实施行政许可法六大难题待解

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行政许可法制定的过程轰轰烈烈，历经周折，花了7年的时间。立法机关、行政机关、老百姓之间的利益不断地调整和磨合，终于面世，并于今年7月1日施行。如何保障行政许可法能够得到全面的贯彻实施？行政许可法实施的前景将会怎么样？

“对许可法的前瞻，离不开对许可法本身的分析和思考，我个人觉得许可法的前途还是非常光明的。”中国政法大学马怀德教授说。 乐观分析一

全面贯彻实施行政许可法，不仅老百姓有动力，中央政府也有这个决心。

行政许可法实施的过程是我们政府职能调整、职责转换、行政改革的一个过程，这两个过程是同步的，是由上而下的而不是由下而上的，由上而下的重要特点就是中央政府会主动地推行这个制度。国家领导人在几次重要的会议上都强调要贯彻执行好行政许可法，因为大家已经意识到改革许可制度对我们经济、社会的发展、对我们政府管理水平都是一个重大的考验。

如果我们不能够有效地贯彻实施好这部法律，那我们今后的改革可能都会落空，我们所期望达到的目标都未必达得到。所以行政许可法它既是一个改革的助推器，也是一个改革的保障，可以借着这部法律实施的东风，来实现我们行政改革的很多目标。比如行政审批制度改革，原来是把它当成一个运动，一个中央政府的决策，作为改革运动去操作、实施，现在发现这个制度的改革必须跟行政许可法实施贯彻结合起来，作为一体去看待。中央政府有这样的决心，各级政府有这样的决心，行政许可法的实施，就有一个比较好的环境。

马怀德教授比较了国家赔偿法和行政许可法的不同。他分析，国家赔偿法是让行政机关的官员承担责任，行政机关往外掏钱的，是没有人有动力实施这部法律的，只有老百姓有动力，光有老百姓的动力还不够。但行政许可法不一样，行政机关有动力，老百姓也有动力，所以，双方都可以合力推动这部法律的实施，从宏观环境上来讲，是乐观的。

乐观分析二

行政许可法有些制度是这几年行政改革经验的总结，很多人接受起来比较容易。

一个窗口对外、一站式服务体制，许可时限的限制，对规章许可设定权的剥夺等，都是总结了一段实践经验之后的成果，行政机关已经适应了。行政许可法用法律加以规范，不会显得特别的唐突。很多人接受起来比较容易。

行政处罚法出台的时候，很多人的估计并不是很乐观。但后来发现行政处罚法执行得还不错，在建立行政机关依法处罚的观念上，行政处罚法的功劳也非常大。它给行政机关树立了一种程序意识，比如听证制度、说明理由制度、告知制度等。有行政处罚法作为先例，专家估计，行政许可法执行起来，也不会很困难，阻力也不会太大。

我们有充分的理由相信行政许可法的实施前途是光明的，但是，记者在采访时也听到了一些不同的声音，有关方面对这部法律实施中可能遇到问题的分析、忧虑，同样值得重视。

问题分析一

行政许可法有些条文在具体操作中会面临障碍

该法第二十六条第二款规定，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。中国政法大学张树义教授认为，这是一个注定很难实施的条文。

譬如，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁许可证是由地方人民政府的计划部门、规划部门、政府本身、建设部门分别实施的。按照行政许可法第二十六条第二款规定，就可以由本级人民政府确定一个部门受理行政许可申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理。然而，在实践中这一点是行不通的。计划部门的建设项目批准文件即立项许可，规划部门颁发建设用地规划许可证，人民政府颁发国有土地使用权证，以及建设部门颁发拆迁许可证，都是独立的具体行政行为，每一个环节每一个批准文件都是一个行政许可，当事人都有权单独提起行政诉讼。城市规划法、土地管理法、《城市房屋拆迁管理条例》对于颁发的程序以及需要审查的内容都有着明确的规定。如果有关部门仅仅以向建设部门发表意见的方式了事，那么如果某一个环节出现了问题，到底由谁承担责任？

问题分析二

“法律升级”有可能让不合理的许可“合法”地冒出来

行政许可法有关许可设定的条件，有些太笼统，不合理的许可有可能“合法”地冒出来。比如法律规定，涉及公共利益、公共安全的行业的市场准入可以设定行政许可，行政机关完全可以创造一种许可，就说这个涉及公共健康安全，你没办法跟他辩论。要知道，所有许可都是行政机关提出法律法规草案，由立法机关来通过的。

通过法律升级，本来通过规章制定的东西后来成为法规了，法规制定的东西最后上升为法律了，“所以免不了会出现本来不应该设定的许可将来通过法律升级的途径创造出来”。马怀德教授分析说。

问题分析三

在实施一项许可的时候可能被附加多项条件，每一个条件又是一个许可

虽然法律对行政许可的实施规定得非常详细具体，但是有些情况下仍然还有很多空子可以钻，特别是许可的条件这一项。法律规定所有的许可条件都必须公开，都必须在办公场所公告，但是并没有说对于许可可以设定哪些条件。它只是说许可的条件必须公开化，条件要明示，没有说许可的条件要法定化，“这是非常危险的。”马怀德教授说，“如果行政机关在实施一项许可的时候创造出多项甚至无数项许可的条件，而实际上每一个条件又是一个许可，那么，仍然解决不了困惑我们的问题。”

问题分析四

利益集团会百般阻挠许可法的实施，一些收费会变得更隐蔽

行政许可法的实施，涉及到权利与利益的再分配，一些既得利益集团从维护自身利益出发，将会不同程度地抵制行政许可法的全面贯彻落实，或者采取某种“变通”的方式来改变原有的职能，“换汤不换药”，想方设法规避法律的制约。

一位汽车生产厂的负责人就戏言：“政府可以不直接出面收费，但可以通过中介来实现！比如现在申报项目必须在网上审批，但网站又是私人的，网站收取几千元的费用，名曰注册费和网站维护费。我们不知道网站和政府是何种关系，但从网站的牛气冲天可见一斑！”

该人士还告诉记者，现在的汽车产品实行目录制，政府在网上给予公布，他感觉所耗费用似乎比以前还多，如获得环保部门的一个认证号就得5000元，其他费用另计。

再如行政许可法规定，如果可以通过行业组织和中介组织能够自律管理的，就可以不设定行政许可。法律赋予这些组织履行与行政许可相近、相似的职能，但如何界定这些组织的权力范围以及依法规制他们的行为仍是法律中的模糊地带，甚至是“空白”。

问题分析五

机构职能不削减、编制人员不控制，许可的产生是挡不住的

许可机关在我们国家确实是太多了，相当一部分许可机关是靠许可来糊口，来运转的，你剥夺了它对许可的收费，这个机关实际上就没法运转了。但是，人又在那儿，权力又在那儿，它怎么可能在心里善罢甘休，说放弃这个领域，放弃这个权力呢？显然是不可能的。所以它自然就会去创造许可事项。

随着行政许可项目的取消以及行政许可主体资格制度的推行，非行政机关不能再受行政机关的委托实施行政许可，行政机关将收回其权力或者改变其委托单位性质。无“权”则无“钱”。无“钱”，这个单位、这个部门的经费从何而来？没有办公费、人头费，单位何以留存？如果单位不存在，人员流向何处？可谓“皮”之不存，“毛”将焉附？这是问题。其次许多单位已习惯于“收费”管理，有的被管理单位、有的人也只“服”这种“管理”，如果不收费，管理能否到位？这也是问题。再次，这些问题当然要处理要解决，但如何处理？如何解决？什么时候处理？什么时候解决？由谁来处理？又由谁来解决？这些，同样也是问题———而且是非常棘手而又非解决不可的问题。从某种意义上我们完全可以这样说：只有妥善解决好这些问题，才能保证行政许可法的全面贯彻实施，否则将会困难重重。

问题分析六

一些行政许可被取消后，有可能在短期内造成管理失控

依法取消一些涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等方面的行政许可项目后，可能会在短时间内引起管理失控，影响社会稳定。如新建加油站审批及其合格认定和改建、扩建、迁建加油站审批两个事项，设定的依据是各省经贸委的文件，不符合行政许可设立的主体和形式要件，依行政许可法规定应当取消，但该行政许可事项涉及公共安全，需尽快采取弥补措施。再如，境外就业中介许可，是由劳动和社会保障部《境外就业中介管理规定》所设定的，取消后，这方面管理如何到位？

行政许可法的未来，有喜，有忧。能否得到很好地实施，既取决于国家大的改革环境，又取决于每一个法律人的努力。

首先，行政机关工作人员要加强对行政许可法的学习。行政许可法从颁布至今快一年了，一年来各级行政机关都组织了大量的宣传学习活动。但依然存在对行政许可认识不足的问题，甚至有错误的认识。山东省青岛市今年组织了一次全市的行政许可法知识竞赛，从竞赛情况来看分数差距很大。好的参赛单位三人总成绩达到260分，而差的参赛单位三人总成绩只得了65分。这一定程度上说明了学习的差距很大，对条文的理解还需要深化。

其次，更新观念，改变习惯做法。我国实施行政许可行为已经有长久的历史，特别是近二十年，在各级行政机关中“行政审批”已经成为一种主要的管理手段。青岛市政府法制办副主任马耀清分析说，行政机关工作人员习惯于审批，习惯于没有约束的审批，习惯于不公开的审批，习惯于不担责任的审批，也习惯于只审批而不监督等等，这些习惯做法恰恰是行政许可法试图解决的主要问题。如果不能更新观念打破习惯做法，必将影响行政许可法的贯彻执行，甚至不可避免会导致大量的因行政许可而产生的行政争议。

第三，积极为行政许可法实施创造条件。行政许可法能否顺利贯彻实施，需要我们“废旧立新”。既要废止原有的不合法的行政许可事项，废除设定这些事项的规范，以及清理不合法的行政许可实施机关和收费等等。同时，应当尽快根据行政许可法实施的需要建章立制，比如起草听证规则；确定“一个窗口对外”的窗口；按照行政许可法的要求在办公场所公开审批数量和申请书示范文本等等。如果这些准备工作没有做好，不但影响到行政许可法的实施，而且可能发生违法行政。