建设用地管理和土地违法行为问题的有关政策规定

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关于土地利用总体规划、建设用地管理和土地违法行为问题的有关政策规定

【编者按】对征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况开展专项检查是今年执法监察工作的重中之重，各地普遍反映这项工作政策性强、涉及范围广、工作难度大。为进一步推动工作的深入开展，国土资源部有关部门汇总整理了《关于土地利用总体规划、建设用地管理和土地违法行为问题的有关政策规定》，供各地在工作中参考，以便更好地把握政策界限，提高工作质量。

关于土地利用总体规划、建设用地管理和土地违法行为问题的有关政策规定

一、关于土地利用总体规划问题

（一）土地利用总体规划是国家实行土地用途管制的基础。它是根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。有以下五个特点：

1．规定了下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标。确立了规划体系的总体控制作用。

2．规定了城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。

3．规定了县乡规划应当进行土地分区、明确用途，乡级规划还应公告。将规划落实到地块，并置于人民群众的监督之下，强调了规划的可操作性。

4．规定了规划、年度计划一经批准必须严格执行，修改规划须经原批准机关批准，未经批准，不得改变规划确定的土地用途。体现了规划执行的严肃性。

5．既规定了土地调查、统计数据的法律地位，又规定了建立全国土地管理信息系统和对土地利用状况进行动态监测。既保证了规划的科学依据，又提供了检查规划实施的新科技手段。

（二）我国的土地利用总体规划由国家、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级组成，形成了完整的土地利用总体规划体系：全国和省级规划出宏观控制性规划，主要任务是在确保耕地总量动态平衡和严格控制城市、集镇和村庄用地规模的前提下，统筹安排各类用地；县乡规划属实施性规划，其主要任务是按照上级规划的指标和布局要求，划分土地利用区，明确各土地利用区的土地主要用途和区内土地使用条件，为单位和个人合理使用土地，进行土地开发、整理提供依据，为政府审批农用地转用、划定基本农田保护区提供依据。

（三）土地利用总体规划的编制是政府行为，由各级人民政府组织编制，报有批准权的人民政府批准：省会城市、人口在100万以上的城市和国务院指定的城市的土地利用总体规划由国务院审批；国务院批准权限以外的各级土地利用总体规划统统由省级人民政府审批。另外，为了减少审批工作的难度，《土地管理法》还作了这样的规定：“乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”。土地利用总体规划修改的批准权是与上述批准权一致的。

（四）规划的法定地位在法律里规定得很清楚，同我们关系最密切的是在处理违法行为时，规划成为实施何种行政处罚的重要依据。例如法律第73条、76条、78条都作了这样的规定，在非法占用土地新建建筑物和其他设施，如果违反土地利用总体规划，是要拆除的；第80条规定，不按批准用途使用国有土地，是要退还土地的。

二、关于建设用地管理问题

（一）我国的土地分类

*年1月1日起施行的《土地管理法》，从我国的实际情况出发，按照土地利用现状，科学地将我国的土地分为3大类，即农用地、建设用地和未利用土地，并对此作了定义：

1．农用地：是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地（与大型水利建设，如水库、水力发电站用地不同，是仅限于水田灌溉用的土地）、养殖水面等。农用地按照土地所有权的种类，分为国有农用地和农民集体所有农用地。

2．建设用地：是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。这里所讲的建筑物，是指人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所，如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑；构筑物是指人们不直接在其内进行生产和生活的建筑，如水塔、烟囱、栈桥、堤坝、挡水墙、蓄水池、囤仓等。建设用地按照土地所有权的种类，分为国有建设用地和农民集体所有建设用地。

3．未利用土地：是指农用地和建设用地以外的土地，即是指还未利用的土地，包括难利用的土地。如荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地等。未利用土地按照土地所有权的种类，分为国有未利用土地和农民集体所有未利用土地。

新《土地管理法》第4条明确指出：严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；第39条规定：开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。《土地管理法实施条例》第17条规定：禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。从上述的这些法律规定中可以看出，国家十分强调按照土地利用总体规划确定的用途利用土地，农用地转为建设用地，未利用土地的开垦、开发，都必须依法审批。

（二）农用地转用和未利用土地开发的法律规定

新《土地管理法》对农用地、未利用土地的转用作了严格的规定。

1．农用地转用及审批权限

所谓农用地转用，是指现状农用地按照土地利用总体规划和法律规定的批准权限报批后转为建设用地的行为。又称为农用地转为建设用地。决定农用地转用的依据主要有3个：一是农用地转用是否符合土地利用总体规划确定的土地用途；二是农用地转用是否符合土地利用年度计划及根据该年度计划下达的建设用地控制指标；三是农用地转用是否符合国家下达的建设用地供应计划。另外，如果农用地转用占用的是耕地，还应当看其是否有开垦耕地的方案。

新《土地管理法》第44条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农用地转用实行两级审批，即由国务院和省级人民政府审批。其权限划分如下：

国务院的审批权限

（1）国务院批准的建设项目占用农用地，由国务院审批。包括由国务院和国务院有关部门批准得能源、交通、矿山等项目以及中央军委批准的军事建设项目；同时也包括按照国家基本建设程序规定，由国务院有关部门批准可行性研究报告的项目并在城市建设用地区之外需要单独选址的项目。

（2）省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，在城市建设用地区外用地并单独选址建设占用的农用地，由国务院审批。

（3）省、自治区、直辖市人民政府所在城市，以及国务院指定的城市扩张用地，一般是指人口在50万以上的城市（具体为84个城市），在城市建设用地区内统一征地占用农用地，由国务院审批。需要指出的是，在这些城市中，只有城市本身扩张占有农用地需要国务院审批，市辖县的县城扩张用地由省级人民政府审批，市内农村集体建设用地扩张由地（市）办理农用地转用。但对一些市设的开发区、卫星城，将按城市市区扩张对待，应报国务院审批。

省级人民政府的审批权限

（1）除了报国务院审批之外的其他城市的市区扩张占用农用地，由省级人民政府审批。

（2）县、县级市所在的城镇及其他镇建设扩张占用农用地，由省级人民政府审批。

（3）地、市以下人民政府批准可行性研究报告或立项的建设项目占用农用地，由省级人民政府审批。

另外，《土地管理法》规定，设市区的市、州人民政府可以根据省级人民政府授权，批准以下类型的农用地转用：

（1）乡镇土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内的农民宅基地、乡村企业、乡村公共设施、公益事业设施建设占用农用地。

（2）农村道路、水利及其他设施建设可以使用的农村集体所有农用地。

2．未利用土地开发及审批权限

未利用土地的开发，包括两层含义：一是开垦未利用的土地，作为农业用途；二是在未利用土地上搞非农业建设。这里先说第一层含义的开发，第二层含义的开发在讲建设用地审批时再讲。

新《土地管理法》第38条指出：国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地；第39条规定：开垦未利用土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。从《土地管理法》的这些规定中可以看出，对于未利用土地，不是想开发就可以开发的，要开发：一是必须符合土地利用总体规划，在土地利用总体规划划定的可开垦区域内进行；二是不能一讲开发，就搞非农业建设，而是适宜开发为农用地的，应当优先开发为农用地；三是必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下搞开发；四是要开发必须依法审批。

开发未利用土地的审批权限，《土地管理法》作了如下规定：一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。

（三）土地征用的法律规定

1．征用土地的含义及特征

根据我国《宪法》，我国实行土地的社会主义公有制，即有全民所有制和劳动群众集体所有制两种公有制形式。但《土地管理法》第2条规定：国家为公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。第46条规定：国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第47条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。《土地管理法实施条例》第45条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

从《土地管理法》的这些规定可以看出，征用土地是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征用土地的单位和个人一定补偿的行为。它具有以下5个特征：

（1）征用土地是一种国家行为，是法律授予政府的专有权，除了国家可以依法对农民集体所有的土地实行征用外，其他任何单位和个人都无权征用土地。

（2）征用土地实行国务院和省级人民政府两级审批原则。

（3）征用土地必须依法对被征地单位进行补偿，并组织安置。补偿包括土地补偿费、青苗补偿费、地上物补偿费和安置补助费等。对剩余劳动力的安置，可以是多种形式的，以组织农民从事开发经营和兴办乡镇企业为主。

（4）征用土地及补偿方案必须公告，接受社会监督。

（5）征用土地具有强制性。征用土地不是向农民集体购买土地，被征地单位和个人必须服从，不得阻挠。

2．征用土地的审批权限

新《土地管理法》与老《土地管理法》不同，新《土地管理法》取消了市、县人民政府征用土地的审批权，实行由国务院和省级人民政府两级审批。

国务院的审批权限

（1）征用基本农田，由国务院审批。基本农田是指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的长期不得占用的耕地。划定基本农田的目的，是对划入基本农田保护区的耕地实行特别保护。新《土地管理法》将基本农田保护工作的成功做法上升为法律条文，并对《基本农田保护条例》进行了修改，从立法上完善了基本农田保护制度。基本农田保护制度包括基本农田的规划、划定、保护、监督管理，以及违反基本农田保护有关规定的处罚办法等内容。法律规定，除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田外，其他建设都不得占用基本农田。因此规定，征用基本农田必须报国务院批准。

（2）征用基本农田以外的耕地超过35公顷，由国务院审批。

（3）征用其他土地70公顷以上的，由国务院审批。其他土地是指耕地以外的土地，包括林地、草地、养殖水面、城乡住宅和公共设施用地、工矿、交通、水利设施用地、旅游用地和未利用土地等。

省级人民政府的审批权限

（1）征用基本农田以外的耕地低于35公顷的。

（2）征用其他土地低于70公顷的。

（四）建设用地的审批程序

建设用地的审批，一般要经过五个步骤，简单地讲：一是申请，二是拟定方案，三是审核批准，四是组织实施，五是验收发证。下面按不同用途的土地，具体介绍一下建设用地的审批程序：

1．城市建设用地的审批程序

在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内使用土地的，由市、县级人民政府统一规划、统一征用、统一开发，审批程序是：

（1）由市、县人民政府土地行政主管部门根据土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划和现有建设用地的利用情况，拟定城市建设用地统一开发方案，向省级人民政府土地行政主管部门提出申请，其中直辖市城市建设用地统一开发的向国土资源部申请。涉及农用地转用、征用土地的，应当同时拟定农用地转用、征用土地和转用耕地补偿方案，一并上报。

（2）省级以上人民政府土地行政主管部门对农用地转用、征用土地和占用耕地补偿方案及现有建设用地利用情况等进行审查，报同级人民政府批准。征地方案经依法批准后，由被征地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征地所在地的乡（镇）、村予以公告。

（3）方案经依法批准后，由被征地所在地的县、市人民政府组织实施。将被批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征地所在地的乡（镇）、村予以公告。

（4）以上过程结束后，由市人民政府按具体建设项目分别供地（可以形象地称为上级批发，下级零售）。有偿使用国有土地的，由市人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

（5）建设项目竣工后，由市人民政府对建设用地进行验收，并办理土地登记，核发国有土地使用证。

2．城市建设用地区外单独选址建设项目用地的审批程序

法律规定，能在城市建设用地区外单独选址的项目，一般是指能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目用地，其他项目用地都应依法申请城市建设用地区内的土地。在土地利用总体规划确定的城市建设用地区外单独选址的建设项目，需要使用国有土地的审批程序是：

（1）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（2）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查。土地行政主管部门审查后，按照规定的批准权限报省级以上人民政府批准。涉及农用地转用和征用土地的，由土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，一并上报。

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案，不需要有农用地转用方案；涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案。

（3）涉及农用地转用和征用土地的，方案经依法批准后，由被征地所在地的县、市人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征地所在地的乡（镇）、村予以公告。

（4）以上过程结束后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

（5）建设项目竣工后，由县级以上人民政府土地行政主管部门对建设用地进行验收，并办理土地登记，核发国有土地使用证。

3．乡镇企业、乡镇村公共设施、公益事业建设用地的审批程序

兴办乡镇企业、进行乡镇村公共设施和公益事业建设，可以依法申请农民集体所有的土地，审批程序是：

（1）由农村集体经济组织或建设单位，向县、市人民政府土地行政主管部门提出用地申请。

（2）土地行政主管部门按照国家有关规定进行审查后，按照省、自治区、直辖市的规定报有批准权的人民政府批准。涉及农用地转用的，应当先按照《土地管理法》的规定办理农用地转用手续。

（3）建设用地经依法批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门通知申请用地单位，并组织实施。申请用地单位应当按照国家有关规定履行开垦的耕地义务和缴纳有关费用。

（4）工程竣工后，由县、市人民政府土地行政主管部门进行验收，并办理土地登记，核发集体建设用地使用证。

申请使用国有建设用地的，按使用国有土地的有关规定办理。

4．农村村民建住宅用地的审批程序

农村村民建住宅，可以申请使用农民集体所有的土地，但一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，审批程序是：

（1）由村民向农村集体经济组织或村民委员会提出申请。

（2）经村民会议讨论，乡镇人民政府审核，报县、市人民政府批准。涉及占用农用地，应当先按照《土地管理法》的规定取得农用地转用手续。

（3）经依法批准后，由县级人民政府土地行政主管部门逐级通知申请用地者，并组织实施。

（4）住宅建成后，由县级人民政府土地行政主管部门进行验收，并办理土地登记，核发集体土地建设用地使用证。

农村村民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

5．抢险救灾等急需使用的土地，如何审批

可以先行使用土地。其中属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

三、关于土地违法行为问题

总的概念是，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》和《城市房地产管理法》四个法律法规设计的土地违法行为法律责任条款共33条。在这33条中，共列举了50多种土地违法行为，按照应追究的法律责任，可归结为18大类。对这18大类土地违法行为，法律都明确了应负的法律责任。另外，《刑法》规定，非法低价出让国有土地使用权的，要追究刑事责任。这样，土地违法行为实际上有类。

1．非法批地行为。有以下5种情况：一是无批准权而非法批准占用土地。二是超越批准权限非法批准占用土地。三是违反土地利用总体规划确定的土地用途批准占地。四是非法批准出让或者非法出让土地使用权用于房地产开发。五是违反法定程序批准占地。

非法批地从形式上看，有超量批地、化整为零批地、越类批地、变类批地、越域批地、违禁批地等。

2．非法占地行为。有以下4种情况：一是未经批准擅自占地，包括占地搞非农业建设和在禁止开垦的区域内开垦土地。二是采取欺骗手续，骗取批准占地。三是超过批准数量占用土地。四是经过非法批准占用土地。上述4种情况可以看出，未经批准占地和未经合法批准占地，都属于非法占地。

3．非法转让土地行为。有以下6种情况：一是买卖土地。二是以其他形式非法转让土地。三是不按法定条件转让出让土地使用权。四是违反法律规定转让划拨土地使用权。五是买卖或者以其他形式非法转让基本农田。六是擅自出让、转让、出租农民集体土地用于非农业建设。

4．非法低价出让国有土地使用权行为。刑法第410条规定的行为。

5．破坏耕地行为。有以下4种情况：一是占用耕地建窑、建坟。法律禁止在耕地上建窑、建坟。二是未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，使土地种植条件遭到破坏。这里的前提是未经批准，如果经过批准则不违法。三是因开发土地造成土地沙化、盐渍化。法律规定，开发土地也要依法批准。不经批准开发，违法。虽经批准开放，但造成土地沙化、盐渍化，也要负法律责任。认定破坏耕地的重要条件，是耕地质量遭到破坏。四是在基本农田堆放固体废弃物，毁坏种植条件。第4种是《基本农田保护条例》的特殊规定。

6．占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼行为。在基本农田发展林果业和挖塘养鱼，《土地管理法》和《基本农田保护条例》都是明令禁止的。

7．临时用地上修建永久性建筑物、构筑物的行为。法律规定，不能在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物。如果修建，则违法。

8．违反土地利用总体规划重建、扩建建筑物、构筑物行为。法律规定，在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不能重建、扩建。如果重建，扩建，则违法。

9．拒不履行土地复垦义务行为。是指有复垦义务的单位和个人，不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的行为。

10．逾期不恢复种植条件行为。法律规定，建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时应当期满之日起一年内恢复种植条件。如果逾期不恢复，则违法。

11．非法侵占、挪用征地费行为。常见的有3种情况：一是上级主管部门凭借隶属关系，采用“提成”的办法占用，实为截留。二是其他单位凭借业务关系占用。三是个人非法侵占、挪用。

12．拒不交还土地行为。有以下5种情况：一是依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的。二是临时用地期满不归还的。三是单位或者个人经合法批准获得土地使用权后，不按规定的用途、时效使用土地，因而被要求交出或被收回土地使用权，但这些单位或者个人拒不交出土地，这就形成土地违法行为。四是拒不交出国家建设征用的土地的。五是经非法批准占地，依法应退还，当事人拒不退还土地的。

13．不办理变更登记行为。这是新法中增加的，有两种情况：一是土地所有权或使用权发生变更后，当事人不办理土地变更登记。二是土地的用途发生变动后，当事人不办理土地变更登记。

14．违反法定要求划基本农田保护区行为。法律规定：一是基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，二是有四类土地必须划入基本农田保护区。如果不按法定要求去做，则违法。

15．破坏或者擅自改变基本农田保护区标志行为。法律规定，基本农田保护区标志，任何单位和个人不得破坏或者改变。如果破坏或者改变，则违法。

16．侵占、挪用基本农田的耕地开垦费行为。法律规定，耕地开垦费应当专款专用，用于开垦新的耕地。侵占、挪用是违法的。

17．阻碍土地管理人员执行公务行为。法律规定，国家为公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。因此，任何单位和个人，都不得阻挠。如果阻挠或者不交出土地，则违法。

18．土地管理部门行政执法不作为行为。法律规定，土地管理部门应当对土地违法行为实施行政处罚。如果不予处罚，则违法。

19．土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为。玩忽职守是指土地管理人员不认真对待本职工作，不履行、不正确履行或者放弃履行法律、法规规定的责任，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。滥用职权是指土地管理人员违反法律规定的权限和程序行使职权，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。徇私舞弊是指土地管理人员为徇私利或者亲友私情，弄虚作假、欺上瞒下，掩盖事实真相等非法批地，给国家财产和人民利益造成损失的行为。

关于土地违法行为问题，有一点需要强调，一些土地管理法律法规要求的应该“作为”和不能“作为”的行为，如果违反了也是违法行为。