检查中华共和国动物防疫法实施情况的报告

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委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

根据全国人大常委会执法检查计划，今年6月至7月，全国人大常委会组成执法检查组，对《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》(以下简称“两法”)的实施情况进行了检查。执法检查组听取了农业部、质检总局、商务部、卫生部、海关总署、发改委、财政部、科技部、国家林业局和最高人民法院关于贯彻实施“两法”情况的汇报，随后分为3个小组，对新疆维吾尔自治区、湖南省、上海市贯彻实施“两法”的情况进行了检查。全国人大常委会还委托天津、吉林、江西、山东、河南、广东、广西、云南、甘肃9个省(区、市)人大常委会检查了本地区的“两法”贯彻实施情况。

动物防疫和进出境动植物检疫是关系经济发展和人民群众身体健康的大事。这次检查的重点是：动物防检疫制度和执法体系建设情况；动物疫病的预防、控制和扑灭情况；进出境动植物检疫情况；查处违法行为的情况。这次执法检查是在我国部分地区和周边国家发生高致病性禽流感的背景下进行的，各方面的关注程度较高，社会影响较大。在检查期间，听取了三省(区、市)人大、政府及有关部门的汇报，召开了基层兽医站执法人员和专家座谈会，检查了动物防疫监督站、动植物与食品检验检疫中心、乡镇兽医站、边境口岸、养殖场、屠宰企业、畜产品交易市场等单位，走访了养殖户。通过听取汇报、实地考察、发放问卷等形式，基本掌握了“两法”的实施情况，发现了“两法”实施中存在的突出问题。检查组与国务院有关部门一起分析了产生问题的原因，研究了解决问题的措施和建议。现将这次执法检查的主要情况报告如下：

一、成效

“两法”实施后，各级政府及主管部门进一步加大工作力度，把贯彻实施“两法”作为促进畜牧业和对外贸易发展、保障人民群众身体健康、保持社会稳定的大事来抓，在依法预防、控制和扑灭动物疫病，加强进出境动植物检疫方面做了大量工作，取得了明显成效。

(一)及时制定“两法”的配套法规和规章

国务院及有关部门相继出台了动物检疫管理办法、进出境动植物检疫法实施条例、全国高致病性禽流感应急预案等条例及规范性文件。全国有24个省(区、市)制定了动物防疫条例或实施办法。辽宁、吉林、山东、海南、重庆、四川6省市制定了无规定动物疫病区管理办法。有的地方还制定了血吸虫病防治条例、狂犬病防治办法等地方性法规。

(二)增加投入，加强动物防检疫体系建设

目前，全国县以上都建立了动物防疫监督机构，执法人员达20多万。1998年至2003年，国家投入国债资金29.79亿元，用于动物防疫国家重点项目、疫情测报站、无规定动物疫病区、西部地区冷链系统等基础设施建设。各级政府也加大资金投入，加强基层动物防疫体系建设。由国家动物流行病学研究中心、国家动物疫病参考实验室、农业部兽医诊断中心、省级动物疫病诊断中心组成的技术支撑体系已初具规模。各地按照动物防疫法关于“各级人民政府应当加强对动物防疫工作的领导”的要求，建立了动物防疫指挥机构。上海市形成了以农业和畜牧兽医行政管理部门为主管，卫生、工商、公安、商业、出入境检验检疫等部门共同参与、分工明确、相互配合的工作机制。新疆、湖南对基层兽医站实行“县乡共管、以县为主”的管理体制，并将动物防疫经费全额纳入地方财政预算，这项改革措施已在两省区大部分地市落实。针对近几年国外动植物疫情严重的情况，出入境检验检疫机构健全检验检疫体系，建立进出境动植物检疫风险预警和快速反应机制。国家质检总局组建了中国进出境动植物检疫风险分析委员会。新疆、上海、山东、广东、广西、云南等省区市针对本地口岸多、贸易量大的特点，把保证进出境动植物产品质量安全作为检验检疫工作的重点，努力加强检验检疫技术保障体系建设。

(三)认真做好动物疫病预防、控制和扑灭工作

一是强化免疫。1999年以来，中央财政安排动物疫病防治经费30多亿元。重大动物疫病实行强制免疫，动物病死率逐年下降，每年减少经济损失100多亿元。各地在开展对高致病性禽流感等重大疫病防治的同时，也对威胁人民群众健康的炭疽病、布鲁氏菌病、结核病、狂犬病、血吸虫病加强了防治力度。二是强化检疫。动物防疫法实施以来，全国共检疫动物100亿头(只)，占应检疫动物的90%；检疫动物产品26亿吨，检出不合格动物9000万头(只)、不合格动物产品7万吨。各级政府及有关部门积极落实生猪定点屠宰、集中检疫的规定，取缔私屠滥宰，关闭不符合标准的屠宰场12万多家。畜产品加工厂和定点屠宰场建立了产地检疫、出栏报检和屠宰检疫制度。三是强化监督。针对近年来疫病暴发频繁，传播范围广，特别是一些疫病跨国传播，控制难度大的情况，国务院多次召开会议，对重大动物疫病防治进行部署。各级动物防疫监督部门加强对疫情处置的指导和核查，对规模化畜禽养殖场的免疫、消毒、检疫、无害化处理等定期检查，对流通运输环节的动物和动物产品进行查证验物，加强了对动物防疫条件的审核，收到了较好的效果。四是及时扑灭疫情。今年禽流感在部分地区暴发后，国家有关部门和地方各级政府认真贯彻动物防疫法中强制扑杀、强制销毁、强制消毒和强制免疫的要求，采取果断措施，及时控制了疫情。

(四)依法查处违法行为

近年来，各地加大对动物防疫违法案件查处力度，集中力量打击贩卖病死动物、扩散动物疫情、危害消费者健康的违法活动。1998年以来，全国共查处各种违反动物防疫法律法规的案件120万余起，有效地打击了各种违法行为。各地还强化兽医医政管理，新疆、上海、吉林、山东等地对有重大失职行为的执法人员严肃处理，增强了动物防疫人员的责任意识。出入境检验检疫系统严格执行进出境动植物及其产品的检疫审批制度，规范进境、出境和过境检疫程序。针对贸易量大幅增长，出入境人员复杂的情况，加强对来自疫区人员携带物品、货物的检疫和卫生处理工作。进出境动植物检疫法实施以来，共检疫进出境动植物及其产品1896万批，截获禽流感、新城疫、地中海实蝇、松材线虫等各类动植物疫病近10万批、近2000种，有效防止了动植物疫病的传入传出。

二、问题

从总体上看，各地贯彻实施“两法”取得了一定成效，但地区间发展还不平衡，“两法”实施过程中还存在一些不容忽视的问题，应当予以高度重视。

(一)一些地方对“两法”宣传不到位，部分群众的动物防疫意识淡薄

过去，我国重大动物疫情由政府有关部门掌握，畜禽生产、经营者参与很少，对防检疫常识知之甚少。由于各种原因，有的地方在防疫后仍有畜禽死亡现象，使一些农牧民认为防与不防一个样。一些地方特别是偏远地区对动物防疫法律法规的宣传和培训力度不够，一些群众的动物防疫意识淡薄。目前我国农牧民的收入总体还比较低，对防疫费用的承受能力也比较差，容易对强制免疫和扑杀措施产生抵触情绪，影响着动物防疫工作的正常开展。

(二)防疫工作在局部留有死角，执法行为有待规范

在一些地方，畜禽的免疫密度和牲畜的免疫耳标佩带率与国家的规定还有较大差距，存在着动物疫病传播的隐患。防疫工作的不到位，一方面，是由于我国分散的小规模饲养方式增加了防疫工作的难度。目前，我国畜牧养殖总量大，但平均规模小，全国生猪、肉牛的规模饲养率只有30%。西部个别牧区是游牧生产方式，实施免疫更加困难。另一方面，是由于基层防疫队伍建设滞后，体制不顺。目前，许多乡镇兽医站属自收自支事业单位。在机构改革中，不少地方将乡镇兽医站与其他站所合并，专业人员流失比较严重，致使一些基层兽医站存在着业务水平较低，年龄老化，人才断档的情况。由于队伍建设滞后，有的地方畜禽产品流通环节监管乏力，逃避检疫、拒绝检疫、贩卖病死畜禽等违法行为时有发生。生猪屠宰检疫还存在屠宰与检疫不同步、产地检疫和跨区域流通销售环节中重复检疫和收费的问题。

(三)动物防疫经费不足，防疫基础设施比较落后

各级政府对动物防疫的经费投入近些年尽管是不断增加的，但与动物防疫面临的形势相比，投入仍然不足，特别是经济欠发达地区的防疫经费实际到位率低，防疫基础设施陈旧，检测手段落后。中央立项的动物防疫基本建设项目，有些地方的配套资金不能落实，防疫项目难以按时完成和发挥作用。一些口岸的检验检疫设施不能适应经济发展和对外贸易迅速扩大的要求，销毁走私、非法入境的动植物及其产品经费没有保证。

(四)重大疫情发生后，强制扑杀的补偿标准不够合理

建立政府补偿制度是重大动物疫情发生后强制扑杀的重要保障，但现行动物防疫法对此没有明确规定。地方反映，目前部门规章规定的补偿标准过低，如每头奶牛的市场价格要上万元，但强制扑杀后各级财政的补偿只有2400元，与实际损失差距过大。今年局部地区发生禽流感后，国家只对鸡鸭鹅的扑杀有补偿标准，但对信鸽等的扑杀没有补偿规定。

三、建议

加强动物防疫和进出境动植物检疫，是促进畜牧业和对外贸易健康发展的需要，事关保障食品安全和人民身体健康。因此，不能把动物防疫和进出境检验检疫看作是应对重大疫情的权宜之计，而应将其作为经常性、基础性工作常抓不懈。

(一)深入宣传学习“两法”，增强广大干部群众的防检疫法律意识

各级人大、政府及有关部门要继续采取有力措施，加大“两法”及其配套法规的宣传贯彻力度，进一步提高广大干部群众的法律意识，真正做到管理者依法决策、依法行政、依法办事，生产经营者懂法、守法，形成政府和群众齐心协力、群防群控的局面。

(二)坚持预防为主的方针，建立动物防检疫长效机制

要把预防工作摆在动物防疫各项工作的首位，以较低的投入取得较高的效益。要完善重大动物疫情预警、预报工作制度，提高对疫情的快速反应能力。制定实施重大动物疫病和人畜共患病控制规划，加强各行政执法部门间的信息沟通和合作。加强与邻国的合作，及时互通疫情，共同防治动植物疫病。转变畜牧业生产方式，推进畜牧业集约化、产业化经营，从源头上做好动物疫病的预防和控制。

(三)加大对动物防疫违法行为的打击和监管力度

农业、商务、出入境检验检疫等部门要各司其职，加强协作，形成通力合作的工作制度。要加大执法力度，规范执法行为，坚决打击瞒报谎报疫情、逃避检疫、非法加工、无证经营动物产品、贩卖病死畜禽等违法行为，规范畜禽及其产品市场秩序。加强对生猪屠宰检疫工作的协调和生猪屠宰管理，严肃查处违规行为。加强对流通领域的动物防疫监管工作，及时阻断疫病传播渠道。

(四)加大资金投入，完善动物防检疫基础设施

各级政府要加大对动物防疫的基础设施投入，积极改善基层的防疫工作条件，特别要重视经济欠发达地区和边境地区的动物防疫基础设施建设。加大对动物防疫科技进步的支持和投入，保证动物防疫工作的技术需求。大力加强口岸隔离检疫场的建设，改善口岸检验检疫工作条件，提高检疫工作的标准化和规范化水平。尽快制定合理的畜禽强制扑杀补偿标准，既要照顾到农牧民恢复生产的需要，维护动物饲养者、经营者的合法权益，又要有利于重大疫情得到及时扑灭。

(五)加快兽医管理体制改革，加强动物防检疫队伍建设

按照“公益性与经营性职能分离，强化公益性、放活经营性”的原则，加快兽医管理体制改革。尽快建立官方兽医和执业兽医并行的兽医体制，使公益性的防检疫执法行为与经营性的诊疗服务相分离。对公益性职责，各级政府要保障经费和队伍的稳定。加强基层防疫队伍的培训，提高行政执法人员的素质。要加快综合执法队伍建设的进程，在综合执法的基础上，研究解决动物检疫执法人员统一着装问题。

(六)适应形势发展，尽快修改动物防疫法和进出境动植物检疫法

自1997年动物防疫法颁布以来，又出现了许多新的情况，动物防疫法亟待修改。在修改中应重点考虑以下几个问题：一是建立国家兽医官制度。实行官方兽医制度是当今世界动物防疫管理的成功做法。建立官方兽医与执业兽医相结合的制度，将检疫、执法监督与兽医诊疗服务分开，将动物卫生工作中的政府行为与市场行为分开，以确保执法到位及执法的公正性。二是建立和完善重大动物疫病快速反应和扑灭机制。建立健全疫情监测预警、疫情报告和、应急预案措施、疫区动物强制扑杀制度。三是明确基层动物防疫执法机构的法律地位和职责。理顺动物防疫、检疫、监督机构的关系，整合力量，形成合力。四是完善畜产品质量安全市场准入制度，完善标识管理，便于在流通环节发现问题，追溯产地。五是尽快制定与动物防疫法相配套的实施细则、规章和有关的技术标准。

另外，对进出境动植物检疫法也要进行修改，主要是对禁止性规定要设定相应的法律责任，加大对非法携带动植物及其产品入境的处罚力度，加强防范措施。

以上报告，请予审议。