重建设  重治本

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一、在改革开放实践中，积极探索源头治理工作

上世纪90年代以来是上海发展最快、变化最大的时期。上海的党风廉政建设和反腐败斗争与上海的经济和社会发展各项事业相互协调、相互促进，逐步向纵深推进。历届市委市政府领导都十分重视反腐败源头治理工作，根据党中央提出的反腐败必须坚持标本兼治、综合治理的方针，紧密结合上海改革和发展的实践，积极探索治本工作的途径，从源头上遏制腐败问题的蔓延。

在中央提出集中开展反腐败斗争的初期，市委市政府提出，对新经济领域中可能出现的问题，要提前介入、防范在先。如，对股票认购证的发行，组织检查组进行严格监督，防止以权谋股问题的发生；在公有住房出售试点启动后，明确了有关的纪律要求；还针对动拆迁中可能出现的以权谋房问题，开展执法监察，集中查办了一批案件。在当时各项法规尚不健全的情况下，这些做法已开始体现出治本工作的思想，收到了比较好的效果。

随着改革的推进，特别是到了上世纪90年代中后期，市委提出要加快“三制”建设的步伐，全市逐步形成了围绕重点对象、重点领域、重点部门这三个方面开展源头治理工作的框架。这一阶段，上海的反腐败治本工作在探索中逐步形成了比较完整的体系，为今后的发展奠定了比较好的基础。

党的十五大以后，根据中央的部署和上海的工作基础，市委市政府又重点推进了行政审批制度改革、财政管理体制改革、干部人事制度改革和有形建筑市场、产权交易市场、政府采购、房地产交易市场的建设，源头治理工作的重心开始移向改革特别是制度改革，基本确定了今后反腐败治本工作的发展方向。

市第八次党代会以来，新一届市委市政府立足于上海新一轮发展对党风廉政建设和反腐败工作提出的新要求，进一步加强了对反腐败源头治理工作的领导，提出反腐败要标本兼治、综合治理，同时结合上海实际，重在治本、重在建设的工作路子。在去年新一届市委班子开展的调研中，一个重要的课题就是上海反腐倡廉工作如何适应新形势要求，与时俱进、开拓创新，重在治本、重在建设。今年，在全市党风廉政建设干部大会上，市委书记良宇同志提出：“要按照中央要求，结合上海的体制、机制改革，进一步加大标本兼治、重在治本的力度。”市政府也进一步加强了对行政监察工作和纠风工作的领导，推动了反腐败源头治理工作的深入开展。从当前上海的情况看，一些改革措施已经涉及到一些深层次的体制和机制问题，如深化国有资产管理体制改革，建设社会诚信体系和城市创新体系，建立适应市场经济体制的公共财政框架，加强机关收入分配管理，继续转变政府职能等。这些改革不仅直接推动了上海经济和社会发展，而且从源头上有效遏制了腐败现象的滋生和蔓延。

二、从实际出发，着力推进源头治理工作

根据中央和市委的部署，上海主要抓了以下七个方面的工作。

（一）围绕政府管理体制创新，全面推进行政审批制度改革。一是依法清理了一批行政审批事项。全市53个有行政审批事项的部门分两批共取消、调整了801项行政审批事项。二是加强后续监管。采取各项措施，防止项目取消、调整后管理脱节问题的发生。三是着力推进专项改革。在企业设立、年检制度、建设项目审批程序等一些重点领域创新管理方式，推进政府职能转变。四是积极开展试点工作。浦东新区作为全市审改的综合试点区，在企业设立直接登记、实行告知承诺、推行“一门式”服务等方面取得率先突破，其它试点单位的工作也有不同程度地推进。五是审改课题研究取得积极成果。按照国务院审改办的要求，上海完成了“建立规范高效的审批运行机制”分课题研究工作，李岚清同志专门批示予以肯定。

（二）以改革部门预算、国库集中支付制度和“收支两条线”管理为基础，进一步深化财政管理体制改革。一是按照整体规划、分步实施的原则，加强对财政资金的收入、使用、管理和支出等各个环节的监管。从1998年起，经过五年的努力，上海的预算外资金已全部纳入“收支两条线”管理。去年公安、工商、法院等五部门还将预算外资金纳入预算内管理，实行了收支脱钩。今年实行收支脱钩的单位将进一步扩大。国库集中支付制度稳步推进。各市级行政机关和教育单位的职工工资已由国库直接支付到个人工资帐户。市级预算单位的大型会展经费、重大外事经费、大型修缮及机构开办费等专项支出、政府采购中财政性资金也由国库直接支付。部门预算逐步推行。从去年下半年起，各市级单位全面编制2002年部门预算。二是加强财税信用体系建设和监管力度，逐步形成完整的“三加一”财税信用体系（“三”即纳税信用、财政预算信用和财务会计信用管理三个对外信用等级，“一”即财税行政信用管理）。三是开始试行公务卡，增加经济交易的透明度，加强财务监管，防止偷漏税行为。

（三）围绕建设高素质干部队伍，不断深化干部人事制度改革。以建立现代企业制度为契机，全面推进企业管理制度和人事制度改革。在48家市管国有企业中实行了分层分类管理。积极稳妥推进党政干部制度改革，坚持扩大干部工作中的民主，健全民主推荐、民意测验、民主评议制度，扩大和保障群众在选人用人上的知情权、参与权、选择权和监督权。提任党政领导干部普遍实行了任前公示制，加强了对领导干部的监督；建立了组织部门干部监督机构，完善对领导干部的监督体系。同时积极推进经济责任审计。近年来上海在对853名领导干部的经济责任审计中，共查出违纪违规和损失浪费金额192.51亿元，有4人受到党纪政纪处分，有1人被追究刑事责任。

（四）不断完善有形建筑市场，推进上海城市建设的发展。一是逐步完善有形建筑市场体系。1996年，上海建立了市一级有形建筑市场；1998年，建立了工程总包、专业分包、中介服务、建筑材料等四个层次的有形建筑市场体系；去年又对有形建筑市场和招投标管理体制进行改革，实行管办脱钩，进一步理顺了市场服务与行政管理的关系。二是加强制度建设。先后制定了《关于违反建筑市场管理规定若干行为行政处分办法（试行）》等一系列规定，对完善和规范市场监管起到了积极作用。三是整顿规范市场主体行为。采取有效措施，规范业主行为、招标行为和投标人的竞争行为。四是完善招投标机制。在规范公开招标程序、建立招标投标公正度评价制度，推行“经评审的最低投标价法”的同时，建立、完善评标专家库和专家管理。通过上述工作，上海建筑工程（包括外资私营资本项目或者小项目）招标发标比例逐年提高，今年上半年已经上升到60.9%。其中，政府投资和国有资本投资（含国有资本控股）项目公开招投标率已达到92%以上，少数项目（如保密工程、特殊工程、工期特别紧的工程等）经批准采取了邀标方式。

（五）努力构建经营性土地使用权出让招标市场，保证上海土地开发的健康运行。2001年至2003年5月底，全市共推出招标地块542幅，面积3770.13公顷。其中统一13期公开招标，共75幅，面积429.03公顷。市房地产市场主管部门根据上海供地方式正处于过渡阶段的实际，抓住国有土地使用权出让招标、拍卖等关键环节，逐步在确定责任主体、明确工作原则、实施保密回避制度、加强收费管理等方面作出了严格规定。同时，制定了国有土地使用权出让招标、拍卖工作廉政建设规定，加大了监督查处力度。

（六）促进产权市场的规范化建设，为上海的经济结构调整和国有企业的战略重组提供有力保障。1994年，上海组建了城乡产权交易所；1996年3月，成立了市产权交易管理办公室，并将原上海城乡产权交易所改组为上海产权交易所，从体制上为市场运作与市场监管分离创造了条件。1999年，市政府批准组建上海技术产权交易所，使产权交易的功能延伸至科技成果转化领域。1998年以来，先后制定了《上海市产权交易管理办法》等一系列规范性文件，促进了产权交易市场在规范中发展。目前，上海的产权交易金额从市场初创期的5.7亿元增长到2002年的2267亿元，成交宗数由初期的229宗增长到200*年的6471宗；今年一季度交易总额达到659.27亿元，成交合同1498宗，分别比去年同期增长241%和117%。

（七）加强政府采购工作，努力实现经济效果与社会效果的统一。*年了《上海市政府采购工作管理办法》，并于1999年1月1日起在全市正式实施政府采购制度。政府采购已形成一套比较成熟的运作模式，先后制定了《上海市政府采购管理办法的实施意见》等8个配套办法和规定，在政府采购流程各个环节建立了相互制约的内部监督机制，使政府采购做到有法可依。200/年，上海的政府采购总额达到69.34亿元，与上年相比增幅为51.25%；节约资金6.59亿元，增幅为86.37%。