地方政府职能转变的创新思考

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在不断增强党的执政能力，努力构建和谐社会中，切实转变地方政府职能至关重要。所谓地方政府职能转变，就是在市场经济社会环境下，通过行政系统功能的转换和重新定位，打破计划经济公共资源配置无效率的“锁定”状态，优化资源配置，进而建立良性的“路径依赖”，形成“市场主导—社会自治—政府服务”的现代治理结构，其创新关键在地方政府理念转变、经济管理职能转变、社会职能转变等几个层面。

一．地方政府理念上的创新。

第一是从管制思维到亲商思维（服务思维）。所谓亲商思维是指地方行政部门以为客商服务为最高宗旨，把亲商思维消化在招商引资、日常管理服务的态度和价值观中，帮助客商获得满意回报率，同时使地方获得相应收益从而形成双赢格局。亲商思维是新加坡公共管理经验的核心，它认为政府并非真正的财富创造者，只有当政府成功地提供了一个适合于工商业发展的环境，并使这些企业取得比在其他国家和地区更高的投资回报率，才能吸引更多的优质投资，国家经济才能得到快速提高。亲商思维把“政府—工商业—人民”利益三者统一于工商业的发展，通过发展工商业以提高人民的生活水平，提高国家竞争能力，促进国家经济的持续快速的发展。

第二是从人治思维到法治思维。市场经济本质上是一种法治经济，它要求政府政策必须为法所支配，增强政府政策的法治性以保证政府为市场和企业提供公平的“游戏规则”。党的十五大提出的依法治国战略性决策就是要使政府行为制度化和预期化，我国已加入了世贸组织，中国政府进入了按照已有国际规则与世界接轨的新时代。国际贸易中的公正观念、互惠观念、谈判协商观念本质上都与规则观念紧密联系。全球化时代下的公共管理就是要按规则办事，公正、公平、互利，通过协商谈判的途径解决纠纷和难题。政府应制定与世贸组织的原则相一致的游戏规则，完善市场经济体系，逐步地把政府行为纳入法治化的轨道，使政府管理模式从个人权威转向规则权威，使政府理念从人治思维转为法治思维。

第三是从以物为本到以人为本的思维。“人的现代化是国家现代化必不可少的因素，它并不是现代化过程结束后的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展取得成功的先决条件”。人不仅仅是区域经济发展中不可缺少的要素，而且是社会和企业的主体，公共管理既是对人的管理，也是为人的管理。公共管理的目标不单纯是公共物品的生产，而且也包括如何促进人的发展。尊重人、依靠人、发展人、为了人是现代人力资源管理的关键内容。地方政府应依据区域经济发展需求，重新整合区域人力资源，“充分有效地发现市内外、国内外人力，做到人尽其才；提供创造精神和物质财富的条件，知识更新和再培训的条件；发展教育和智力投资。”

二．地方政府经济管理职能的创新。

第一要建立产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，培育一批现代企业作为区域经济发展的载体；并以此为基础，进一步建立企业创新活动的激励机制，即通过财税政策和金融政策，加大对企业创新活动的支持力度，使各种不同所有制企业能公平竞争，共同发展，促进区域经济繁荣。

第二是制定具有地方特色的产业政策。区域创新的根本目标在于提升本地区的产业竞争力，地方政府产业政策重点在于有选择地鼓励本地区优势产业和特色产业的发展，将它们培育成为富有竞争力的主导产业。

第三是提供区域公共产品和公共服务。地方政府应填补市场失灵空白，担负起区域公共产品、公共服务的经营和提供，如地区基础设施建设、道路与桥梁、导航设施、灾难控制、交通管制系统等等。

第四是改革地区行政审批制度，提高行政效率。地方政府应按照“合法、合理、效能、责任、监督”的原则，依法规范行政审批行为，加快政府职能从“管制型”向“服务型”转变，建立“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”审批治理模式。

三．地方政府社会职能转变中的创新。

在市场经济体制下，地方政府社会职能转变关键在于削弱政府的控制性管理职能，加大协调服务性管理职能，把一些高踞于社会之上的官僚机构变成真正服务于社会的协调管理机构。具体包括了三大类职能：①政策调控，制定并推行教育、科技、文化以及社会发展的方针政策，保持经济、政治、文化的协调发展和社会可持续发展。②社会保障，通过行政手段和法律手段，大力发展各类社会保障事业，创造安定的社会环境。③政务管理，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系；完善国家公务员制度，建立高素质的行政管理干部队伍。而这三大类职能以外的一切具体的社会事务都应移交给各类社会自治组织处理，使得政府机构从琐细的社会事务和社会矛盾中解脱出来。

四．地方政府职能转变过程中的法治化。

第一要规范我国地方立法体系。由于我国当前仍处在向社会主义市场经济体制转型的过程中，公共行政领域中带有计划体制色彩的政府体制和行为多方面、多层次地与WTO的基本原则相冲突，这决定了地方政府在消除国内规则和国际规则的磨擦和冲突方面负有艰巨而重要的责任。中国加入WTO，地方政府首先应当依据有关协议的要求审查有关法律、法规及行政性规范，尽快修改、清理不符合WTO规定的文件，初步形成与WTO规则接轨的社会主义市场经济的法制体系。在此基础上，将地方政府职能行为纳入法治化、程序化轨道，使政府管理模式从个人权威转向规则权威。各级地方政府的职能行为应转向法制化、规范化，由依靠政策和行政命令协调经济发展转向依法行政。

第二是建立法治政府、责任政府。WTO规则要求对我国地方政府行为直接涉及的主要有：政府检查行为、政府征收行为、政府给付行为、政府确认行为、政府许可行为、行政处罚行为、行政合同等政府行为。加入WTO迫使地方政府马上面对两大任务，一是必须对尚未规范化的各级地方政府行为方式纳入法律调整的范围，以避免其任意性，二是结合WTO规定，确定我国各级地方政府行为方式的适用条件、适用范围、适用程序等，排除政府在决策过程和政策制定行为上的不确定性，确保市场微观经济主体和公民个人对自身行为收益的预期性。