外还应为审计监督提供必需的经费，彻底切断审计部门与被审计的执法部门之间的一切经济联系，增强审计部门实施监督的独立性和公正性。

（五）改进和加强检察机关的法律监督，进一步规范行政执法和司法行为

检察机关是国家专门的法律监督机关，主要对公安机关、法院的诉讼活动以及其他司法部门的执法活动进行监督。（1）加强检察机关对外监督。一是完善法律规定，解决对行政执法监督不力问题。要通过制订、完善、落实检察监督权的具体法律规定，使检察机关对行政执法的监督权更具体、更具操作性。应当赋予检察机关对行政执法机关受理、处理的行政违法案件的审查权、调查权、调卷权、备案权，以全面掌握行政执法机关对行政违法案件的查处情况及处理结果，以便开展对行政执法行为的监督工作。行政执法机关对涉嫌犯罪移送公安机关处理的案件线索，应同时报送检察机关，使检察机关及时掌握行政执法移送案件情况，以便于开展立案监督工作。此外，可以考虑设立行政执法检察室，直接监督、了解行政执法机关的执法过程，从形式上和实体上保证法律监督工作的到位。二是加强对侦查、审判、刑罚执行的监督力度。在侦查监督方面，除了采取阅卷、提审等方法外，对重大、疑难复杂案件在侦查阶段要提前介入，以利于检察机关及时掌握办案进度，更好地监督侦查工作。抗诉是检察机关对审判工作进行监督的主要方式。在抗诉工作中，要实行由“承办人审查、集体讨论、主管检察长或检委会讨论决定”的审查制度，严把抗诉案件审查关。要建立抗诉案件结果追踪制度，通过追踪二审判决结果，对抗诉成败进行分析、总结，不断摸索抗诉规律，提高抗诉质量和实效。在对刑罚执行监督方面，要依法查纠刑罚执行中的违法行为，重点查纠减刑、假释、监外执行审批工作中存在的问题，保证刑罚的正确执行。（2）做好检察机关自身的内部监督。检察机关既是法律监督机关，又是司法机关，需要履行批捕、公诉以及自侦案件侦查等司法职能。因此，要重视做好内部监督工作，以确保自身公正执法。一是完善制约机制，加强职能部门间的相互监督。加强控申部门对各业务部门的监督，严格实行控申和刑事理赔工作与案件原承办者分离的原则，防止因利害关系而在申诉、理赔工作中出现有错不纠的现象。加强刑检部门对自侦部门之间的监督，严格实行刑检工作与自侦工作分离，及时纠正自侦工作中错捕、错诉、漏捕、漏诉以及侦查羁押中的不当行为。严格实行受理举报部门与侦查部门相分离，举报中心统一接受案件举报材料并建立线索台帐以备审查；自侦部门在侦查工作中获取的线索要统一上报举报中心，以防瞒案不查。二是推行办案纪律监督卡制度，自觉接受发案单位监督。坚持对自侦案件的案发单位发放办案纪律监督卡，并经常对发案单位进行回访，请发案单位的党委、纪检监察部门和干部群众对检察机关办案人员的办案作风进行评议，促使办案人员严格依法办案。

（六）人民法院要进一步做好行政审判工作，加强法院系统内部的监督和指导

人民法院的司法监督是我国法律监督体系中的重要一环，它在规范行政执法行为和促进司法公正方面发挥着不可或缺的作用。（1）人民法院要加强对行政执法的监督。针对当前行政诉讼存在的问题，审判机关首先要树立以公正效率为核心的“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法观念，在行政审判过程中平等对待行政机关、相对人和第三人，保证程序和适用法律上的平等；要落实公开审判原则，严格依照实体法和程序法处理行政案件。其次要加强立案工作。两级法院应严格依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》所确定的受案范围进行立案，依法保护相对人的诉权。行政庭应主动与本院立案机构协调联系，坚决制止有案不立的现象。对于一些敏感性较强的、外来压力较大的行政案件，如果起诉符合条件，下级法院又不宜立案审理的，可以申请移交上级法院立案，由上级法院立案后再移交下级法院依法审理或上级法院继续审理。第三要努力改善司法环境。理顺党委和人民法院的关系，使党委对人民法院工作的领导制度化、规范化；理顺政府和人民法院的关系，确保人民法院依法独立行使审判权。对于内部改革，人民法院应淡化行政化管理模式，减少领导对审判的干预，领导的管理只能是行政事务上的管理，在案件的处理决定中，法院领导只能在担任审判长情况下遵循“一票一权”的原则。（2）要加强上级法院对下级法院审判工作的监督与指导。当前，由于执法环境和审判秩序尚有待改进，新情况、新问题、新类型案件较多，只有加强监督、指导，才能保障执法统一、保证办案质量。上级法院对下级法院已经发生效力的判决、裁定，发现确有错误的，应当指令下级人民法院再审或由自己提审。对指令再审的案件，下级人民法院应当及时审理，并将再审的结果报告上级人民法院；对决定提审的案件，下级人民法院应当在指定期限内将所有的案卷材料及时报送提审的上级人民法院，决不允许明顶暗拖和公然对抗。上级人民法院要努力提高审判监督水平，使监督指导做到合法、准确、规范、及时。（3）审判机关要加强内部监督，规范法院干警执法行为。一是加强思想教育，使法院干警队伍树起坚固的思想防线，真正解决权从何来、为谁执法、如何用权这一根本问题。二是在监督机制上动真格。健全法院内部的监督制约机制，是防止法官和干警违法违纪的关键。要在违法审判责任追究上动真格，不走过场，使违法办案者真正受到应有的惩处。特别是对群众反映强烈的重大违法违纪问题，要一查到底，严惩不怠。对“害群之马”，绝不允许大事化小，姑息养奸。这样才能有效地防止司法腐败的滋生和蔓延，使法律得到公正、有效实施。

（七）深入推行执法责任制，坚决落实“两错”责任追究制

执法责任制是一种执法机关内部自我约束和外部监督相结合的保障机制，其目的是强化执法责任，规范执法行为，提高执法水平。（1）要进一步明确执法责任制的具体内容。要根据现行国家法律法规和地方性法规有关规定，按照工作职责，逐级确定执法部门和执法人员的资格和职责，从而避免执法工作中存在的责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推的现象。要将执法的标准、条件、时限、收费、结果等内容公诸于众，增强执法的透明度，以公开促公正，便于执法相对人维护自己的合法权益。要落实执法责任，实施目标考核，按照谁主管谁负责的原则，量化考核标准，督促有关部门和人员切实负起责任。（2）坚决落实错案和执法过错责任的追究制度。实行“两错”责任追究制是实施执法责任制的核心环节，也是落实法律责任的要求。为此，首先要在防止“两错”发生上完善措施。从目前看，发生“两错”的原因除极少数人是由于执法水平低造成外，大量是一些执法人员受人情、金钱、权力等诱惑，有意识地办错案、谋私利，执法犯法。加上一些执法单位办案程序不细，文书档案要求不规范，造成发生“两错”后也难以认定是谁的责任。因此，必须要求执法部门认真规范执法文书，即从立案、办案到结案都要有详细的记录，做到事实清楚，法律依据准确，文字清晰整洁。办案人呈报案件材料，及有关领导审查材料做出决定时，都要有各自签名，以示负责；案件办结之后，要把与案件有关的所有材料订卷归档，妥善保管。这样一旦发现发生了“两错”，就可以查而有据，很容易找到有关人员，并追究其责任。其次要做到敢于并善于追究执法违法责任。一是要解决思想认识问题。要明确执法机关的声誉不能靠护短遮丑来维护，执法人员的积极性也不能靠姑息迁就来提高；二是通过发扬民主拓宽发现执法违法行为的渠道，保证线索来源的畅通；三是结合实际制定和完善追错标准和程序，明确追错的组织机构和工作人员。四是在认定和追究执法责任时，要坚持实事求是，坚持合法合理、公正公平。要错责相当，罚教结合，即要根据执法违法的不同性质和情节轻重，追究其相应的党纪政纪、经济、民事或刑事责任，更要注重通过追究其违法责任的手段和方式，达到教育广大执法者及提高整体素质和执法水平的目的。

（八）疏通社会监督渠道，进一步发挥各种社会监督的作用

社会监督是人民参与国家事务管理，行使人民当家作主权利的体现。要疏通各种社会监督渠道，充分发挥派、新闻舆论、公民等对执法活动的监督作用。（1）要从法制和制度上确保社会监督工作的正常进行。派监督、新闻舆论监督和群众信访举报等公民监督是一项严肃的工作，必须有相应的法规和制度作为保证。因此，建立健全与我国国情相适应的有关法规、制度，使派、新闻舆论监督和公民监督有法可依、有章可循，是当务之急。如在新闻舆论监督方面，必须尽快制定《新闻法》，对舆论监督所涉及的权利和责任予以明确规定。（2）畅通监督渠道，确保监督工作正常开展。监督渠道不畅，是导致社会监督不能正常开展的重要原因。要解决这个问题，当前应着重抓好以下几项工作：一是建立重大决策听证、论证制度。执法部门应就一些重大决策、重要工作，约请派、新闻单位和公民代表参加讨论，充分发表意见和提出建议。这样，一方面，派、新闻舆论部门和公民可以在决策前就参予监督，防止决策失误；另一方面，也为以后对决策的实施进行监督提供了条件。二是健全“特邀监督员”制度。目前，不少行政执法部门和司法机关在机关、团体、企事业单位等社会各界聘请了一批特邀监督员。应该说这是社会监督的一个好形式，但从总体上讲，这些特邀监督员的作用还没有得到充分的发挥。为此，要进一步健全有关制度，包括定期向特邀监督员通报情况、特邀监督员可以在一定范围内查阅执法机关工作记录和有关资料等，从而为其开展监督工作提供条件。三是建立反馈督办制度。对派、新闻舆论部门的监督意见和公民的信访举报等，执法部门必须认真研究，及时处理，并作出答复；对顶着不办的，建议其上级主管部门予以追究，以此来强化派、新闻舆论监督和公民监督的实效性。（3）切实保障社会监督主体的合法权利。派、新闻舆论监督和公民监督的难点，不仅在于监督主体缺少知情权、监督渠道不畅通等原因，还在于他们在实施监督中自身的合法权利难于得到有效的保护。要解决这些问题，必须通过建立健全有关法律规范，切实保障监督主体应享有的合法权利。对刁难、压制社会监督的行为，要进行严肃批评，情节严重的，要给予党纪、政纪处理，触犯法律的，司法机关要予以严肃查处；对典型案例，要通过媒体进行“曝光”，形成社会监督的氛围，从而促进社会各界对执法机关及其工作人员的监督步入经常化、法制化轨道。