公开办事制度是制约权力的有效途径

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对权力的制约历来是廉政建设要解决的根本问题之一。作为权力主体属于人民群众的社会主义国家，对权力的制约有三个基本要素：一是受人民委托行使权力的人的世界观问题；二是国家体制对权力使用过程中的制约问题；三是人民群众对权力使用过程和结果的监督、制约问题。

本文试图探讨一下在第三个要素中，增加工作的透明度，建立公开办事制度，逐步实行政务公开，以利于群众监督的必要性。

所谓政务公开，就是指除了涉及党和国家规定的保密事项之外的行政事务，社会公共事务等都应在一定范围内向社会和群众公开，以接受人民群众的监督。既属于民主政治的思想范畴，又是政府行为有关约束机制的一个系列。

所谓公开办事制度，是政务公开的具体化，指各党、政职能机构根据各自工作的特点，将有关的工作事项和规定用各种形式公诸于众的制度。党政机关与企事业单位有所不同。但其共性有三点，一是对领导干部的规范和制度要公开；二是对掌握人、财、物等权力集中部门的工作制度要公开；三是对关系群众切身利益的工作制度要公开。

所谓“两公开、一监督”制度，是指十三大以后，党中央曾下文要求各地推行“两公开，一监督”制度(即办事制度、办事结果公开，依靠群众监督)当时提法是纠正行业不正之风。经过多年的实践，“两公开、一监督”的内容不断丰富和深入，对廉政建设起到了重要的促进作用，是公开办事制度的初型。

公开办事制度是一项具体的操作措施，但在实行过程中确实存在着思想理论方面的认识问题。因此，在一定意义上说，这是一个认识与实践相互作用，不断完善的过程。

一、政务公开的思想是邓小平理论的一项重要内容。

1．政务公开的思想源于党一贯倡导的民主政治的方向。

早在延安时期。党外民主人士黄炎培先生曾向问：中国共产党在夺取政权之后，如何避免“其兴也勃，其亡也忽”的兴亡周期率?回答：我们已经找到新路，我们能跳出这个“周期率”。这条新路就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。

邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》中指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等”。

同志在党的十五大报告中指出：“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督，要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公正、公平、公开的原则，直接涉及群众利益的部门要实行公开办事制度。”

实行公开办事制度是近些年来随着反腐败斗争的不断深入的一项较新的工作，但决不是一个新的提法。它是党全心全意为人民服务的宗旨的体现，是建立社会主义民主政治的必然趋势。

实行公开办事制度是让群众拥有对领导干部和权力集中部门的权力使用过程、使用结果的知晓权和评判权，从而有效地行使监督权，调动参政议政的积极性。真正把“群众满意不满意，高兴不高兴，答应不答应”作为我们工作的出发点和落脚点。

2．公开办事制度是促进社会主义市场经济健康发展的需要。

社会主义市场经济必须充分发挥竞争机制的作用，竞争是市场经济的伴生物。培育市场经济的一个重要环节是要实现平等竞争，而实现平等竞争的一个要害问题是要排除超经济的行政权力的不当干涉。

我们的市场经济不是自由放任的市场经济，要有政府的宏观调控体系，还要依法行政，对社会和经济活动进行行政管理和执法监督。但由于正处于新旧体制转换过程中，有的行政管理部门、执法监督部门、公用事业单位把本职工作变成了有偿服务，有的公职人员滥用手中的权力，行为失范。“权力进入市场，交易进入官场”，给平等竞争造成了严重的危害。

比如发生在沿海一城市的“炼乳风波”。几个执法部门联合发文，查禁一种炼乳，却为另一种当地生产的炼乳全面上市开绿灯。被查禁的厂商状告执法部门后，查禁虽被撤销，但原告的另几种商品又被责令停销。群众纷纷指责这种貌似公正执法，实则依权违法的行为。

社会主义市场经济的不断规范和发展，必然要求行政行为的规范化和透明化，没有公开就没有公平和公正。只有让社会各方知道国家有什么政策，地方有什么规定，办事有什么程序，自己有什么权益，把尺度亮给群众，才能有效的规范行为，消除随意性，保证竞争面前人人平等，为市场经济的发展，提供良好的氛围。

3．公开办事制度是反腐倡廉的需要。

腐败的基本形式是权力与财富的交换，腐败现象大都表现为掌握实权的领导干部或权力集中部门的公职人员不依法行政，滥用权力，谋取私利。

反腐倡廉要综合治理，贯彻立足教育、重在防范的方针。“防为上，救次之，戒为下”。尤其当前处理违纪问题，大多处于“民不告官不究”的状态，举报问题的有的是腐败行为的直接受害者，也有的属于内部利益不均者，真正敢于举起党性、正义之剑向腐败挑战者，需要极大的勇气。有的举报者屡遭迫害，有的所举报的情况被大事化小，小事化了，使对腐败的惩处非常艰难。仅靠被动的救火，不能适应反腐斗争的需要，不能满足人民群众对党

和政府形象的期望。

何况面对着一批批干部，有些曾经是很优秀的干部倒在腐败的泥坑中，不能不痛恨，也不能不惋惜。我们讲“关口前移”就是要把问题解决在萌芽状态，制约在前，堵塞漏洞，不要等干部犯了错误，问题成了堆，再去查处，这才是对干部真正的爱护。

建立一系列对权力的制约机制，提高政务工作的透明度，一方面使公职人员减少随意性，减少了违规操作、投机钻营的机会，增加了应办什么，怎么办的规范性；另一方面，使群众有了知情权，对有关办事制度一目了然，心中有数，便于事前知情，事中监督，事后查对。减少了由于情况不明，误认为不送礼、不托人办不成事，以讹传讹的不良风气。政务公开有利于消除腐败产生的温床，是化被动为主动的有效途径。

4．公开办事制度有利于强化执法监督部门的内部制约，提高管理水平。

基层执法监督部门大多是政府派出机构，业务比较单一，权力比较集中，其权力行为具有一定隐蔽性。目前一些法规条文比较原则，执法人员的自由裁定量弹性很大，有的处罚从几万元到几百元，伸缩性过大，变通办法也较多。而且直接面对社会和群众，与群众切身利益密切相关，是“掌实权，说了算，求之者众”的热点部门，对政府形象有着举足轻重的作用。

由于权力在一定条件下的异变性，越是握有实权的部门和岗位，产生腐败的机会也就越多，制约也就越重要，这是成正比的。

对这些部门的权力制约，首先最有效的应是权力对权力的制约，以政府部门组织制约为重点，同时也要充分发挥群众监督，包括舆论监督的威慑力和广泛性，政务公开则是使群众监督到位的前提条件和保证。

这些部门的群众监督包括两个含义，一是单位内部的职工群众的监督，二是社会群众的监督。实际上，内部职工群众要比社会群众对本部门所执法规的内容更清楚，业务更熟悉，对执法尺度的掌握，工作中可能存在的弹性和薄弱环节，领导干部、执法人员的水平，更知根知底，更有发言权。

因此，公开办事制度不能忽视增强单位内部行政事务工作的透明度。一个单位事务公开的透明程度，对其管理水平的高低，有着直接的关系。职工群众对领导干部示范作用的满意度，对自身价值、地位得到尊重的满意度，影响着他们参政议政民主管理的积极性，能使各项规章制度的制定和贯彻更有群众基础，有生命力；也会减少或消除由于对领导不满、对分配不公等，从工作上找补，导致违规违纪的心理因素。内部的管理机制不断健全，职工队伍的素质就会提高，单位的工作效率就会增强。有的基层单位领导提出“两个服务”的观点，“领导班子为单位职工服好务，职工为社会群众服好务”，这是一个相辅相成、互相促进的良性循环过程。

我们东城区卫生防疫站自一九八八年开始实行“两公开、一监督”制度以来，已陆续形成了一套对内“一培训、二轮换、三明确、三分开、六不准”等制度(监督员统一培训后上岗；管片两年一换；工作职责权限范围明确；审批、办证、监督三分开；不准吃、拿、卡、要等六不准)和对外“八公开”(执法依据、办事制度、办事程度、办事时限、收费标准、处罚标准、管片和证章牌号、举报电话公开等)一系列便于社会群众监督的措施。对强化内部卫生监督队伍的管理和接受群众监督，起到了促进作用。几年来，区、局行风办向社会调查对我站卫生执法工作的评价，满意度均在95％以上，保证了我区卫生防病工作的优质水平。

二、进一步推行公开办事制度需要关注的几个问题

1．首先是个思想观念问题。

公开办事制度已实行多年，发展不太平衡。有的地方被群众赞为“阳光行动”，效果比较明显，而在有的地方和单位形式化东西多一些，比较肤浅。究其原因，首先是个思想观念问题，是领导干部和权力集中部门的公职人员的思想认识问题。

有的是满足习惯于原有的工作机制，等待上级的布置，探索精神不足；有的是公仆意识、被监督意识较弱，认为公开办事制度是“自找麻烦”，喜欢个人说了算，不情愿受约束；有的热衷于权力的隐蔽性，并从中搞一些灰色行为，致使公开办事制度难以推行。

要从社会主义国家的权力主体是人民群众，党的根本宗旨是为人民服务；公开办事制度是促进市场经济发展，是反腐败的需要，是政治体制改革的必然途径等方面，对领导干部、公职人员和广大群众进行宣传教育，为公开办事制度的全面推行做好思想认识和社会舆论方面的准备。

2．公开办事制度的生命力在于深化改革。

邓小平同志曾指出“物质是基础，人民的物质生活好起来，文化水平提高了，精神面貌会有大变化。翻两番、把经济搞上去才是真正治本的途径。”前些年，买生活必需品要凭票供应，走后门之风盛行。改革初期实行“双轨制”，“官倒”风行一时。现在，体制改革逐步深入，物质基础大大丰富，有些相关的腐败现象就没有市场了。当然低层次的问题解决了，还会在较高层次上产生新的问题。但历史的进步证明了：根本的出路在于改革。

一定的政治现象都是在一定的经济基础上产生的，其出现和消失同当时社会发展状况有着密不可分的联系。公开办事制度作为制约权力，遏制腐败的一项措施，本身就是改革的产物，也只有在改革的不断深化中，才能逐步完善和发展。

另外，目前一些法规本身还不够严谨，自由裁定权限过宽；一些执法监督部门体制不顺，执法主体虽是行政部门，执法队伍却在事业单位，其工资和奖金还要靠有偿服务来解决，这种“双轨制”使一些业务技术人员不得不分心去搞经济效益。这些情况都不利于公开办事制度的实行和效果，也不是基层执法监督部门自己可以解决的，需要一系列配套的改革。

3．公开办事制度需要统一领导，统一规范，形成机制。

有关行政执法部门大都实行了公开办事制度，目前存在着形式不统一，内容不规范，程度不一致，监督不到位等状况。有的制度上了墙，有的锁在桌子里，有的很细致，有的很笼统，形式五花八门。特别是对这一方面的工作究竟由哪里牵头来抓?业务上级只管业务，行政上级只管任务，纪监部门统计报表时，只要有了公开制度这一项就算合格了，至于到底对内对外公开哪些具体内容?公开到什么程度?由哪里来检查落实?公开的效果如何?群众反映怎样?应如何改进等等过于模糊，以至造成公开办事制度落实难，成效不明显。

应有一个统筹负责的主管部门，理顺各系统，各口的条块关系。各系统应分层次，自上而下的，由粗到细的，规定出在一定时期，应公开制度的内容和程度，并有部署，有检查，有监督，有指导。防止政出多门，各取所需，认为对己有利的就公开，不利的就不公开等隐患，建立一套便于操作，便于监督的公开办事制度的机制。

4．提高执法监督队伍的素质是根本。

制度虽然是规范行为，约束权力的关键，但仅有制度是不够的，制度的生命力，是靠人的基本素质来支撑的，再好的制度，没有人去执行和完善，也是难以发挥作用的。

改革以来，随着经济体制的转变，各项配套法规陆续出台，执法监督人员的队伍也不断壮大，他们为维护法规的尊严，为保证行政部门对社会的有序管理，做出了巨大的贡献。同时，也要看到，执法监督人员队伍的成长时间并不太长，其思想素质、业务素质、文化素质等参差不齐。由于历史原因，不可能大幅度的重新调配，存在着一进了这个门，就一直干下去的状况。有的单位定有轮换制度，也只是所管辖区域地段的轮换，约束力并不大，在一定程度上，反而使一些自律意识差的监督员的违规行为有空子可钻。

应加强对执法监督人员的管理，从人员调配的政治标准、业务标准上把好关，重视监督人员自身的法规学习和培训，做到知法、守法、依法、执法，培训合格者方可上岗；有考核、奖惩、监督措施，不单是笼统的提出“几个不准”，还应有如何检查，如何处理等具体方法。通过综合管理，提高整体素质，使监督人员树立为人民服务的权力观，以高度的责任感把执法与服务相统一。在经济分配政策上也应有相应的政策，避免把其自身利益与收费高低挂钩，让他们以更专注的精力，去提高执法水平，提高业务能力，通过自身的形象，树立政府的良好形象。

公开办事制度，是政治体制改革，实行政务公开的一系列具体措施，在实施中已显示了有利于廉政、行风建设，有利于加强党和政府同人民群众的联系等多种功能。但也要从实际出发，不能过分夸大其作用。尤其是要着眼于社会主义初级阶段的国情，只有适应国家整个经济体制改革的进程，与各项政策制度相配套，公开办事制度才能不断成熟，这是一个相当长的进程，需要我们不懈的努力。