论农村信用社内控机制的缺陷及其再造

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完善法人治理结构，健全内控机制是深化农村信用社改革的重要内容，也是建立农村信用社现代企业制度的有效途径。近年来，农村信用社在完善法人治理结构，健全内控机制方面进行了有益的探索，初步构建了决策、执行、监督相制衡的内控机制。但是，从农村信用社现实情况看，其内控机制仍然存在一些明显的缺陷，需要进一步加以改造和重建。

一、农村信用社现行内控机制的缺陷

由于产权不明晰，在我国农村信用社目前的委托－关系中，作为委托人的所有者实际上是缺位的，同时农村信用社的所有者、决策者、经营者、监督者等各利益相关者之间的信息是不对称的，从而造成农村信用社现行内控机制存在缺陷。

（一）有“三会”制度，缺“三权”制约。目前，农村信用社从形式看，都设立了社员代表大会、理事会、监事会、经营班子等一整套治理机构。在这个结构中，社员代表大会代表所有者，是信用社最高权力机构；理事会由社员代表大会产生，拥有决策权；信用社主任由理事会聘任，拥有经营权；监事会拥有监督权，按照这种制度安排完全符合现代企业制度的要求。但在实际运作中，这些相互制衡的“三会”制度并未产生“三权”制约的实际效果，作为委托人的社员代表大会与作为人的理事会。由于信息不对称和道德风险的存在，二者之间的行为目标并不总是能够保持一致，社员代表大会实质上也是理事会控制；信用社主任由理事会提名和聘任，而且理事长可以兼任社主任，这就将相互制衡的理事会和社主任置于同一主体的控制之下；而监事会没有常设机构，对理事会和社主任没有弹劾权。这样，所有权力实际上集中在信用社主任一人手中，容易形成“内部人控制”，其经营决策往往失去有效的监督和制约，而失去约束的权力必然产生逆向选择、道德风险和滋生腐败。

（二）有资本管理制度，缺资本发言制度。目前，农村信用社在资本筹集、资本使用、资本补偿都有比较完备的管理规定，但目前农村信用社所有者是缺失的，入股社员不是所有者，也并没有行使股东的权利，他们入股的目的是想从信用社获得贷款，而不是参与信用社内控管理。因此，农村信用社目前缺乏资本代言人，资本没有发言权。

（三）有内控约束规制，缺内控激励机制。从总体上看，大部分农村信用社的内部规章制度都比较健全，涵盖了信贷、财务、审计、保卫等各个岗位和各个操作规程，但管理监控性的多，强制性的多，约束性的多，缺乏激励性的内控机制，特别是对经营管理者没有建立有效的激励机制。事实上，在出资者－经营者关系中，要强化激励与约束，就必须对经营者实现责任（利益）的货币化和契约化（法律化）。但现实中信用社主任及经营管理层的报酬非货币化和责任非契约化十分明显，出现了事故、风险，可以按规定扣工资奖金和无限赔付，但做出业绩，做大规模却不能随之增加收入，没有引进股份制商业银行的业绩工资制，因而没有调动经营管理者的积极性和创造性。

（四）有事本控制，缺人本控制。长期以来，农村信用社的制度是因事而定，重视对业务流程的监控，缺乏对行为人的约束力，导致一些内控制度在管理过程中显得软弱乏力。譬如前几年对农村信用社主要负责人的失误造成的损失往往采取“对事不对人”的做法，银监部门对信用社违规处罚也主要是处罚机构，很少处罚责任人，这样容易形成行为人的道德风险。

二、农村信用社内控机制的再造

（一）重构“三权”制约机制。一是强化社员代表大会职能。赋予社员代表大会对理事会的民主选举权和提名权；理事会公示的各项决策必须提交社员代表大会或其常设机构审议通过。对任期内有违法违纪行为、经营管理不善、敬业精神不强、严重工作失职造成重大经济损失或金融风险的法人，社员代表大会有权罢免其职务，并向银监部门提交取消其高级管理人员任职资格和重新换届选举的议案。二是改革理事会机构，严格按照现代企业制度所有权和经营权分离的机制，实行理事长与主任分设制。建立健全理事会的议事规则、决策程序和授权授信制度，明确理事会、主任经营层的职权、职责和相互制约关系，防止权力过于集中形成少数人控制。三是强化监事会的监督职能。进一步完善监事会制度，将监事会深化为经营监督机构，使监事会工作融于经营决策之前、经营执行之中、反馈信息之后，确保监事会独立依章行使职权。同时要充分赋予监事会的监督权力，包括对信用社业务和财务经营的查询权，对班子重大决策和信用社主任经营管理的质询权，提请上级主管部门对理事长或主任违规行为进行查处的建议权，对理事会全体成员的弹劾权，提议召开社员代表大会的提议权等，以充分发挥监事会的监督作用。

（二）建立资本发言权制度。完善法人治理结构，健全内部控制机制的根本就在于资本，没有资本，就没有资本所有者，就无从产生社员代表大会、理事会等，有了社员代表大会、理事会才能代表其资本的利益，对信用社的经营进行关注和重大决策，这就是资本发言权。当前，农村信用社要建立资本发言权制度，必须做到三点：第一，要增资扩股。增资扩股不仅是为了增强抵抗风险的能力，最主要的目标应是为了健全“三会”制度，是为了给出资者说话的底气和要说话的内在动力。只有这样才能强化资本约束。第三，只有真实资本才有发言权，资本金不实，就谈不上法人治理结构，健全内控机制也是一句空话。第四，资本发言权必须在不违背法律和监管规则的前提下行使。由于农村信用社是合作金融组织，因而必须有一整套维护其稳定发展的特殊监管规定，而银监部门的监管和资本所有者是有一定矛盾的，资本所有者希望资本收益最大化，对于历史包袱长期发展则关注不够，这种短期行为容易侵蚀后来的入股社员利益，侵蚀政府利益，侵蚀最后贷款人利益。为了克服这种短期行为，银监部门要切实履行监管职责，监督农村信用社用真实的当期收益来分配。而具体执行这个制度的是经营管理人员，就是主任，主任违反了这个制度就要受到查处。所以，主任是规范农村信用社自身行为的主要推动者和执行者。由此可见，主要经营者即主任的角色是非常重要的，主任要执行理事会的决策，但更重要的是执行监管部门的监管规则。

（三）建立对经营管理者的激励机制。要建立一套科学的目标系统来评价农村信用社经营管理者的经营绩效。在兼顾农村信用社即期利润和中长期发展目标的基础上，设计信用社主任及其他管理层的薪酬方案，实行绩效挂钩，按劳动成果取酬，用经济利益激励经营管理者为农村信用社作贡献，控制和化解风险。只有这样才能真正建立起风险控制的生成机制，使经营管理者自觉地控制风险。为避免历史包袱问题对激励机制的干扰，可以考虑对农村信用社进行“分账管理、新老划断”。这样便于界定风险责任和贡献程度，有利于解决对农村信用社经营管理人员的激励机制问题。同时，要改革农村信用社的用工制度，从根本上放弃“干部任免式”的用人机制，让市场和竞争来选择真正的合格的经营管理人员。

（四）树立人本管理理念，以人为本强化内部控制。人是最大的资源，也是最大的风险。管理学发展经历了三个阶段，最开始是物本管理，目标是产量最大化；其次是事本管理，目标是效率最高；现在把人本管理作为内控管理的核心，目标是增强人的创造性和风险控制能力。这一理论表明，农村信用社要健全内控机制，确保内控机制有效，必须加强对经营管理人员的行为和行为绩效的监控和管理，即人本控制。人本控制的核心主要是四个方面：一是保证素质，即保证从业人员的素质符合行业特点，且能胜任本行业工作的思想道德、文化知识和业务技能；二是规范行为，就是要建立严格的业务操作规程，强调按章办事，引导行为人对自己的行为负责，把个人目标与团体目标统一起来。同时，要严格责任追究，对行为不规范、操作不规范的人员，以及相关知情人和领导人都要及时追究行政和经济责任，并予以公开曝光，以维护行为规章的严肃性，培养职业道德规范；三是激发潜能，让人的行为既符合政策框架，又能充分发挥人的聪明才智；四是道德惩戒。道德惩戒是人本管理中最易操作，并在短期内最有效的手段。道德惩戒是强调每一个人都对自己行为后果负责。管理学认为，道德风险是惩戒不到位的问题，激励到位可以调动人的积极性，惩戒到位则可起到杀一儆百的作用。农村信用社现在很多惩戒不足以使行为人感到害怕，这样违规者就会前赴后继。由此可见，农村信用社内控管理对违规和酿造风险的行为一定要惩戒到位。从现实看，农村信用社内控监督部门对信用社的现场检查和风险查处首先要做到“三铁两见”。“三铁”即现场检查铁面无私，落实问题铁证如山，行政处罚铁案不翻；“两见”即每一次检查都要见人（就是处罚人），见钱（就是罚款），并且要把处理人放到主要位置。只有这样，才能有效防范农村信用社人员的道德风险，把制度缺陷带来的风险控制在最小的范围，将防范和化解金融风险的战线前移到风险的源头。