建立健全突发公共卫生事件应急机制情况的报告
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委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，向全国人大常委会报告建立健全突发公共卫生事件应急机制工作的进展情况，请予审议。
一、建立健全我国突发公共卫生事件应急机制是一项重要而紧迫的任务
突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒，以及其他严重影响公众健康的事件。由于我国幅员辽阔、人口众多，经济和社会发展水平不高，卫生医疗事业不发达，突发公共卫生事件时有发生。在这种情况下，建立健全突发公共卫生事件应急机制，有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障人民群众身体健康和生命安全，维护正常的社会和经济秩序，是政府履行社会管理和公共服务职能的一项很重要的任务。
2003年突如其来的非典疫情，是一个典型的突发公共卫生事件。这场疫情严重威胁了广大人民群众的身体健康和生命安全，对我国的经济发展、社会稳定和对外交往也产生了重大影响。面对严峻的疫情，党中央、国务院果断决策，采取有效措施，取得了抗击非典的重大胜利，保持了我国经济的增长和社会的稳定，受到了国际社会和广大人民群众的高度赞誉。
认真总结抗击非典的经验教训，我们深刻认识到，非典疫情早期的流行和蔓延，尽管有一些客观因素，但主要原因是我国公共卫生体系存在缺陷，有效应对突发公共卫生事件的机制不健全，处理和管理危机能力不强，缺乏应对突发事件的必要准备。主要表现在以下几个方面：
(一)缺乏统一的应急指挥系统。医疗卫生资源条块分割，有效的信息沟通与协调机制不健全，有的地方政府不能统一协调指挥，难以有效整合资源。
(二)缺乏有效应对突发公共卫生事件的应急预案。应对突发公共卫生事件的职责和任务不明确，监测预警制度不健全，应急设施设备不完善，应急救治药品器械和物资储备不充足，有的地方一度处于被动局面。
(三)重大传染病疫情信息报告网络不健全。疫情报告缺乏顺畅渠道，执行疫情的收集、分析、报告和通报制度不严格，政府及有关部门难以及时准确地掌握疫情。
(四)应急医疗救治能力不强。相当多的医疗机构不具备应急处置的必要设施，医务人员缺乏应急意识和防护知识，不能有效地实施预防控制和医疗救治。
(五)疾病预防控制体系薄弱。各级疾病预防控制机构存在人员素质不高、设施条件落后的情况，职能不明确，工作效率低。
这些问题导致突发公共卫生事件发生时，不能有效应对，及时控制，造成疫情的传播和扩散，不仅给人民身体健康带来了严重威胁，也对经济发展和社会稳定产生了重大影响。
面对非典疫情的严重危害，为保障人民群众的身体健康和生命安全，维护正常的社会秩序，国务院于2003年5月紧急制订并公布施行了《突发公共卫生事件应急条例》，明确要求在突发事件发生后，各级人民政府要设立应急指挥部，负责对突发事件应急处理的统一领导，统一指挥；政府各有关部门在职责范围内做好应急处理的有关工作；对突发事件的应急处理，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强协作的原则；各级人民政府都要按照分类指导、快速反应的要求，制订突发事件应急预案，建立统一的突发事件预防控制体系和监测与预警系统，保证应急设施、设备、药品、器械等物资储备，加强急救服务网络建设，建立重大紧急疫情信息报告系统，做好突发事件应急处理的各项工作。《突发公共卫生事件应急条例》的公布施行，不仅将非典防治工作纳入依法、规范、科学、有序的轨道，为夺取抗击非典斗争的胜利提供了法制保障，也为建立健全我国突发公共卫生事件应急机制指明了方向。
二、突发公共卫生事件应急机制建设进展情况
按照党中央、国务院的部署，我国突发公共卫生事件应急机制建设，主要包括突发公共卫生事件应急指挥体系、疾病预防控制体系、医疗救治体系和卫生执法监督体系等方面。在各级党委、政府的领导下，在各有关部门的大力支持下，经过广大医疗卫生工作者的共同努力，我国突发公共卫生事件应急机制已经初步建立并逐步完善。
(一)建立突发公共卫生事件应急指挥体系。在防治非典最关键的时刻，国务院成立全国防治非典指挥部，吴仪副总理任总指挥。国务院有关部门和军队有关部门各负其责。各省、市、自治区成立应急处理指挥部，由政府主管负责人任总指挥，领导、指挥本地区应急处理工作，有关部门分工负责，共同开展防治工作。形成了政令畅通、分级负责、责任明确、反应及时、保障有力的工作机制。
卫生部设立了突发公共卫生事件应急办公室，建设应急指挥中心。各级卫生行政部门普遍设立了应急指挥机制，遇有重大疫情等突发公共卫生事件，立即组织力量进行调查处理和医疗救治，并及时向地方党委、政府报告，提出应对措施建议。应急指挥体系的建立，为有效应对突发公共卫生事件和其他突发事件，保障人民身体健康，减少经济损失，维护社会稳定，增强群众的信心，发挥了关键作用。去冬今春，广东发生少量非典病例，应急指挥系统迅速掌握疫情，有效控制传播，组织科学救治，及时信息，防止非典出现大的反复。在加强禽流感防治，努力控制禽流感传播和蔓延工作中，也收到了良好效果。
(二)全面制订突发公共卫生事件应急预案。卫生部和地方各级人民政府根据《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的规定，分别组织制订了突发公共卫生事件应急预案，按照“以防为主、防治结合，应急为主、平战结合，以块为主、条块结合，以专为主、群专结合”的原则，针对突发公共卫生事件的严重程度和危害程度，分别采取不同的控制措施和处置办法。国务院法制办和卫生部根据传染病预防控制工作和突发公共卫生事件应急处理的需要，完成了《中华人民共和国传染病防治法》修订草案的起草工作，并由国务院提请全国人大常委会审议。卫生部和交通部联合制订了《突发公共卫生事件交通应急规定》。国务院有关部门正在根据实际需要，制订和完善针对各类突发公共卫生事件的应急预案。
(三)完善突发公共卫生事件监测信息网络。按照国家确定的建设规划，突发公共卫生事件监测信息网络主要包括国家疾病监测报告系统、国家突发公共卫生事件监测报告系统、医疗救治信息系统、卫生执法监督信息系统和应急指挥信息系统。实行统一规划、分步实施、突出重点、信息共享、强化职责、依法管理的原则。卫生部建立了统一的国家公共卫生信息系统平台和重大传染病疫情监测报告、重大食品卫生事件报告、重大职业卫生事件报告、重大环境污染事件报告、放射卫生事件报告等信息系统。其中，重大疾病监测报告信息系统实现了国家和省、市(地)、县(市)疾病预防控制机构联网，并与各级各类医疗卫生机构联网。同时，正在利用其他信息渠道规划建设城市社区和乡村的疫情信息网络。卫生部制订了严格的疫情信息报告制度，要求各级卫生行政部门、疾病控制机构和医疗机构，在发现可能造成突发公共卫生事件的情况后，必须在规定时间内及时报告；有关部门必须立即组织力量调查、核实、确认，并采取必要的控制措施。按照有关规定建立了突发公共卫生事件举报制度，公布统一的举报电话，对瞒报、缓报、谎报的，依照法律、法规规定严肃处理。目前，全国各级疾病预防控制机构、绝大多数的县级和县级以上医疗机构及部分乡(镇)卫生院，都能够直接上网即时报告，并在全国实现了传染病疫情的个案化管理，增强了疫情报告的时效性和可靠性。卫生部和各省级卫生行政部门建立了法定传染病疫情报告和突发公共卫生事件信息制度，遇有重大突发公共卫生事件，卫生部及时向社会通报疫情信息和政府有关部门采取的应急处理措施，开展预防疾病知识宣传，增强广大群众自我防病的意识和能力。
(四)加强疾病预防控制体系建设。国家建立了统一的疾病预防控制体系。各省、市(地)、县(市)都建立了疾病预防控制机构，承担疾病预防控制、突发公共卫生事件应急预警处置、疫情信息收集报告、监测检验评价、健康教育促进等公共卫生职能。国家加大了对疾病预防控制机构基础设施建设的支持力度，卫生部与国家发展改革委共同制订了全国疾病预防控制体系建设规划，由中央与地方共同筹资，投资68亿元，加强地方疾病预防控制机构建设，2004年完成建设任务。国家发展改革委安排国家疾病预防控制中心一期工程总投资6.34亿元，建筑面积7.6万平方米，2004年正式开工建设。各级卫生行政部门针对疾病预防控制体系中存在的人员素质不高和管理薄弱等问题，正在采取措施，通过明确职能、落实责任、优化队伍、定编定员、加强培训、保障经费等措施，提高各级疾病预防控制机构的应急能力和水平。
(五)加强应急医疗救治体系建设。针对医疗救治体系不健全和应急处理能力不强等问题，2003年，国务院批准了《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》，在直辖市、省会城市和地级市建立紧急医疗救援中心；在直辖市、省会城市和地级市选择一所现有医院进行改建、扩建，建设不同规模的传染病专科医院或承担传染病防治任务的后备医院，在各县选择一所县级医院通过改建、扩建，设置不同规模的传染病科或传染病区。一旦发生突发公共卫生事件，可以集中收治患者，减少交叉感染和患者死亡。应急医疗救治体系建设资金由中央与地方共同筹措，共安排建设资金114亿元，其中中央安排57亿元，主要补助中西部地区。2003年，地级市的传染病医院(病区)和部分紧急救援中心建设已经启动，全部医疗救治体系建设规划计划用三年左右时间完成。
建立一支常备不懈的应急医疗救治队伍是应急医疗救治体系建设的重要组成部分，2003年，卫生部制订了《关于建立应急卫生救治队伍的意见》，要求省、地两级按属地化原则，在当地各类医疗卫生机构中选择医术较高、临床经验丰富的医护人员和具有现场处置经验的疾病预防控制人员，组成应急救治队伍，并配备必要的医疗救治和现场处置设备。这些人员平时在各自岗位上从事医疗卫生服务，适时组织进行应急技能培训和演练，遇有突发公共卫生事件，迅速赶赴现场，及时开展医疗救治和流行病调查。目前，各地区应急救治队伍的组建工作已经完成。卫生部将在此基础上组建国家应急救援队伍，遇有重大突发公共卫生事件，及时提供技术支援。
(六)加强卫生执法监督队伍建设。针对卫生执法监督中存在的多头执法、重复执法、有权无责，以及医疗卫生行业监督薄弱等问题，卫生部会同有关部门制订《关于卫生执法监督体系建设的若干规定》，通过明确职能，落实责任，规范执法监督行为，加强卫生执法监督队伍建设。对卫生监督人员实行资格准入制度和在岗培训制度，全面提高卫生执法监督的能力和水平。
(七)部门协调配合的机制初步形成。国家发展改革委建立了应急物资生产和储备制度。财政部建立了应急经费保障机制。质检、民航、铁路、交通、农业等部门建立了疫情监测报告制度。地方各级人民政府有关部门也建立了突发事件防范和应急处理责任制，如遇突发公共卫生事件，根据政府启动应急预案的要求，切实履行各自的职责，保证突发公共卫生事件应急处理工作的有序进行。
三、当前存在的问题和今后需要加强的几项重点工作
建立健全突发公共卫生事件应急机制，是一项庞大、复杂的社会系统工程。经过几个月的工作，我国突发公共卫生事件应急机制建设迈出了坚实的步伐，取得了明显的成效。但是，我们也清醒地认识到，建立健全突发公共卫生事件应急机制，是一项长期的任务，不仅涉及卫生行政部门的工作，还需要政府各有关部门、社会团体和人民群众的广泛参与和共同努力；不仅需要加强公共卫生基础设施建设，更需要统一思想，转变观念，完善职能，明确责任，加强队伍建设，广泛开展健康宣传工作。建立健全突发公共卫生事件应急机制已经开了个好头，但也存在一些困难和问题。一是卫生部门的危机意识和忧患意识还不够强，思想观念、工作重点、工作方式还不适应有效应对突发公共卫生事件的需要；二是应对突发事件的宣传教育不够广泛深入，人民群众缺乏有效防范的知识，容易产生恐慌心理；三是基层卫生防疫和医疗机构能力较弱，人员素质不高，难以及时准确地鉴别和判断重大疫情；四是公共卫生经费不足，缺乏有效保障机制，基层防疫工作难以正常开展。
按照党中央、国务院的统一部署和要求，我们要以求真务实和对人民高度负责的精神，加强领导，落实措施，强化监督，努力工作，不断完善突发公共卫生事件应急机制。2004年，我们重点做好以下几项工作。
(一)更新观念，转变职能，把应对突发公共卫生事件作为卫生部门的一项重要任务。要求各级卫生行政部门增强危机意识和应急观念，克服麻痹松劲情绪和侥幸心理，把提高应对危机能力作为履行社会管理和公共服务职能的重要任务，进一步加强对突发公共卫生事件的监测、预防和控制，做到有备无患，从容应对。
(二)全面实施建设规划，提高应对突发公共卫生事件能力。要按照国家批准的各项建设规划要求，加快医疗救治体系、疾病预防控制体系的建设进度，争取早日完成，尽快发挥效益。同时，要进一步完善疾病预防控制机构和卫生执法监督机构的职能定位、职责分工和工作要求，改革人事制度，加强队伍建设，实行定编定员，招聘竞争上岗，优化队伍结构，提高工作水平。
我国农村和城市社区公共卫生设施简陋，技术力量薄弱，是应对突发公共卫生事件最薄弱的环节。卫生部和国家发展改革委正在制订加快农村医疗卫生服务体系建设规划，加强乡(镇)卫生院预防保健、急诊急救、传染病救治和基本医疗服务能力建设，改善农村卫生机构服务能力和条件。卫生部正在研究制订《发展城市社区卫生服务体系的意见》，增强社区卫生的医疗、预防、保健功能，夯实我国公共卫生的基础。
(三)进一步加强卫生法制建设。严格执行《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国职业病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律法规和规定，切实履行职责，落实责任制。对工作不力，措施失当，造成损失的，依法追究有关当事人的责任。加强传染病防治工作的执法监督，依法强化对医疗机构、疾病预防控制机构有关服务行为的监督检查。全面推行食品安全行动计划，完善食品污染物监测网络和预警措施，大力推行食品卫生监督量化分级管理制度，严格对食品生产经营单位的卫生监管和卫生许可证发放。加强职业卫生监督，做好乡镇企业、农村个体工商户职业病危害专项整治，推进职业病防治法的贯彻实施，督促企业落实职业病防治措施，强化职业病危害申报管理，查处大案要案。
(四)加强应对突发公共卫生事件的宣传教育。充分利用电视、广播、报纸、互联网等多种形式对社会公众广泛开展突发公共卫生事件应急知识的宣传，指导群众以科学的态度对待突发公共卫生事件，消除恐慌心理，提高遵守有关法律法规的意识和自我防范的能力，以利于组织和动员社会公众广泛参与有效应对突发公共卫生事件。
(五)加强人员、技术储备和物资、经费保证，保障应急体系的有效运行。加强应急医疗卫生救治队伍和培训基地建设，不断提高应急救治能力。国务院有关部门将制订严格的应急医疗卫生救治管理规范，加强技术培训和应急演练，培养医护人员全心全意为患者服务的理念。国务院有关部门将充分有效利用各种卫生资源，整合科研力量，实行联合科技攻关，加强对突发公共卫生事件的发生规律、监测预警、预防控制等方面的研究，为突发公共卫生事件应急处理提供技术支持。
充足的应急物资储备和经费安排是应对突发公共卫生事件的基本保障。国务院有关部门已经建立了应对突发公共卫生事件的生产能力和物资储备制度，包括药品、疫苗、医疗器材、卫生防护用品和应急设施等物资储备。各级发展改革部门将努力保障突发公共卫生事件基础设施项目建设。各级财政部门将合理安排预防控制突发公共卫生事件的日常工作经费和突发公共卫生事件的应急处理经费。国家对边远贫困地区突发公共卫生事件应急工作给予财政支持。
