"行政效能保障体系"及其作用

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在开展行政效能监察的过程中，无论是作为监察主体的行政监察机关，还是作为监察对象的其他行政机关，都需要解决一个如何更加正规、系统、有效地开展行政效能推进工作的问题。笔者认为，解决这个问题的主要途径就是建设行政机关的"行政效能保障体系"。因为：建设"行政效能保障体系"并使其有效运作既是行政效能推进的实体内容，又是行政监察机关履行效能监察职责的依托和根据。

行政效能保障体系不是什么人的发明创造，更不神秘，而是在任何一个行政机关都实际存在的内部管理体系。它不过就是确保行政效能所需的组织结构、职责、程序、措施、过程和资源的总和。任何一个行政机关要履行自己的职能，都要有一个组织结构，一套职责，一套程序，一系列管理措施，一系列工作活动过程，一套人力、物力资源。因此，行政效能保障体系的存在是客观的，只要是行政机关无例外都有这样一个体系。

行政效能保障体系的存在是一个事实，但在各个行政机关，这个体系的差别却是很大的：有好有差，有的正规、完整，有的随意、残缺，有的确实能够提供效能保障，有的则差一些，有的也可能完全没有实效。而且各个机关对这个体系的认识和态度方面的差别也很大：有的机关是意识到其存在，而且自觉积极建设，有的则没有明确意识，更缺乏积极建设的主动与自觉。我们在这里正式指出这个体系的存在，并将其称之为"行政效能保障体系"，实际上是要还事物以本来面貌，使我们认识到这个体系的客观实在性，强调发挥这个体系的积极作用；我们主张自觉积极地建设这一体系，确切地说就是主张在已经客观存在着的效能保障体系的基础上，按照科学的方法，结合具体实际对其进行完善，使之更明确地以确立行政效能保证为核心，更加规范，更加有效。从这样的意义上，效能保障体系实际上是一个规范化了的以行政效能为中心的机关内部管理体系；一个具体化了的管理程序、管理措施体系；一个明晰化了的行政效能指标体系；一个将行之有效的管理理念、方法、程序、过程、措施、要求确定化的文件体系；一个动态化了的不断发现低效问题，分析解决低效问题，针对形成低效问题的因素制定和实施防范措施、改进措施的管理活动体系。

我们可以对行政效能保障体系作更具实体性的描述，这个体系具体包括：

（一）有一个明确的效能方针和效能目标。效能方针要切合本机关实际，并真正为各级各类工作人员理解和掌握；效能目标实事求是，达到较高水平，效能目标被层层分解，化作指标、标准和实际措施，落实到各个岗位，落实到每一个工作人员。

（二）有确定的管理职责权限。加强了对效能推进活动的领导，建立有有效的管理机构，并高度明确其职责权限；有效贯彻责任制，明确规定各个部门、各级各类工作人员的效能保障责任。

（三）有足够和适当的人力资源和物质资源。为提高行政效能提供了足够和适当的资源，包括物质方面，也包括人力方面的。特别以一整套措施，保证各级各类工作人员的积极性、主动性能得到最大限度的发挥，其各方面素质能得到不断提高。

（四）有一整套反映客观规律及其要求的合法、合理、简便、有效的工作程序规范和工作制度规范。一切需要规范并可以规范的工作过程均制定有程序，一切需要规范并可以规范的工作行为均制定有规章制度或标准。

（五）有作为效能保障体系运行依据的文件体系。以强有力的标准化、程序化建设手段，将各种标准、程序、规章制度文件化，将对机关行政效能状况的反映证据化，严格按这些文件（主要有效能手册、程序文件、效能记录等）组织机关的活动，并不断根据变化了的情况修订这些文件，保持其科学性和有效适用性。

（六）有确保能不断对效能保障体系进行有效审核和改进的机制。建立有灵敏有效的效能反馈机制，能不断对效能保障体系进行审核检查，不断予以改进，能通过"计划－－实施－－检查－－处理"的PDCA循环不断发现问题，不断解决问题，不断把行政效能提高到新水平。

要认识行政效能保障体系对行政机关优质、高效履行职能，也就是对行政效能推进的真正作用，我们有必要进一步了解行政效能保障体系的运作机制。根据我们的初步研究，这个体系应当是这样运行的：体系为行政机关各级各类工作人员所理解、实施、保持并行之有效；行政机关的工作成果能满足特定服务对象的需要和期望，充分考虑了社会和环境的需要；重点在于预防低效问题的发生，而不是依靠事后的检查，同时，在一旦发生问题时能积极反应并加以纠正；为验证体系实施情况和有效性，机关内部定期进行效能审核。

这样一种机制对行政机关效能推进工作产生的实际影响是：在行政机关内部，影响行政效能的组织结构、职责、程序、措施、过程、资源（人、财、物、信息）等全部因素密切结合为一个整体，而且这些因素始终均处于受控状态。一方面以预防性的活动控制行政管理全过程，避免发生低效问题；同时在一旦发生失误时，及时、适时地作出反应，通过调整和改变影响行政效能诸因素的状态，有效地纠正失误。

显而易见，以如此机制运行的效能保障体系会使行政机关的公务活动达到并保持较高的效能水平，并为行政效能的不断推进确立组织保证、措施保证，它可以：

为公民提供一种信任，使他们确信，自己对行政机关的效能要求正在或将在其所提供的服务中得到满足。

为上级机关及其他有关机关（特别是承担行政效能监察的行政监察机关）提供一种保证，向其证明，本机关依法高效履行职责是一种客观现实，并将不断得到保持。

为机关内部的领导者和其他工作人员提供一种警示，不断告诫和提示他们，来自社会、公民及上级机关和其他机关的行政效能要求必须得到实现和保持，效能推进工作永远在实施中。

让我们不容置疑的是，上述结果正是行政效能推进的目标。由此我们可以得出这样的结论：建设"行政效能保障体系"并使其有效运行构成行政效能推进工作的实体内容，建成这样一个体系并使之有效运行就可以收行政效能全面提高之效。

行政效能保障体系对行政效能推进所以有上述积极作用，主要在于这个体系是建立在科学管理基础上的，它顺应了行政活动的特点及其客观需求，代表了一种更为先进有效的管理理念。这主要表现为在解决行政效能问题上体现了"以事前控制、过程控制为主，以事后控制、结果控制为辅"的管理思想和原则。

我们知道，行政效能是世界各国政府的一贯追求，建国以来，我国各级行政机关也一直将提高行政效能作为一项重要的目标，并为此而付出了巨大的努力。但是，实事求是地讲，这些努力并没有取得对等的成效，行政效能低下作为一种不争的客观事实一直困扰着我们。总结其经验教训，最主要的管理方面的原因，就是我们以往所作努力的重点，主要在于强调和凸显事后监督以及对一个工作过程结果的监控上面，忽视甚至轻视预防性的事前控制和对工作结果有决定性作用的工作过程本身的监控。结果，我们只是在低效问题发生之后被动地、就事论事地去认定它，费时费力地去纠正一个个具体的偏向。这不仅成本代价高昂又往往治标治不了本，不能从根本上解决问题，而且甚至因无法改变已经发生的事实而彻底无效。因为，我们知道，行政过程及其结果以及人们对它的要求，常常是"无形的"、"不可重复的"·、"多样化的"?、"带有情感色彩的"1、"不可贮存的"o，不管主观怎样努力，如果事实铸成就不能改变，就无从改变（无法正确认定结果，又如何改变，往哪里改变），那么，这些努力都难收成效。

与在提高行政效能方面重事后控制、结果控制，最终结果却是无效、低效的无奈相对，重事前控制、过程控制，同时又不忽视事后控制、结果控制的管理控制理念和方式却表现出了极大的优越之处。它强调对"低效"，对"不良"的预防，强调过程对结果的决定性影响，以最大的努力去优化过程，构筑防范系统，争取不出现或者少出现"低效"和"不良"，而一旦仍有少量"低效"和"不良"现象发生时，可以及时作出反应：能改的改，能补的补。这一次改不了的，补不上的，也要拿来作教训，作为进一步优化过程、构筑防范系统的依据，杜绝其再次发生。

通过前面的介绍与分析，我们不难看出，行政效能保障体系正体现了以事前控制为主，以过程控制为主，辅之以事后控制、结果控制的精神。它以反映了客观规律性的、系统化的管理程序、管理方法、管理措施以及各种有效、适度的人力物力资源，优化行政过程，控制行政过程，以优化的"过程"作为取得优质、高效结果的"保障"，而一旦仍有个别没有"防住"的低效问题出现时，它又能"保障"其结果不会被继续扩大，并尽可能得到及时的纠正，特别是"保障"其不会再次发生。

让我们再来看一看建设行政效能保障体系对行政效能监察工作的重要作用。

行政效能监察是行政监察机关的一项监察职能，指行政监察机关对法定监察对象行政过程及其效率效果所实施的监督检查。这项职能是一项典型的监督控制职能，要真正使其得到有效履行，同样必须注意科学地选择控制方式，注意体现"以事前控制、过程控制为主，以事后控制、结果控制为辅"的管理思想和原则。

如前面我们已经讨论过的，在自身行政效能推进过程中，受多种因素的制约，行政机关已经不能再沿用传统的"以事后控制、结果控制为主"的管理控制方式，而必须依赖体现"以事前控制、过程控制为主，以事后控制、结果控制为辅"精神的行政效能保障体系的作用。相同的甚至更加深刻的原因，使从外部对这些行政机关行政效能推进的过程和结果实施监督控制的行政效能监察活动，更加需要以"事前控制、过程控制为主"的方式进行，更加需要以监察对象的效能保障体系作为开展工作的依托和根据。因为，一方面，如果以事后控制和结果控制作为主要的监督控制方式，即使可能，其监控成本也会高昂得使监控本身失去意义；另一方面，也是最重要的方面，采用这种监控方式大都为低效甚至无效。

行政过程及其结果以及人们对它的要求常常是"无形"、"不可重复"、"多样化"、"带有情感色彩"、"不可贮存"的特点，同样使行政监察机关无力改变监察对象那些已经筑就的"低效"和"不良"的事实，充其量只能是发现它们，确认它们，给人们敲一敲"就事论事式"的警钟，即便是通过立案调查给有关责任者以纪律处分，同样也弥补不了"低效""不良"造成的实际损失。退一步讲，就是这种可能给当事者或其他人以教训和惩戒但并不能挽回损失的纪律处分方式，在行政效能监察过程中也很难像在廉政监察中那样得心应手地应用。因为，对行政效能状况（即效能推进结果）确认方面的困难，以及多数具体的"低效""不良"现象大都不在法律法规和行政纪律以及机关内部管理规范的明确禁则之列的实际情况，使行政监察部门在进行效能监察时往往失去具体依据，失去有力的依托，因而不可避免地会难立案，难办案，甚至无案可办。许多地区和单位开展行政效能监察多年，不仅一例"处分"没有，甚至连一例"告诫"都没有发生的客观实际充分说明了这一点。

那么，如何才能使行政效能监察工作更有实效，特别是使其有更充分的事实根据、制度根据和更强有力的依托呢？答案仍旧是建设行政机关的行政效能保障体系。有了这样一个体系，监察机关就可以以主要的精力，只支付很低的监控成本，重点监控监察对象的效能保障体系，用指导监察对象优化体系，不断对体系进行审核、认证，促进体系科学化建设的方式推动行政效能的提高，从而更经济地，更有效地履行自己效能监察职能；有了这样一个体系，行政机关的各种具体行政行为也有了更加明确、更加精细、更加成体系的制度依据，这样，一旦发生削弱行政效能的各种"低效""不良"现象，行政监察机关就可以发挥"事后控制""结果控制"方式（尽管它们处于辅助地位）的作用，以效能保障体系为根据，更加简便、准确地认定这些现象，并作出有理、有据令人信服的处理。同时，还可以从中发现效能保障体系可能存在的不足，以此作为指导该机关进一步完善效能保障体系的根据，杜绝类似问题的再发生。

通过以上分析，我们会得出这样的结论：行政效能保障体系无论对行政效能监察的对象，还是行政效能监察的主体而言，都是重要和必要的，我们有理由充分重视并以必要的力量投入行政效能保障体系的建设。

对公民而言，许多行政过程都是一种服务提供过程，其中又多为对精神需求的满足，人们基本上无法精确地讲出具体要求，事后也难于对结果的满足状态作出精确判断。

行政结果产生低效问题后，往往不能通过再简单重复一遍行政过程就能消除不良后果，有些时候是过程不可重复，有些时候重复也改变不了已经筑就的事实。大到低效造成一项宏观经济政策失败，会永远错过一次经济发展机会；小到低效给公民个人的心理甚至生理造成伤害，会无法弥合，无法挽回。

社会需要通过行政过程管理社会的多种事务，为社会、为全体公民提供各式各样的服务，因此，需求多样，因人而异，因时而异，复杂多变。

多数行政过程所指向的针对物，特别是其中服务性过程的对象是有情感的人。利益不同、喜好不同，人们对同一行政过程的需求各异，对行政过程结果的评价也会有所不同，甚至完全对立。

行政过程提供的各种服务，大都是一边提供，一边被人们消费掉了，无法以有效的方式存贮在人们并不可靠的记忆之外。这给事后的认定、评价带来很大的困难。