检查中华共和国统计法实施情况的报告

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委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

根据全国人大常委会执法检查计划，2004年11月上旬至中旬，全国人大常委会组成执法检查组，对《中华人民共和国统计法》(以下简称统计法)的实施情况进行了检查。检查组首先听取了国家统计局、国土资源部、农业部、中国人民银行、海关总署等部门的汇报，然后分成4个小组，赴内蒙古、辽宁、浙江、重庆4个省、自治区、直辖市进行了实地检查，我参加了浙江组的检查活动。同时，全国人大常委会委托天津、山东、湖北、云南、新疆5个省、区、市人大常委会检查了本地区贯彻实施统计法的情况。

统计法是规范我国统计活动的基本法律。依法统计，是保证统计工作有序开展、数据准确的前提和基础。这次执法检查的重点是：贯彻实施统计法的主要措施和成效；统计管理体制的现状，保障统计法的贯彻实施和统计数据质量的情况及问题；统计基础建设情况；基层统计任务负担情况；统计法本身存在的需要修改完善的问题及其他有关情况。

检查期间，检查组分别听取了4个省、自治区、直辖市及13个市县政府及有关部门的汇报，召开了19次有地方统计局及其他政府有关部门、农村社会经济调查队、城市社会经济调查队、企业调查队、统计用户和统计调查对象参加的座谈会，走访了11个城镇和农村居民记帐户，实地考察了15个不同类型的企业，与多位统计干部和有关人员进行了个别谈话，广泛听取了多方面的意见。现将检查的主要情况报告如下：一、贯彻实施统计法取得的成绩

从检查情况看，国家统计局、国务院有关部门、地方政府各级统计部门依法开展统计工作，是有成效的。

(一)注重发挥统计工作在经济和社会发展决策中的基础性作用。检查情况表明，各级政府注意在有关决策与管理工作中充分利用统计数据，提高决策的科学性与有效性。重庆市要求统计部门负责人列席市政府常务会议，提供经济和社会发展状况的基本数据，分析经济运行中存在的问题。辽宁省要求，在省委、省政府起草的党代会、人代会等重要会议报告等有关文件中，所使用的经济和社会发展统计数据均要由统计部门独立审定。

(二)制定配套法规和规章，细化统计法有关内容，增强法律的可操作性。根据实施统计法的需要，国务院制定了《统计法实施细则》、《关于加强统计工作的决定》、《全国经济普查条例》等统计法规。国家统计局陆续制定了29件部门规章，国务院有关部门和各地也依据本部门本地区实际，分别制定了有关地方性法规、规章和实施办法。1995年辽宁省人大通过《辽宁省统计管理条例》，并于1997年和2004年两次进行修订。内蒙古自治区和重庆市人大也根据当地实际，制定了有关地方性统计法规。重庆市纪委、监察局、统计局联合制发《关于共产党员和国家工作人员违反统计法律法规纪律处分暂行规定》，对于党员和国家机关工作人员，包括领导干部的统计违法行为做出了具体的处罚规定。

(三)认真开展执法检查，严肃查处统计违法案件。统计法修订以来，国家统计局单独或会同有关部门，在全国范围内多次开展统计执法检查。在本次执法检查前，国家统计局和国务院有关部门与各省区市分别就统计法执行情况开展了自查和重点检查。辽宁省各级统计部门近几年先后开展了10次统计执法检查，2000年至2004年6月共查处各类统计违法案件4791件，其中虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的1844件。重庆市最近几年重点检查了近1万个单位的统计工作，立案查处1044件违法案件，其中给予行政处罚的538件，通报批评161件，责令整改288件，党纪政纪处分10件。通过查处违法案件，震慑了违法者，扩大了统计执法的社会影响，推动了统计法的贯彻实施。

(四)加强统计基础建设，积极探索解决基层统计力量不足与任务繁重的矛盾。在机构改革中，一些地区基层统计机构和人员一度受到削弱。浙江、重庆等地方都出现过合并取消县(区)统计局的情况，依照统计法规定，目前大都予以纠正。现在重庆市40个区县政府都设立了独立的统计机构，并有一定的人员与经费保证。2003年末，内蒙古鄂尔多斯市116个乡镇、苏木、街道办事处均成立了统计工作站，配备专兼职人员271名，微机大部分到位，农林牧渔业台帐已全部建立并开始试报。一些地方积极探索基层统计工作方法。浙江温岭、义乌等地适应企业统计业务需要，设立统计事务所，为企业提供统计服务，对于在市场经济条件下提高源头统计数据质量、减轻企业负担等方面产生了积极效果，是企业统计工作的一项重要创新。这些措施的实施在一定程度上缓解了统计任务繁重与统计力量不足的矛盾。

(五)适应经济社会发展需要，积极开展统计方法制度创新。目前，我国已初步建立起与联合国国民帐户体系(SNA)基本接轨的国民经济核算制度。初步形成了以周期性普查为基础、经常性抽样调查为主体，必要的统计报表、重点调查、综合分析等为补充的国家统计调查方法体系。对5000家重点工业企业、3000家重点房地产企业和1200家批发零售贸易企业统计报表逐步推行联网直报的办法，减少了统计数据汇总中的人为因素。

各地在统计方法制度上也进行了积极探索，实行统计资料报送方式改革。浙江省基本实现了粮食产量和农村居民收入、工业生产、工业经济效益、重点耗能企业统计数据超级汇总，建立了重点工业企业、房地产企业联网直报制度，开展了限额以上投资项目直报制度的试点工作。杭州市建成由企业名录库生成专业统计字典库，集统计报表设计、网上数据采集、数据汇总处理、储存、分析以及统计信息于一体，并与工商、国税、地税、质检等四部门企业单位基础信息库实行联网，初步形成了覆盖整个统计业务的“杭州统计综合数据库系统”。该系统已在部分工业、商贸、房地产企业、劳动工资统计和企业景气调查中得到应用。各地还在统计指标体系和统计核算制度改革等方面进行了探索，推动了统计制度方法的创新。

通过检查，我们感到，统计法贯彻实施是有成效的，国家统计局公布的统计数据在经济与社会发展决策中发挥了重要作用。

二、存在的主要问题

从检查的情况看，在贯彻实施统计法方面也存在不少问题，主要是：

(一)统计法制意识淡薄，统计作假比较严重。一是一些地方领导干部随意修改统计数据，直接违反统计法。辽宁省沈阳市某镇给各村下达2001年经济指标时，在计划表中明确要求，每季度上报计划数的四分之一，全年按年计划数上报。浙江省宁波市某镇党委书记指使统计人员虚报2001年工业总产值4.63亿元，虚报额超实际值75.65%。重庆市某镇2004年上半年为了实现“双过半”目标，镇领导授意镇综合统计人员在调查对象上报的统计报表上直接修改数据，将某企业上报的500万元产值改为800万元；将某企业300万元产值数据后加个0，变成3000万元。二是有些统计人员存在畏难情绪，在工作中对掺有水分的统计数据不敢纠正。个别地方统计部门负责人为求“自保”，甚至迎合领导意图。三是不少企事业单位和个人不配合统计工作，以及为了某种目的在统计上弄虚作假，如为评先进或为股票发行上市粉饰业绩虚报统计数字。有些个体工商户和私营企业为逃避税赋、少缴社会保险金，瞒报销售收入、利润、工资总额等。浙江温州某集团2003年上报工业总产值为3215万元，经核实为11080万元，瞒报数额占应报数额的71%。四是统计执法力度不够，少数地方政府限制甚至干涉统计部门的执法活动，有的借保护本地软环境为名，出台与统计法相矛盾的规定。如某省会城市将2004年确定为“环境年”，以全面清理行政罚款为由，收回了统计局的罚没款票据，使该市当年查出的100多起统计违法案件不能依法追究责任。此外，不少省市没有专门的统计执法机构，县里没有专职执法人员，也是统计执法难的一个重要原因。

(二)现行统计体制抗干扰能力差，统计部门综合协调能力弱。在现行统计体制下，地方统计部门的干部任用、保障条件、人员编制和经费来源都依赖当地政府，难以保证统计工作的独立性。由于干部考核机制及考核指标体系不够完善，层层签订国内生产总值增长等责任目标考核方式，诱发一些地方党政领导干部“左顾右盼”、互相攀比。重庆市某区负责人认为本区的经济指标排位太靠后，没有达到预期目标，指责统计局工作没做好，并把统计局长调离。受干部考核机制的影响，部分街道、乡镇统计数据严重失实。

在部门统计工作中，一些部门单位不通过统计部门越权下发报表，进行统计调查，相关信息，以致“数出多门”、重复统计，增加了调查对象的负担，造成人力和财力的浪费。据本溪市对107家企业的调查，目前企业填报的报表总数为519种，除国家、省统计局制定的105种外，由各部委、各省主管局和市直各部门制定下发的报表多达414种，占报表总数的79.8%，而且大多数未按规定报经同级统计部门审批或备案。这些问题的存在既有有关部门不按规定报送审核的问题，也与统计部门把关不严有关。

(三)有些统计制度不适应经济社会发展需要，在一定程度上影响数据的准确性。一是对于跨地区经营的企业，虽然有按属地关系进行统计的规定，但没有具体的保证措施，经常发生重复计算，汇总数据难免虚增。二是第三产业统计制度不完善，一些社区服务、家政服务在全国性统计中往往被忽略，但在地方统计中，这部分经济活动常常作为较重要的内容加以统计。加之统计方法不严密，存在做“文章”的余地，以致形成“数字不够三产凑”现象。三是某些产品与服务的计算价格各地存在一定差异，对统计结果也产生一定影响。上述方法制度上的问题导致地方统计的与全国统计的国内生产总值之间出现差距，加之一些人为因素，使两者的差距有逐步扩大的趋势。

(四)统计基础建设薄弱，基层统计任务负担较重。目前基层统计机构、人员和工作条件与繁重的工作任务之间差距较大：一是县(区)级政府统计机构不健全。目前全国仍有393个县(市、区)没有按照统计法的要求设立独立的统计机构，不少地方的乡镇统计机构与人员不落实。二是有的基层统计干部素质不高，缺乏必要的业务知识。三是统计调查经费不足，除日常经费偏紧外，近年来，国家和地区组织开展的普查和专项调查任务繁重，所需经费均采取分级负担原则，区县(旗)、乡镇两级筹措经费困难，统计工作不能按需要开展。四是企业统计工作薄弱。少数规模以上企业不配备统计人员，没有建立统计台帐，不能按照统计制度的要求正常填报统计报表。规模以下企业这种情况更为严重，源头统计数据质量较差。一些转制和重组的国有企业，也存在基础工作滑坡，统计工作无人负责的现象。

(五)统计法本身不完善，影响实施效果。检查中，各地反映了统计法本身存在的一些问题：一是在确保统计源头数据准确性方面，统计法只对加强统计基础工作做了原则性规定，对违反法定义务应承担的责任规定过少。二是规定本身有漏洞，如第七条规定“各地方、各部门、各单位的领导人如果发现数据计算或者来源有错误，应当提出，由统计机构、统计人员和有关人员核实订正”。这一规定在执行中给某些领导干部或统计部门修改数据提供了方便。三是对有关公民、法人和其他组织在统计活动中的权利义务规定不具体，包括对统计调查对象资料保密制度不够严密，缺乏减轻统计调查对象负担的制度和统计信息共享制度。四是关于普查的规定过于简单，影响到普查保障措施的落实和普查过程的规范。五是对统计违法行为的处罚规定过于原则，主要针对企业和统计工作人员，没有对有关领导干部违法的处罚规定，对领导不追究责任直接影响法律实施效果。

三、进一步贯彻实施统计法的几点建议

(一)进一步增强统计法制观念，采取有效措施，提高统计数据的准确性。要进一步采取措施，增强各级党政领导干部依法统计的观念，充分认识统计工作在党和国家实行科学决策和宏观管理中的基础性作用，从而支持统计部门的工作，保障统计数据质量。

要加强统计执法，对各类虚报瞒报统计数据行为加大惩罚力度。把反对弄虚作假当作一项重要任务常抓不懈，对那些利用职权非法干预数据统计，特别是利用虚假统计数据骗取地位和荣誉、谋取经济利益，以及统计机构、统计人员参与弄虚作假的行为，要坚决予以查处。

要建立健全统计违法案件通报制度，对一些重大统计违法案件要及时进行查处曝光，以震慑违法者，促进全社会遵守统计法。

(二)各级领导干部必须树立科学的政绩观，正确对待统计数据。调查组所到地方，群众对一些地方党政领导干预统计工作、在统计上弄虚作假，对“官出数字、数字出官”的现象反映强烈。由于一些地方考核干部的政绩简单地与数字相挂钩，甚至从上到下层层签订“责任书”，实行末位淘汰制，在这种情况下，统计机构普遍感到工作压力大，数据“保真”难度高。为了解决这一问题，各级党政领导干部必须进一步树立科学的政绩观，从当地实际情况出发，制定科学的发展规划和奋斗目标，克服不顾本地实际的盲目攀比现象。同时，建议改进和完善干部考核办法，建立科学的绩效评价制度。

(三)加强统计基础工作，加快统计方法制度改革。根据检查情况，建议采取措施解决统计基础工作面临的实际问题：一是改进地区生产总值核算工作。目前，地方各级政府层层核算地区生产总值，必要性不大，容易助长一些地方的盲目攀比心理。建议国务院明确地区生产总值究竟核算到哪一级，并认真研究相应的依据和标准。为解决国内生产总值全国与地区核算数据差距不断扩大的问题，积极支持国务院关于改进地区生产总值核算工作的决定，规范核算方法。二是加快统计调查方法的改革步伐，扩大抽样调查的实施范围。从技术上完善抽样调查样本框的设计和选择，增强其代表性和科学性。三是鼓励和加强行业统计，发挥行业协会在统计工作中的作用。四是完善监督检查机制。针对目前一些部门和单位统计基础不规范，缺少原始凭证、台帐，统计数据由厂长或有关人员口头报帐等情况，要加强统计基础规范化建设，完善监督检查机制。五是要针对第三产业统计方法制度建设薄弱问题加强研究，尽快制定新的规则。六是要加深各项统计数据之间关联关系的研究，科学设计交叉复核的数据体系，加强对统计数据规律的把握和应用。

(四)加强统计工作创新，充分利用统计数据资源。根据统计工作的实际需要，一些地区研究开发出一些统计联网系统，对于及时有效掌握相关的统计资料，保证统计数据的真实性发挥了积极作用。建议国家统计局、各地政府及统计部门对这个问题进行研究，采取一些措施，推广现代信息技术在统计工作中的应用，努力建好宏观经济数据库，逐步提高统计数据信息的共享水平。

一些地方适应统计需要设立统计事务所，为企业和其他统计调查对象提供服务的做法是一个新生事物，建议国家统计局加以研究总结，给予必要的扶持，以更好地发挥这类中介服务机构在统计工作中的作用。此外，还要积极引导企业利用统计数据指导经营。统计数据是一种社会资源和公共产品，它不仅要为国家的宏观决策提供依据，也要为广大企业进行市场经营提供信息与服务。统计部门对于一些可公开的数据，要研究通过何种方式及时予以，以服务于广大企业等用户；对一些保密资料和单个统计对象的数据资料要严加管理，维护国家和统计调查对象的利益。

(五)深入研究进一步做好统计工作的若干问题。第一，要适应经济社会发展变化对统计工作的要求，认真研究并进一步理顺农村、城市、企业三支调查队的管理体制和职能，适当提高多年不变的统计事业经费标准。对城镇和农村记帐户每月十几元的补助，应予增加。国家组织重大国情国力调查，不少市县难以筹集必要的经费，建议中央和省级财政予以补助。第二，深入研究统计管理体制。目前地方各级统计机构隶属于各级政府，这对于取得地方政府的支持发挥了积极作用，但同时也存在抗干扰能力差的问题。一些地方统计部门建议对省以下统计部门实行垂直领导，增强政府统计部门独立性。建议国务院对此问题加以研究。第三，要强化各级统计部门统计综合协调能力，按照分工明确、各负其责的要求，加强对国家、部门、地方统计调查项目的审核管理，加强对统计指标体系、调查方法的综合协调和指导。对一些部门越权下达统计报表，单位拒报、迟报统计报表等现象，应该及时加以纠正，拒不改正的，应给予必要的处理。

(六)建议尽快修改完善统计法。随着市场经济的不断发展，特别是我国加入世贸组织后，统计工作面临的内外部环境都发生了较大变化，统计法的部分内容已不适应当前情况。当前统计工作面临的一些问题和矛盾，许多都与统计法规定不够完善有关。例如，关于统计人员修改统计数据的规定，法律责任过于简单、缺乏对政府领导违法责任追究的规定等问题。这些问题都在较大程度上影响到法律执行和统计数据的客观性。检查组所到之处，不少单位和人员提出了修改统计法的意见和建议。目前，统计法修订工作已有了一定基础，建议国务院及有关部门从完善社会主义市场经济体制要求和统计工作的实际出发，适当加快这一工作进度。

总之，统计工作是一项复杂的、科学性很强的工作，需要我们进行不断探索与创新。只要我们注意改进上述方面的工作，并在实践中大胆开拓创新，我们就能够在加强统计工作、开展统计执法方面取得更大成绩。