推行统发岗位津贴促进政府廉政建设措施的落实

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围绕从源头上预防和治理腐败问题，广州市在深化财务制度改革方面进行了积极探索，从2001年8月开始在全国副省级省会城市中率先对市直机关101个单位3万5千多名干部职工（含离退休人员）实行统发岗位津贴。经过两年的实践，这一制度收到了较好的效果，例如在制度上保证了“收支两条线”管理、促进了党政机关与企业彻底脱钩工作等重大改革的顺利实行、以及从源头上消除腐败滋生的温床等方面。

一、形势的发展，促使我们推行廉政建设

广州市市直机关工作人员的工资组成过去与全国各地的大致相同，由三块组成：一块是中央、省规定的基本工资部分（职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资、地区工资补贴）；第二块是地方财政核发的各类津贴；第三块是各部门（单位）自筹的奖金、补贴。这样的工资构成存在着很多弊端，可以归纳为：一是同工不同酬。同一级别的公务员，由于工作的行业、单位、岗位不同，收入差别很大。就部门来说，行政权力大的部门收入多于行政权力小的部门；经济管理部门收入多于其他管理部门，导致不同部门、不同单位公务员的收入悬殊。二是分配不规范。同一部门的不同单位，有各种不同名目的收入，有公开的收入，也有隐蔽的收入；有显性的收入，也有灰色的收入；有货币收入，也有实物收入。收入来源多渠道，收入发放多途径。由于津贴由各单位、各部门自己发，且没有明确标准，因此各单位、各部门为改善本单位、本部门干部职工的福利待遇，采取各种办法，运用各种手段，开展创收活动，造成单位、部门之间干部职工收入差距不断拉大。少的单位每月人均奖金、补贴只有200多元，多的单位每月人均奖金、补贴5000至6000元；有的单位过年过节发奖金只有几十元，有的单位则达数千元。三是容易滋生消极腐败行为。各部门领导为了增加干部收入，工作上要分心去搞创收，影响了工作的公正性和高效性。一些单位领导主要精力不是放在工作上，而是想方设法开辟“创收”渠道，分散了工作精力，影响了机关形象；一些被称为“清水衙门”的单位因收入相对较低，干部职工工作积极性不高。甚至有些单位为了多发奖金和津贴，违规操作，坐收坐支、截留私分公款、向基层和企业要钱、公款私存、超标准发放补贴或变相在下属企事业单位参与分配以及有的执收执罚单位、部门为增加收入违。“乱收费、乱罚款、乱摊派”等不正之风时有发生。不少单位受利益驱动，普遍存在有利就干、多利多干、无利不干的现象。

解决上述问题，对促进市直机关的廉政建设，建设与社会主义市场经济体制相适应的公务员收入分配制度，以及与公共财政（预算统编、国库统付、采购统办、工资统发为主要内容）要求相适应的财政支出改革等方面都有积极意义。因此，广州市在几年前便着手进行市直机关工作人员岗位津贴发放制度改革的有关工作。在组成专门的工作班子进行调研（历时一年）、开展“两清理、一集中”工作（清理账户、清理资金和资金集中管理。对行政事业单位银行账户进行全面清理，单位一般只保留基本账户、住房公积金账户、自筹基建账户、工会账户；没有市财政局的批准，各银行不得为单位开设账户；其次，对纳入岗位津贴统发范围的单位拥有的各类资金，包括历年由财政拨付的资金，以及各单位收取的罚没收入和行政事业性收费、预算外资金等进行了全面清理，除经核定可继续用于专项支出和补充公务费、业务费等支出外，其他财政性资金一律上缴财政国库和财政专户）的基础上，成立市工资津贴制度改革领导小组，负责领导和推进全市工资津贴制度改革工作。

二、统发工作岗位津贴的主要内容和初步成效

广州市市直机关统一发放工作岗位津贴标准的对象是市委机关、市人大常委会机关、市政府机关、市政协机关、市纪委监察局机关和党派团体机关在职工作人员和离退休人员。统一津贴发放标准主要内容是：保留国家和省、市统一规定的岗位津贴项目，取消各部门自行发放的项目，并根据职务高低和责任轻重，将机关在职工作人员的工作岗位津贴分10个职级发放，机关工勤人员按其技术（岗位）等级发放工作岗位津贴，离、退休人员的生活津贴标准分别按同级在职人员工作岗位津贴的70%、50%发放。并随着经济发展，根据物价水平和财政承受能力，每年将适当提高工作岗位津贴（生活津贴）标准。因广州市物价指数较高以及经济效益较好，根据广州市财力情况，比照市直各单位原津贴、奖金发放标准，初定标准是副科长1000元/月，以副科长标准为基数，每上一个级别递增90元/月；科员为920元/月，办事员850元/月，最高和最低之比约2：1。根据广州市经济发展情况，2002年1月开始，统发的津贴标准平均每人增加150元，以副科长增加150元为基数，每向上一职级按15%递增。2003年1月开始按省的统发工作岗位津贴标准执行。

统一全年节日补贴标准。一年中只在元旦、春节、五一、国庆四个节日发节日补贴；无论在职、离退休，或是不同职级，统一发放1000元的节日补贴（现在春节节日补贴为1500元）。

统一津贴发放办法。实施银行发放，工作岗位津贴、节日补贴随同工资统一发到干部职工个人银行帐户。

广州市市直机关统发岗位津贴以来，取得了良好效果。一是进一步加强了“收支两条线”管理。由于对各单位预算外资金进行了清理，各单位资金使用处于财政部门严格监控之中。并改变了执收执罚单位罚没收入的返还基数，返还比例由原90%-95%减少到50%-60%，返还资金也主要用于单位业务建设，没有出现用于个人发放的现象。二是消除了公务员队伍收入不均衡现象，促进了廉政建设，转变了机关工作作风。统发岗位津贴是一个从源头上消除产生腐败和不正之风土壤的好措施。随着统发津贴制度的实施，单位间的收入差距消失，收入来源有了保障，单位领导不用再整天为本单位、本部门干部职工的福利待遇煞费苦心，更能集中精力开展工作；绝大多数单位、部门的干部职工认为，统发后干部职工的福利津贴等收入分配更加合理，更加公开、透明，工作更加安心，积极性更高了；机关干部职工精神面貌一新，以往被称为“老大难”的干部轮岗、干部调动等事项变得易于操作，各单位基本能做到按章办事、公正执法，基层群众对市直机关服务质量和服务效率的满意度进一步提高。

三、履行职能，执行纪律，保证统发制度的实施

考虑到一些单位可能会沿袭过去的惯例做法，继续以各种名义发放补贴、奖金，为保证统发津贴制度改革落实到位，广州市及时制定了有关纪律，并加强监督检查，对违反规定的坚决执行纪律。

1．明确纪律。2001年7月27日，市委常委会议决定“即日起市属所有参加统发工作岗位津贴的机关单位一律不准另行发放各种名义的津贴、奖金。对违反纪律突击发钱或在实行统发工作岗位津贴后擅自发钱的单位，要坚决给予查处。对违反纪律的单位要追究主要负责领导的责任，严肃处理，决不手软，该撤职的给予撤职处分，市纪委、市监察局要与领导小组共同研究一套监督、管理办法，并切实承担起监督、查处工作”。8月2日，广州市纪委印发《关于严格执行市直机关实行统一财务核算和统发工作岗位津贴有关纪律的通知》，要求市直各机关单位的党政主要领导对本单位贯彻落实市委常委会议的决定负总责，要在思想上、行动上与市委保持一致，坚决贯彻落实，令行禁止；对本单位设置“小金库”的情况进行一次自查，自查情况和初步处理意见要形成书面报告，于8月17日下午4时前，分别报送广州市工资津贴制度改革领导小组、市政府纠风办，凡设有“小金库”的一律冻结；7月27日以后以各种名义突击发放的津贴、奖金必须在8月17日前清退上缴，这样有关主要领导和直接责任人可从轻处理，否则要追究党纪、政纪责任，该撤职的给予撤职处分。

2．监督检查。实施津贴统发以来，广州市每年都组织遵守统发纪律的检查，以此保证统发纪律的落实。至今进行了两次。第一次是2001年12月24日至2002年1月8日，广州市政府纠风办会同市财政局，并邀请了3名市监察局特邀监察员组成3个检查组，对全市已实行统发工作岗位津贴中的28个单位进行了重点检查。这些单位主要是未按市纪委要求自查自纠，未报自查情况的单位和自有资金较多的单位。检查的内容是各单位2001年7月26日至12月15日期间的财务支出情况，检查中要求各单位签定《责任承诺书》，对遵守有关统发纪律作出书面保证。第二次是2002年12月1日至15日（各单位自查自纠，并报自查结果）和2003年3月10日至4月10日，由市纪委、监察局牵头，市财政局、市物价局和市审计局配合，邀请部分特邀监察员参加，组成4个检查组，对已实行统发工作岗位津贴的单位及其管理的下属单位，共51个单位进行重点抽查（其中21个单位委托市政府结算中心检查）。检查的主要内容是行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理情况；银行账户的管理情况；各种票据的使用情况；执行统一发放工作岗位津贴纪律情况；其他预算外资金的收支情况。检查组通过听取被查单位汇报，查阅被查单位2002年1月1日至2003年2月28日期间的帐目（包括工会账）收支情况和相关的原始凭证等有关资料，监督各单位落实“收支两条线”管理规定和执行统发工作岗位津贴纪律情况。

3．严格纪律。两次检查发现，广州市大部分单位能够贯彻执行市委、市政府关于实行统一财务核算和统发工作岗位津贴的有关规定。但也有个别单位违反规定。对这些违规单位领导，市纪委、监察局作出了严肃处理。对第一次检查中发现的两个违规单位，给予通报批评，责成主要领导向市委写出书面检讨，由市监察局收缴两单位违规发放的补贴上缴财政。对第二次检查中发现的违规单位，现正在视不同情况追究主要领导责任，坚决处理当中。由于坚决执行统发津贴纪律，使这一制度改革的落实得到保证。

另外，广州市纪委监察局在履行职能执行纪律的过程也是一个调查研究解决有关问题的过程。根据第一次检查发现的一些问题，及时研究制定一系列配套措施。2002年5月21日，经广州市政府同意，向市直各单位印发《关于市直机关实行统发工作岗位津贴后有关问题的规定》，明确规定：各单位表彰活动严格按照规定执行，按要求可给予物质奖励的，由单位向市财政局提出表彰经费申请，内容包括表彰奖励依据、范围、标准、资金来源，市财政局审核并报市委、市政府审定后执行，未经批准不得以任何形式发放物质奖励；原中央、省、市文件规定的特殊岗位补贴及其他项目继续执行，未随工资发放的，由单位按规定的范围、标准发放，所需资金从单位预算经费中解决；干部误餐补贴严格执行省有关规定，各单位不得以没有饭堂为由发放补贴，有饭堂的单位不得免费为干部职工提供就餐；单位出租房屋、会场、汽车、设备等收入必须实行“收支两条线”管理，经市财政局审核其收入可用于解决相应支出外，其余部分列入各单位部门预算统筹使用。这些规定使《实施意见》更加完善，更加切合实际；同时，又防止单位利用各种名义继续发放奖金、津贴。

广州市实行统发市直机关工作人员岗位津贴的时间不长，制度还需要不断总结、完善，今后也还会产生一些新情况、新问题，需要进一步研究解决。在这个过程中，我们也需要不断研究在这项工作中如何进一步履行职能，加强纪律监督，促进廉政建设的问题。现在，全国已有不少地方也实施了统发岗位津贴，我们应学习参考他们实施过程中的好经验、好做法，提高政府廉政建设的水平。