提高干部管理制度的系统化水平

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同志2006年初在中央纪委第六次全体会议上的讲话中明确提出，要着力提高党的制度的系统性，加强整体规划和统筹协调，既重视基本的法规制度又重视具体实施细则，既重视单项制度的建设又重视基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度的配套，既重视党内法规制度的建立健全，又注意与国家法律法规制度的整体合力。由此既揭示了系统性在党的制度建设中的重要地位，又提出了加强制度系统性建设的努力方向，这对于加强党的干部制度建设同样具有指导意义。

改革开放以来，我们党在干部制度建设方面取得了巨大成就，出台了大量的干部管理制度，基本改变了干部管理法制不完备的局面；在干部管理实践中进行了广泛的制度探索，增强了干部管理的制度化规范化水平；广大干部的制度意识、照章办事能力也有了很大提高。尽管如此，我们也要看到，由于干部管理制度的系统化程度不高，时常出现不同制度规定不甚统一、甚至互相矛盾以致难以遵从的情况，影响了制度的实施。比如，制度的体系化程度还有待增强，我们还缺乏对干部管理制度的宏观布局和规划，出于迫切需要而制定制度还比较普遍；制度的雷同化减弱了制度的效力，以致出现了在狠刹公款吃喝风方面“三十六个文件管不住一张嘴”的情况；各个地方各个单位在干部管理方面的潜规则对干部管理制度构成冲击等等。要促进党的干部管理各项制度的实施，为党的领导提供有力的组织保障，就必须进一步提高制度的系统化水平，使各项制度形成合力。

应围绕一个涉及干部管理各个方面的具体制度构建干部管理制度体系，以避免干部管理制度相互割裂。笔者认为，任期制是一个可行的选择，一方面它与干部管理的各个环节都紧密相关，另一方面，它又是一个有形的便于操作的具体制度，更重要的是，它与干部人事制度改革逐步扩大民主的方向是相吻合的。从目前情况看，中央正在日益重视干部任期制问题，在一系列中央文件屡次倡导要“实行党政领导干部职务任期制度”的基础上，2006年8月6日中共中央办公厅印发了《党政领导干部职务任期暂行规定》，从而使任期制具有了制度的雏形。但是，该暂行规定并没有赋予任期制以在干部管理制度体系中更高的地位，而且该规定所反映出的制度规定尚不够完备，这就决定了该规定为今明两年的地方党委换届服务的初衷。因此，今后还需要我们深入研究这一制度，正确认识其地位作用，力争使其在干部管理制度体系中占据基础性地位。

在干部管理的具体环节不断进行程序性创新。程序性制度事关制度原则的落实，同样是非常重要的。干部管理制度很多是如何选、如何管的问题，其本质上是一种程序制度的创新和完善问题。在这方面，我们已积累了丰富的经验，如“一推双考”、“公开选拔”对干部选拔任用制度的完善，干部述职述廉制度对干部监督的推进等。在此基础上，我们还应充分发挥群众的首创精神，鼓励群众和基层党组织结合各自实际大胆地探索一系列行之有效的干部管理的程序性制度，并及时总结经验、予以推广，使干部管理的各个环节都被置于制度的约束之下。鉴于各单位各部门的干部管理具有统一性，因此，鼓励、加强单位内部的试点、创新具有特别重要的意义。

在完善干部管理制度的基础上不断提高系统化水平。从党的十六届四中全会决定可以看出，我们党在干部管理的各个环节已初步建立了比较完备的制度体系，如在干部选拔任用方面建立实施了民主推荐制度、民主测评制度、差额考察制度、任前公示制度、公开选拔制度、竞争上岗制度、全委会投票表决制度等等；在规范约束干部领导活动方面建立了集体领导制度、党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度、党的代表大会提案制度、党代会常任制度等等；在干部监督方面建立了群众定期评议干部制度、党政领导干部辞职制度、重大责任一票否决制度、述职述廉制度、常委会向全委会汇报工作制度等等。这些制度虽已初步构成体系，但其内在协调性仍不够，制度的体系化科学化也有不足，制度的真正落实仍困难重重，因此，要通过对制度加以规范、调整、充实、完善，使干部管理的制度体系既能规范干部活动的各个方面，同时又不失其系统性、简洁性并可操作性，这应是党的干部制度建设的一个重大课题。与其他制度创新相比，这一创新更需要有崭新的思维，更需要有改革自身的勇气，更需要付出艰辛的努力。

加强对干部管理制度制定的统筹规划。目前我们在干部管理制度方面虽然出台了一系列制度，制度的涵盖范围日趋广泛，相互的协调与衔接也大有改善，但是我们在制定出台干部管理制度方面仍缺乏必要的统筹规划，因时而制、因需而制的色彩还较浓。实际上，作为成熟的制度制定者，不仅要能够根据干部工作的现实需要制定出台相应的制度，还要能够从制度的系统性、整体性，从社会的潜在需要出发来预见性地制定相应的制度，也就是说要有一个宏观的规划，要明晰自己在制度方面还有哪些欠缺，在什么时候、什么情况下还应出台什么样的制度，要取得什么样的效果，只有具有这样的战略眼光，才能使制度的一致，制度之间形成良好的协调性，同时也可以有效避免朝令夕改现象发生。

在有效应对干部管理潜规则方面要有新思路、新举措。要有效避免潜规则对显规则的侵蚀，确保干部管理制度的科学性、公开性和权威性，必须有效压缩潜规则的活动空间。在这方面，一是要加强干部管理制度的刚性，使各项干部管理制度得到切切实实的落实，不能使某些权力被几个主要领导截流、瓜分。二是要在制度的程序化方面下功夫，使任何重大决策都能按科学程序进行，尤其是一些具体程序，如干部任用方面领导干部的一票表决权、各种重大会议上主要领导的事后发言权等等，都被证明是十分有效的。三是建立干部考察任用的责任追究机制。凡是干部推荐、考察后被任用的，其推荐人、考察人都应记入档案，如果被任用人在一定期限内出现重大问题应追究推荐者、考察者的相应责任，严重的应予以直至撤职的处罚。