论地方党委领导检察的模式

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坚持党对检察工作的绝对领导，是检察工作始终沿着正确方向前进的根本政治保证，是我们必须长期坚持的重大政治原则，也是我国司法体制的政治优势和重要特征。中央政法委书记罗干同志在2004年全国政法工作会议上指出：“党对政法工作的领导，主要是政治思想领导、方针政策领导和组织领导。”这为加强和改善地方党委对检察工作的领导进一步指明了方向，提出了明确的要求。当前，地方党委对检察机关的领导总体上是有力的、全面的，但仍然存在一些问题，与实行依法执政的形势要求还有一定的差距，也在一定程度上制约了检察制度的科学发展。因此，有必要进一步理顺地方党委与检察机关的关系，在尊重执政规律和检察工作规律的前提下，改进有关检察机关的人事和财政领导制度以及有关检察业务工作的领导方式，加强和改善地方党委对检察工作的领导。

地方党委对检察工作领导的现状和弊端

长期以来，地方党委对检察工作的领导，主要是对业务工作、干部人事工作和经费保障工作的领导，在一定程度和一定范围内存在着这样的现象，即地方党委通过对检察机关的人、财、物的控制来贯彻其对具体案件的意见。这种领导制度和领导方式，对于保证地方各级检察机关贯彻中央的决策部署，选派优秀干部加强地方各级检察机关的组织建设，加大投入保证地方各级检察机关开展执法工作都发挥了积极的作用，推动了检察工作的发展。但是，随着形势的变化和实践的发展，地方党委对检察工作的这种领导制度和领导方式存在的弊端也越来越明显，其不良后果和消极影响不可忽视。从整体上说，主要存在以下三个方面的弊端：

一是造成宪法和法律规定的检察机关领导体制得不到很好落实。宪法和人民检察院组织法都规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”但是，由于管人与管事相脱节，事权与财权不统一，使得上级检察院对下级检察院的领导实际上仅限于业务指导，难以发挥应有的作用。长此以往，检察机关上下级之间就会产生“检令不畅通，步调不一致”，“上级人民检察院领导下级人民检察院”的法律规定将会落空。

二是容易使检察机关成为推行地方保护主义的工具。检察机关是国家专门的法律监督机关，是维护国家法制统一的重要力量。但是，由于检察机关的“人、财、物”主要由地方领导和管理，在地方利益与中央利益或整体利益发生冲突的时候，某些地方党政领导可能出于本地的利益考虑，使得本应一体化的国家检察机关的地位附属化、本应集中统一行使的检察权地方化。事实上也存在个别地方政法委主持协调案件、决定诉讼走向的现象。

三是不利于检察机关深入查办职务犯罪大案要案。这个问题在有些地方比较突出。有的基层党委在检察机关侦查职务犯罪案件时，对涉及本地管理干部的案件显得过于热心，常常多次听取汇报，将案件拿到常委会或书记办公会上讨论，有时甚至在会上就案件的性质、是否构成犯罪等问题“达成共识”，并要求检察机关遵照执行。这么做容易使检察机关丧失应有的公正性和独立性，危害我国社会主义法制的统一和权威。

关于改善地方党委对检察工作领导的目标和构想

从我们党依法执政的长远发展来看，地方党委领导检察工作的模式应当是：以检察一体化为基础，以政治思想领导、方针政策领导和组织领导为内容，以保证检察机关依法独立行使职权、维护国家法制统一为目标，形成在法治轨道上领导检察工作的制度和机制。

改进地方党委领导检察工作模式的基本思路是：在坚持党对检察工作的绝对领导这一根本原则的基础上，在维持现行的检察机关领导体制下，按照有利于保障检察机关依法独立检察权的原则，力求通过立法明确规定地方党委对检察工作的领导内容、领导范围和领导方式，逐步实现地方党委对检察工作领导的规范化、法制化和制度化。

改进地方党委领导检察工作模式的基本目标有以下三个方面：

一是地方各级党委加强对地方各级检察机关的政治思想领导、方针政策领导和组织领导，重点加强对检察机关执行法律和贯彻落实党的各项方针政策的督促和检查，监督检察人员特别是党员领导干部严格遵守法律和党纪。全力支持地方各级检察机关依法独立行使检察权。积极帮助地方各级检察机关排除地方和部门保护主义对检察权的干扰，解决来自地方和部门的矛盾和压力，帮助树立检察权威。

二是检察干部管理工作逐步实现由“地方党委主管、上级检察院协管”体制向“上级检察院主管、地方党委协管”体制的过渡，保证检察队伍的专业化。上一级检察院在提名、确定人选的过程中，在向地方党委征求意见时，应该给予地方党委必要的考察时间，防止有违法违纪劣迹的人“带病”上岗，防止党风不正、党性不强的人担任检察机关的领导职务。

三是检察经费保障工作逐步实现法律化和制度化，检察经费由县级以上财政列入预算予以保证，减少人为因素的干扰。省级检察院配合本省财政部门制定县级检察院经费基本保障标准，县级财政部门在安排年度预算时应按照经费基本保障标准予以落实。对于当地财政确有困难的，由省级财政予以保证。对于面向贫困地区的中央政法补助专款的支付和使用，应当实行项目管理，确保专款专用。

马怀德教授点评：

谢研究员对地方检察机关的模式提出自己独到的看法，他的分析是从地方党委对检察机关领导的弊端入手，提出了由于地方党委的干预和在人财物各个方面领导方式的局限，影响了检察机关依法独立公正行使检察权。我感兴趣的是其对改变地方党委领导工作的模式。一个问题是地方党委对政治组织思想加以领导，而具体怎么领导，这个观点没有展开。第二个问题他集中在组织人事的方面，究竟如何发挥作用，特别是强调上级检察机关主管，我认为有一定的道理，但是这个观点本身在实现党的依法执政、完善党的领导方面究竟有多大的可行性，我觉得还有必要分析。如果说地方党委处于一个协助地位的话，虽然表面上看符合现在要求的管理体制，但是会不会架空地方党委对检察机关的领导，当地方党委对人事安排没有决定权以后，检察机关如何符合并保证地方党委的领导，这一点值得分析。最后一点谢研究员提出地方党委对地方检察机关在财政方面支持的作用，这个问题我认为不属于党委的范畴，而是一个地方财政如何保证地方机关办案的经费的问题，如果把它看成地方党委对检察机关的领导模式，我认为夸大了地方党委的职责。

谢鹏程：谢谢马教授很好的点评。第一个问题，关于党对检察工作的政治思想领导、方针政策领导和组织领导具体如何落实，实际上整篇演讲讨论的就是这个问题，但是我讲的是比较含蓄了一点，在这里我主要强调的是政府应该专管方针政策领导。组织领导也要转变，是由现在的同级党委转变成上级党委，到最后发展成中央。第二个问题，关于组织领导方面如果实现上级检察院主管、地方同级党委协管会不会造成同级党委领导的架空，我认为，对于不同的机关、不同的部门、不同的领域，党的领导制度和领导方式应当是不同的，我们的检察院比方说县级检察院不直接接受同级党委提名掌控，只不过为适应检察机关一体化的需要，对党的领导方式做一点调整，我想还是符合我们国家的领导体制，并不存在架空一说，我认为可以保证同级党委更好地从一般意义上监督检察机关。第三个问题，党内领导包括对检察经费保障工作的领导，这是政府的工作，政府的职能，从实际工作上来讲，各地检察机关经济保障问题还是在党的掌控之中，现在我们党管这么细，通过这种控制实现党的领导，这个问题可以讨论。随着依法执政水平的提高，我想党的领导方式会逐渐地发生变化。