落实全国人大常委会执法检查组对法官法实施情况意见和建议报告

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全国人大常委会办公厅：

收到十届全国人大常委会第二十三次会议审议的《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国法官法〉、〈中华人民共和国检察官法〉实施情况的报告》后，我院及时组织深入学习，并根据该报告所提问题和建议，采取切实措施改进工作。根据全国人大常委会办公厅通知要求，现将采取的有关改进措施及取得的效果报告如下：

一、深入开展社会主义法治理念教育，切实提高法官综合素质

2006年10月，我院按照中央政法委的部署，向各高级法院发出《关于深入开展社会主义法治理念教育的通知》。地方各级法院认真落实通知要求，在前期已经取得成效基础上，深入开展了以“依法治国，执法为民，公平正义，服务大局，党的领导”为主要内容的社会主义法治理念教育，有效推动了审判工作、法院改革、队伍建设等各项工作的进步，初步建立了社会主义法治理念教育的长效机制。

第一，调整工作部署，提高思想认识。各级人民法院认真领会、坚决落实全国人大常委会两官法执法检查报告提出的建议和中央政法委关于把社会主义法治理念集中教育阶段的时间延长到2007年上半年的重要决定，进一步调整工作部署，继续巩固和深化社会主义法治理念在执法思想中的主导地位。针对可能产生的厌倦情绪和松劲思想，各级人民法院党组统一思想认识，客观分析前一阶段教育活动取得的成效与不足，充分认识中央政法委延长集中教育时间的意义，制定了下一步深入教育的实施方案。在此基础上，对广大法官及其工作人员进行了再动员，进一步澄清了模糊认识，提高了树立、践行社会主义法治理念的自觉性。

第二，以深入学习《文选》和学习贯彻党的十六届六中全会精神为重点，把社会主义法治理念教育引向深入。最高人民法院专门下发通知，要求各级人民法院把深入学习《文选》作为当前和今后一个时期的重要政治任务抓紧抓好。各级人民法院将学习《文选》和十六届六中全会精神纳入理论学习中心组的学习计划中，纳入处级以上党员干部和法官及其他工作人员的教育培训计划中，纳入对党员的经常性教育中。在学习中联系实际、注重效果，着眼于思想武装和工作推动，增强建设和谐社会的责任感、紧迫感，在为社会主义和谐社会提供有力司法保障的实践中强化和深化社会主义法治理念。

第三，以社会主义法治理念为指导，把司法行为规范化建设推向新的阶段。对照社会主义法治理念的要求，抓住司法中的突出问题和典型案例进行深刻反思，从容易发生徇私枉法、权钱交易、地方保护、部门保护、侵犯当事人诉讼权利和实体权利的重点岗位和重点环节入手进行整改和规范。重点解决涉诉上访和“申诉难”、“申请再审难”、“执行难”等问题。按照社会主义法治理念的要求，抓好执法责任体系、执法监督体系、司法信息化体系、教育培训体系等制度体系的建设，把社会主义法治理念的本质内涵、基本要求融入规范司法行为的长效机制中。

第四，以社会主义法治理念为指导，做好各项审判和执行工作。各级人民法院充分发挥审判职能，把维护社会和谐稳定作为首要之责。贯彻“宽严相济”的刑事政策，坚持依法严厉惩处各种严重危害社会治安、经济秩序和人民生命财产安全的犯罪，地方各级人民法院2006年共审结一审刑事案件701379件，判处罪犯889042人；坚持对情节较轻，确有悔改的犯罪分子“给出路”，最大限度地减少社会对立面，对构成犯罪的83732名未成年人进行教育、感化、挽救。在民事案件中坚持调判结合，加大调解力度，扩大调解适用范围，全国法院审结的民事案件中，有30.41％的案件以调解方式解决，其中民事一审案件调解撤诉结案率达到55.06％。积极探索执行和解制度，行政案件协调解决的新思路，在全部审结的行政案件中，有32146件案件在法院主持下协调解决，同比上升12.13％，占33.82％。全面完成建立全国法院执行案件信息管理系统和执行威慑机制建设的准备工作，认真开展了为期半年的集中清理执行积案活动，2006年全年共执结78万件，标的额2160亿元。认真做好申诉再审工作，坚持有错必纠，为群众排忧解难，减少社会不安定因素。

第五，以社会主义法治理念为指导，推进司法体制和工作机制改革。最高人民法院坚持以社会主义法治理念为指导，认真落实中央关于司法体制和工作机制改革的统一部署，最高人民法院统一行使死刑案件核准权实现平稳过渡；审判委员会改革方案已经向全国人大内务司法委员会和全国人大常委会法工委作了汇报；为了保障当事人申请再审的合法权利，代起草了关于保障当事人申请再审权利和关于审理民事、行政再审案件的立法修正案，并向全国人大常委会、中央政法委作了汇报；为了加强未成年人犯罪审判工作，积极推动17个中级人民法院设置了独立建制的未成年人案件综合审判庭。

二、完善监督制约机制，保证法官执法规范公正、作风清正廉洁

第一，进一步完善和严格执行审判公开制度。经过充分调查研究，最高人民法院即将制定下发《关于进一步严格执行人民法院审判公开制度若干问题的规定》，从立案、审判、执行、审判监督、信息披露等各个环节进一步完善落实公开审判制度的各项工作机制，加大审判公开的力度，实现以公开促公正的改革目标。根据该规定，将进一步强化人民法院告知当事人有关诉讼权利义务、及时回应当事人合理请求的义务，保障当事人依法及时知悉有关诉讼事项的权利，并进一步强化审判工作信息的公开披露，使当事人和全社会对审判工作实施民主监督的渠道更加通畅。

第二，进一步完善违法审判责任追究工作机制，加大违法审判责任追究力度。一是进一步加强对违法审判责任追究工作的调查研究和监督指导。近年来，开展违法审判责任追究工作已经取得了一定成果，最高人民法院进一步加强调查研究，总结这项制度的执行情况和各地法院行之有效的好经验、好做法，指导下级法院切实有效的开展违法审判责任追究工作，努力减少违法审判行为的发生，维护司法权威。二是健全和完善开展违法审判责任追究工作的制度，不断提高违法审判责任追究工作规范化水平。目前，最高人民法院正在起草《人民法院纪律处分条例》和《法官违纪惩戒程序规则》，这两个规范性文件进一步规范了违法审判责任追究工作，将于今年下发施行。三是不断加大违法审判责任追究力度。在认真处理来信来访反映的违法审判线索的同时，认真审查各类依法改判的案件、人民群众反映强烈的案件，从中发现违法审判线索，不断纯洁法官队伍。

第三，进一步完善内部监督制约机制。最高人民法院还采取措施，指导全国各级法院进一步完善“三个分立”、案件审理流程管理等监督制约机制。一些法院在固定合议庭的基础上，实行审判长交叉办案、互相制约，同时加大分管院长和庭长对合议庭的监督力度，在控制审限、审核文书、对外征求意见、召开审判长联席会、签发文书等诸多环节加强监督制约，确保合议庭制度的良性运行。此外，最高人民法院正在抓紧调查研究，将制定并适时出台有关办案质量评价的具体办法。

三、落实相关措施，努力解决基层法院人才短缺问题

最高人民法院认真落实中共中央组织部、中央机构编制委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院联合下发的《关于缓解西部及贫困地区基层人民法院、人民检察院法官、检察官短缺问题的意见》，从以下几个方面努力解决基层法院人才短缺问题：

第一，重点着力解决西部地区和贫困地区基层法院法官短缺问题。一是建立西部法院人才对口支援机制。最高人民法院要求，从2006年开始，西部地区高、中级法院和有条件的基层法院定期选派一定数量的审判业务骨干，到辖区内办案力量薄弱的基层法院帮助工作，时间一般为两年。最高人民法院已经起草了《关于在西部地区建立人民法院人才对口支援机制的通知》，即将下发。二是大力开展选调生工作。最高人民法院要求，今后几年，西部各省(区、市)法院每年选调生的人数不少于20名。并逐步扩大。同时，加强对选调生的培养和使用。西部地区12省(区、市)高级法院多数已与组织部协商从2006年开始开展了选调生工作，有的省份已经做出计划，今年可以到位。三是实施西部基层法院志愿服务行动。最高人民法院与团中央共同组织实施西部基层法院志愿服务行动。选拔优秀大学毕业生到西部基层人民法院工作，缓解西部基层法院人员短缺的矛盾。2006年共向陕西、内蒙古、重庆、甘肃、四川、广西六省(区、市)派遣志愿者120名，每省(区、市)20名。今年初，最高人民法院与团中央一起，专门深入西部基层，看望、慰问志愿者，从目前反馈的情况看，这些志愿者在基层工作良好。最高人民法院和团中央准备在2007年继续推进和扩大这项工作，将有西部十个省份参加，志愿者规模扩大到200名。四是扩大法官助理试点。针对西部法院法官短缺，审判力量不足的问题，最高人民法院起草了《关于在西部地区基层人民法院试行法官助理制度改革、缓解法官短缺问题的意见》，将一些不具备任命法官条件的人员任命为法官助理，为法官分担审判过程中的大量辅助性工作，缓解法官的工作压力，使法官能够专心审判，法官助理能够充分发挥作用。五是继续在部分地区放宽担任法官的学历条件。在充分调查研究的基础上，根据我国的实际情况，最高人民法院、最高人民检察院按照法律规定，于2006年12月13日正式下发了《关于继续在部分地区放宽担任法官检察官学历条件的通知》，规定在部分地区将法官、检察官的任职条件放宽到大专。同时，最高人民法院、最高人民检察院还在继续与司法部协商，将司法考试的报名条件也相应放宽为大专。

第二，积极与中编办协调，加大增编工作力度，以基层为重点，努力缓解案多人少矛盾。在及时下达中编办补充的人民法院机构改革中精简的5％的编制和及时落实中编办为全国法院增加的25000个编制过程中，最高人民法院始终强调要重点解决基层法院编制不足的问题，确保这些编制主要用于基层法院。在此基础上，为进一步缓解基层人民法院特别是西部及贫困地区基层人民法院人员不足问题，积极向中编办申请为全国法院增加机动编制，与选调生工作结合，专门用于基层法院。最高人民法院将进一步完善具体管理办法，使这项制度切实发挥作用。

第三，研究建立和完善法官遴选制度。建立和完善法官遴选制度，有利于从机制上鼓励和保障新录入人员到基层法院工作。最高人民法院认真落实中央司法体制改革方案要求，加强对建立中国的法官遴选制度的研究和规划，起草了《人民法院法官遴选办法》，明确了法官的任职条件、法官遴选的程序、法官的员额等内容。该《办法》拟作为公务员法和法官法的配套规定，商请中央公务员管理部门实施。

第四，研究建立法官员额制度。2006年，最高人民法院下发了《关于建立年度初任法官员额计划报送制度的通知》，要求各高级法院根据现有编制、案件数量、地域、经济状况等编制下年度选任初任法官的计划，于每年11月底前报送最高人民法院备案，为科学合理地确定法官员额提供基础数据。组织开展了对各级人民法院审判业务部门工作人员和非审判业务部门工作人员的比例进行统计、研究和初步确定等工作。将在确定人民法院司法行政人员和审判业务人员比例的基础上，认真测算人民法院各类人员比例，确定各级人民法院人员编制标准。

第五，严格执行退休制度。针对相当一部分基层法院的法官因为地方政策提前退休、离岗的状况，最高人民法院要求，各级法院要严格执行退休政策，不得强行要求未达到退休年龄的法官提前离岗或退休，不得超越权限或违反条件审批办理提前退休手续。同时，可以将尚未达到退休年龄，不再担任领导职务的法官充实一线继续从事审判工作；可以组织身体健康的退休法官到办案力量薄弱的基层法院帮助工作；可以积极协调，进行资深法官延长工作时间的尝试。

第六，加强和改进法官教育培训工作，特别是向基层和西部倾斜。最高人民法院修订了《法官培训条例》，制定了《2006-2010年全国法院干部教育培训工作规划》。为进一步增强培训效果，提高法官队伍的素质，目前正在制定司法能力评价标准。坚持继续把教育培训的重点放在基层，并对西部进一步实行工作倾斜和政策倾斜。2006年，最高人民法院组织讲师团赴内蒙古等六省(区)进行了巡回授课，专门培训该六省(区)的中、基层法院法官。为了减轻西部法院负担，此次讲师团成员的差旅费、资料费、备课费和生活补贴由最高人民法院和派出法院负责。同时，最高人民法院给予六省(区)一定补贴，弥补培训费用的开支。

四、切实解决法院工作的经费问题，保障法官的职业待遇

第一，积极推进基层人民法院公用经费保障标准的制定工作。目前，全国已有三分之一的省级财政部门会同高级法院从实际出发，充分考虑各地社会经济发展水平、财政保障能力和基层人民法院实际需要等各项因素，分档、分类确定了不同地区基层人民法院公用经费保障标准。

第二，努力争取中央财政加大对法院系统的补助力度。2006年我们争取到中央财政对法院系统的专项补贴8.4亿元，比2005年增加了1.4亿元。这部分资金对基层法院尤其是中、西部地区基层法院的经费困难起到了较大的缓解作用。

第三，认真落实“收支两条线”的规定，加强对法院部门预算编报的指导。一是转变观念。各级法院进一步认识到预算编制的重要性，加强了对正常财政预算的重视和研究，更加重视在财政预算中寻求充分和稳定的经费保障，减少对诉讼费的依赖性。这种观念性的转变，对于加强法院经费保障的规范化和稳定性具有重要的意义。二是认真落实财政部和最高人民法院制定的《人民法院诉讼费管理办法》，各高院在制定诉讼费管理办法实施细则的过程中研究采取了很多切实可行的措施，争取到了财政部门的理解和支持，有些省的实施细则已经出台并开始执行。三是加强经费使用的规范管理。许多法院杜绝了在经费使用和管理方面的随意性，着力加强财务管理的制度化和规范化，制定了比较完备的管理制度。最高人民法院在充分调研论证的基础上，正在商财政部修订《人民法院财务管理办法》和《人民法院业务经费开支范围》。

第四，积极研究制定法官的职务序列。中央司法改革方案将制定法官职务序列确定为一项由最高人民法院和中组部、人事部共同承担的重要工作。为此，最高人民法院从2005年下半年正式启动法官职务序列的研究工作，成立了专门的工作小组，在深入调查研究的基础上，初步拟定了法官职务序列方案草案。我们将抓紧时机继续研究，并积极与中央公务员管理部门协调沟通，最终需要公务员管理部门审批确定。

第五，努力协调有关部门，落实法官法有关保障法官职业待遇的规定。一是为解决因公牺牲法官家属的生活困难，解除法官的后顾之忧，激励广大法官的爱岗敬业和无私奉献精神，2006年10月，最高人民法院会同财政部和最高人民检察院制定下发了《人民法院、人民检察院因公牺牲的法官、检察官特别补助金和特别慰问金管理暂行规定》，中央财政设立特别补助金和特别慰问金专款，专项用于因公牺牲法官家属的生活补助。。二是为做好人民法院工作人员的伤亡抚恤工作，稳定人民法院工作人员队伍，激励人民法院工作人员献身人民审判事业，最高人民法院与最高人民检察院联合向民政部提出了《人民法院工作人员、人民检察院工作人员抚恤办法》，目前正在调研制定中。三是为落实法官法，加强法官职业保障，最高人民法院积极推动审判津贴制度的建立。在前几年的努力下，建立审判津贴制度本已列入2006年人事部工作计划，但因公务员法颁布、公务员工资制度改革，这项工作暂停下来。近期经与人事部沟通，2007年将启动建立审判津贴制度的工作。

我们也清醒地认识到，更加严格执行和全面落实法官法，仍然面临着十分艰巨的任务。一些措施的落实迫切需要有关部门的大力支持，一些突出影响人民法院工作的实际困难仍然亟待解决。这些都需要全国人民代表大会及其常委会进一步提供帮助：

第一，办案力量不足仍然突出。大部分东部沿海地区和大中城市基层法院存在案多人少矛盾，超负荷工作状态没有得到有效缓解；遏制中、西部地区法官队伍人才流失缺乏长期有效的机制保障。

第二，诉讼费收费改革必将给法院经费保障带来巨大困难。由国务院制定的《诉讼费用交纳办法》已于2006年12月8日经国务院常务会议原则通过，于今年4月1日起施行。新的《诉讼费用交纳办法》除取消其他诉讼费和执行实际支出费用外，对财产案件收费标准作了较大调整。主要是10万元以下诉讼标的案件的收费标准大幅度下降。根据各地案件管辖的标准和实际情况，此次改革所减少的诉讼收费主要集中在基层法院。为了避免对法院特别是基层法院经费保障工作产生大的冲击，最高人民法院已商国务院法制办将上述情况向国务院反映，同步研究具体的解决办法。同时申请财政部加大中央财政的转移支付力度，对人民法院因诉讼收费标准降低造成的困难给予专项补助，以确保人民法院经费保障工作的稳定和发展。

第三，统收统支改革给法院经费保障影响重大，“两庭”建设中基本建设欠债问题十分突出。当前的财政管理体制的改革，包括法院诉讼费全额上缴国库，实行部门预算、国库集中收付等，无疑将强化财政理财与监管职能，规范财务行为。但由于地方财政保障能力有限，这些改革，对法院现行经费保障体制必然会产生重大影响。特别是多年以来，由于地方财力的不足，各级政府难以保障“两庭”建设经费，法院的“两庭”建设经费主要是靠自筹方式解决，导致欠债问题日益突出。人民法院巨额债务阻碍了审判工作的正常开展，严重影响了人民法院的公正形象，进而影响司法权威和司法公信。我们也希望各级人大采取措施引起当地党委、政府对“两庭”建设债务的高度重视，使地方党委、政府站在加强法制建设、树立司法权威、建设和谐社会、优化当地投资环境的高度，帮助人民法院解决“两庭”建设中的困难和问题。争取把偿还人民法院“两庭”建设债务列入部门预算，分年度妥善解决或纳入政府清欠还款计划。

以上情况，特此报告。