辩证地看依法执政与坚持党的领导

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一、依法执政不是削弱党的领导，而是执政党的领导合法化的体现形式之一

按照依法执政的精神，党的主张，凡牵涉到人大、政府的，均应通过相应的法定程序，才能转化为国家的政令与法规。这一转化过程，可能比较顺利，也可能不顺利。由此就产生了依法执政是否削弱了党的领导的疑问。

这一问题需从两方面回答：

一方面，在中国，法治建设是在中国共产党领导下进行的，把党的领导与依法执政联系起来，确是中国历史条件下的特殊问题。

中国共产党执政的历史道路不同于西方国家。中国共产党执政前是一个体制外政党，不合法政党，党的奋斗目标、意识形态都与当时的社会制度、国家政权不相容，因此，中国共产党只有彻底推翻旧的社会制度、旧的国家政权、包括旧的法统体系，才能够执政。这种背景，决定了中国共产党执政的合法性与社会制度的合法性、国家政权的合法性是紧密联系在一起的，也决定了法治建设是在党领导下进行的。如果完全用西方政治体系运作的观点来看中国，就很难理解为什么要把党的领导与依法执政联系起来。

另一方面，什么是党的领导？笔者认为：党的纲领、路线、方针、政策贯彻了，就是党的领导实现了。至于以什么方式实现党的领导，则属于另外一个层次的问题，是因历史条件的变化而变化的。在谈到党的领导与依法执政时，事实上隐含着一个前提，就是党的路线、方针、政策必须与最广大人民群众的根本利益一致。在二者一致前提下，依法执政不但是必需的，而且也是党的领导的题中之义，因为共产党执政的本质就是支持和引导人民当家作主，惟有依法执政，才能使党的领导与人民群众根本利益的一致性，不因领导者个人意志的转移或个人素质的变化而分离。如果把党的领导仅仅理解为党做决定，人大、政府执行，不但与依法执政相悖，而且与共产党执政的本质也是相悖的。依法执政不但不是削弱党的领导，恰恰是执政党的领导合法化的体现形式之一。

党的领导的实现，还体现为党的功能得以充分实现。政党的功能是多方面的，中国共产党的功能在某些方面与西方政党也是相通的，如利益整合、政治社会化、组织政府等等、等等。这些也都是作为一个政党组织不同于其他组织的特点。然而对于执政党来说，这些功能并不是独立于政治体系之外发挥、体现出来的，“在民主政治下，政党拥有几项重要功能，由此保持政治体制的整体性并使其保持运转”。但是，恰恰由于它可以保持政治体制的整体性和正常运转，它就必须遵循整个政治体制运转所需要的法治环境，遵循依法执政的要求来积极主动地在整个政治体制中活动，使政党原本固有的功能转化为实际的效力。否则，政治体制的运转就带有很大随意性，使整个政治体制的整体功能紊乱，降低效率，从长远来看执政党自身的功能也难以充分发挥。这是从政党功能的整体状况来认识问题。如果从单项功能的发挥来看也是如此，比如，整合不同阶层的利益是党的功能之一，在当代中国也是一个急迫的任务，而法律本身就具有调控社会关系的功能。充分利用法的调控功能，使其与党的功能结合起来，就是一项艺术。再如，组织政府，政治社会化，都需要遵循国家特定的法律。依法执政，这是整个政治体制有序有效运转的可靠保障。

二、执政党权责对应是依法执政的题中之义

依法执政是依法治国的内容之一，也是法制健全的标志之一。但是，在健全的法制社会，不存在不承担责任的权力，反过来说，没有无限的责任，也就不存在没有边界的权力。这就提出了执政党的权力边界问题。

这里需要解释两个层面的问题：一是界定执政党的权力边界是否削弱党的领导？二是权力边界设定在哪里？

先看第一个问题。这里的认识障碍来自两种逻辑的冲突。政党之所以有必要存在，就在于它有表达民众利益、进行利益综合的功能，其目的就是要影响国家决策，去掌握国家政权，因此以掌握政权为目的是构成政党的要素之一。由于国家权力本身具有扩张性，如果没有法定的边界，执政党很容易出现伴随着权力的扩张而滥用权力却难以承担责任的现象。而法治的逻辑，是没有任何超越于法律之上的权力，任何权力都是权责对应的。依法执政，既是对执政党的制约，又是对执政党执政的保障，在不太严格的意义上讲，是一种必要的调和，反映了法律与权力的结合形态。党的领导需要坚持，但权力运作有自己的特殊规律，没有制约的权力可以导致多种问题，没有边界的权力就意味着不可能有真正的法制，不符合人民群众的根本利益。事实上，如果权力无限而责任有限，恰恰会降低人民群众对党的认同度，并把一切社会问题归咎于执政党，在实际上降低了党的领导职能。当然，如果把党的领导理解为可以用权力干预一切，那么，就不存在权力的边界问题，也就无所谓依法执政。

再看第二个问题。权力的边界是指党行使“执政”权力的边界，而不是指党组织的活动边界。在市场经济条件下，政府的权力是有限的，不是包囊一切的。在政府权力转换到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的背景下，在政府行政权力不能干预的领域，由于党不是行政组织是政治组织，党可以在其中活动，可以发挥自己的领导作用，但这种领导作用的实现，不是以权力的方式实现，而以其他方式实现，比如，民主的方式，依法办事的方式，党员发挥模范带头作用的方式等等。越是微观领域，这种问题越是突出。比如，有的地方或部门，因党委决策失误而造成的损失，谁来承担责任？再如，党组织是重大问题的决策者，地方人大是当地的最高权力机关，某些重大决策在未经人大审批的情况下，也就是尚未转化为国家意志的时候，是否党做决定就可以在政府执行？如果可以，那么政府向人大负责、以及人大对于政府的监督作用如何体现出来？在执行中出现问题谁承担责任？因此，越是微观领域，越需要强调以权责对应的精神界定权力的边界。笔者认为，党的领导可以通过党组织的活动，以各种方式体现出来，这种活动并无明显的边界。但从“执政”的角度来看，执政党权力的边界是很明显的：一是权力止于法律的规定（事实上中国共产党对此已经有了一些规定，比如，1980年代曾规定，党委不再审批或改变人大的选举结果，这就是对权力的限制，但这种规定仍是党内规定不是法律的规定）；二是止于党组织所不能承担的责任，如一些造成重大损失的决策，原本应由人大决策而不是党内决策。

界定权力的边界，同时也是党的功能定位的问题。这种定位应注意以下几点：一是党的功能不是上下一般粗的，中央层面和地方、基层的权力边界也应有不同；二是这种界定，不仅仅是党章的界定，还要有国家法律的界定。在法治的环境中，所有的权力都是依法产生出来并遵守法律的，这是依法执政的要义；三是党在国家机构、经济组织、文化组织中，各有不同的作用，其权力边界、功能定位也不同，这在党章上已经有所体现，但还可细化；四是党委与人大对于重大问题的决策范围应有明晰的界定，哪些问题必须由人大决策，哪些只需党委决策即可，需要进一步界定。

三、依法执政给党的建设带来了哪些新的考验和任务

建设社会主义法治国家，是中国共产党的目标，依法执政，是社会主义法治国家必然要求、内在需要。如果党的目标不是建设法治国家，那么依法执政作为一种手段就是需要的时候用一下，不需要的时候便放弃。当然，依法执政也是一种途径、手段，执政党治理国家，处理各种问题，必须通过法治的途径和手段。如果连手段的合法性都不具备，就没有法治可言。这实际上是目的与手段统一问题。正是由于这一点，给党的建设带来了新的考验、新的任务。

一是在党的自身建设上，需要把树立科学领导观和现代法治理念，作为党的建设思想建设的重要内容和任务。长期以来，在党的领导问题上，我们通行的观点是，只要党的路线、方针、政策符合最广大人民群众的利益，目的与动机是正确的，其手段与方法即使出现问题，也是可以谅解的。但是，目的与手段是统一的，在法治时代，离开了手段的合法性，只强调目的合法性，其决策的实施必然会受阻，并最终导致目的本身不可能实现。在党的制度建设上也是如此，党内的制度规定与国家的法律规定应是相容的，否则就会引起操作的冲突。

二是以合法的方式实现政治动员，调动广泛的社会资源。党的奋斗目标，单靠党内的力量是不能实现的，有赖于党对于各种社会资源的动员。党组织可以在行政权力不能达到或不能干预的领域进行活动，但是，对于非党群众，对于各种新兴的经济组织、民间团体等等，可以以党的名义、声望去做组织、动员工作，但不能以强制性手段迫使其服从党的指示。国家法律则不同，法律的特点就是具有普遍适用性和强制性，因此可行的方式就是把党的主张转变为国家的政令和法规，来调动、利用方方面面的社会资源，实现为人民群众所认同的目标。在社会主义制度下，法律是保护人民利益的，因此，法律所允许的强制性手段，并不影响党与群众的关系。

三是党的活动方式法制化。党的活动方式是通过党组织和党员的各种行为表现出来的。党在政权系统、经济组织、社会生活中的行为，除了受到党章和党的各种纪律制约外，还要受到法律的约束。法律能够允许政党组织有某些行为，也可以禁止某些行为，可以构筑起党的行为的基本模式，维持党与政府、人大、政协以及其它社会团体的基本秩序。在中国共产党领导立法的政治前提下，可以通过法律规范党员和各级组织的行为，使之有利建设中国特色社会主义。