统筹城乡发展的措施

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统筹城乡经济社会发展，既是**全面建设小康社会的内在要求，也是解决“三农”问题的必然选择，更是经济社会持续快速健康发展的客观需要。深入研究**统筹城乡发展的基本现状，提出今后的主要思路与对策,无论是对于**“三农”问题的解决，还是对于**更快、更加科学的发展，都具有十分重要的现实意义。

一、统筹城乡发展是我省经济社会发展的重大战略举措

当前及今后一个时期，我省处于工业化中期阶段的一个特殊敏感时期。根据国际经验，这个时期有两种发展前景，一是有可能保持经济持续快速增长势头；二是有可能出现城乡差别、贫富差距过度扩大，陷入有增长、无发展的“拉美陷阱”。统筹城乡经济社会发展，无论对于“三农”问题的解决，还是对于促进整个国民经济的持续快速协调健康发展与国家的长治久安，都至关重要。“十一五”乃至今后相当长时期，**应该把加快统筹城乡发展、推进城乡一体化，不仅是必要的,而且也是可能的,应作为经济社会发展的一项重大战略。

（一）统筹城乡经济社会发展，是正确处理工农业关系、城乡关系的必然要求

国际经验表明，工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力机制主要来自于非农产业，不再需要从农业吸纳资本等要素。这个阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善的阶段。总书记在十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”目前，我国已进入了工业化的中期阶段，并在今后10年内向后期阶段过渡，也就是由工农业、城乡平行发展，向工业和城市支持农业和农村的发展转变。2005年我省人均GDP预计突破1000美元，2015年达到2000美元，2020年人均GDP达到3000美元。因此，统筹城乡经济社会的发展，加快工农业、城乡一体化发展的进程，是顺应工业化、城市化发展规律，正确处理我省工农业关系、城乡关系的必然要求。

（二）统筹城乡经济社会发展，是实现全面建设小康社会战略目标的内在要求

2000年我省总体上已实现了小康，但这是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，差距主要在农村。无论是生产力水平还是人民的生活水平，无论是经济的发展还是社会事业的发展，农村都远远落后于城市。到2020年，我省国内生产总值比2000年翻两番半，2020年达到17500亿元，人均生产总值达到3000美元，城镇居民人均可支配收入1.8万元，农民人均纯收入7300元，同时推进经济政治文化协调发展，全面建设惠及**省人民的更高水平的小康社会。因此，在迈向全面建设小康社会的进程中，我们必须积极主动、不失时机地加快把发展的思路调整到统筹城乡经济社会发展上来，采取有力的政策措施，打破城乡二元结构，实现城乡经济和社会协调发展，最终实现农业发展、农村繁荣、农民小康。

（三）统筹城乡经济社会发展，是根本解决“三农”问题的重大创新

解决好新时期“三农”问题，对于**全面建设小康社会、基本实现现代化具有十分重要的作用。要清醒地看到，在全省经济增长和人民生活水平提高的同时，城乡居民收入、工农差别和地区差距却在不断扩大，农业是弱质产业、农村是落后社区和农民是弱势群体的状况尚未根本改变，“三农”问题仍不容乐观。**发展的历史和现实表明，传统的发展思路无法从根本上解决“三农”问题。从根本上解决“三农”问题，重点突破制约“三农”问题解决的体制性矛盾和结构性矛盾，既不能单纯依靠农村、农业自身的发展解决，也不能依赖城市对农业、农村的支持和帮助来解决，要把农业的发展放到整个国民经济的循环中，把农村的进步放在整个社会的进步中，把农民增收放到国民收入的分配和再分配中统筹考虑。因此，统筹城乡经济社会发展，是我省解决“三农”问题思路的重大创新。

（四）统筹城乡经济社会发展，是促进国民经济持续快速健康发展的需要

近年来，制约全省国民经济发展的最主要因素是消费不旺、内需不足，瓶颈制约就在于农民收入和消费增长缓慢。1998年-2003年，全省农民人均纯收入年均增长2.7%，比城市居民可支配收入年均增长速度7.2%低4.5个百分点。2003年，**县以下消费品零售总额占全部消费品零售总额的比重仅为省28.5％。增加农民收入，提高农民消费水平，是我省经济工作的一项极其重要的任务。因此，只有统筹城乡发展，提高农民消费能力，拓展农村市场，突破消费梗阻，实现良性循环，才能为国民经济增长提供长久动力。

二、**城乡差距的主要表现

改革开放以来，我省经济社会发生了巨大变化，基本实现了农业社会向工业社会、基本温饱向总体小康的两大跨越。目前，人均GDP超过900美元，二、三产业比重达到80.8%，城市化水平达到33.5%。但由于种种因素的影响，和全国一样，农业和农村发展面临一些突出的矛盾和问题，主要表现为城乡差距扩大、农民收入增长的基础还不够牢固、农村消费能力下降和农村劳动力转移困难以及农村社会事业落后等。

（一）城乡居民收入差距

城乡居民的收入差距是城乡差距的核心表现。当前，最突出、最集中的表现是我省农民收入水平低，增长缓慢，城乡收入差距不断过大。具体地说:

1．绝对差距。改革开放以来，我省城乡居民收入呈现典型的“剪刀差”现象。1978年我省城镇居民和农村居民收入分别为377.7元、113.34元，城乡居民收入相差264.4元，2003年扩大到4651元。1998年到2003年，农村居民人均纯收入6年共增加318.7元，仅相当于同期城镇居民可支配收入增加2178.7元的14.6%，甚至低于城镇居民平均一年增加363.1元的水平。（见图）

2．相对差距。改革开放以来,**城乡居民收入差距呈现明显的扩大趋势。1985年我省农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入比为1：1.72，1992年扩大为1：3.13，1997年降至1：2.54，2003年又突破了国际公认的警戒线1：3，达到了1：3.19，虽然低于全国1:3.23水平，但比2002年的1：2.85有了明显加大。如果扣除农民收入中的实物性收入和加上城市居民的隐性收入，我省城乡居民的货币收入差距就更大。按国际劳工组织发表的1995年36个国家的相关资料，城乡差距超过2：1的国家只有3个，我国便是其中之一。

3．内部差距。2000年，农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比在1：3以上的有合肥1：3.24、阜阳1：3.01、安庆1：3.11。2003年，农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入差距呈现扩大趋势，比值超过1：3的有合肥、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、滁州、安庆等7个地市，比值最大的是阜阳市为1：3.98，比值最小的是芜湖市1：2.46。2003年，城乡居民收入绝对差距超过5000元的是马鞍山、合肥、蚌埠。值得注意的是，2000年至2003年，宿州、蚌埠、阜阳、淮南、滁州五市的农民人均纯收入分别增加-94元、-56元、-175元、-6元、-273元。经济条件相对较好的地区与经济条件相对较差的地区的农民收入差距扩大，2000年，最高的马鞍山2683元，最低的六安市1571元，两者相差1112元，2003年最高的是马鞍山3122元，最低的是阜阳仅1659元，两者相差1463元。2003年，农民人均纯收入在2000元以下的有阜阳、宿州、六安、滁州、亳州五市。

4．外部差距。2003年，城乡居民收入差距较小的是江苏、上海、天津、山东、浙江、辽宁、北京等东部及发达省市，差距最小的是江苏1：2.18；差距较大的是西藏、云南、贵州、陕西，比值均超过1：4，最大的是西藏1：5.18。超过1：3的省份有湖南等17省市。**城乡居民收入比值为3.19，略低于全国平均水平，但在中部最高，在全国处于第11位。

(二)城乡居民消费差距

城乡收入差距的最终反映是生活水平的差距。

1．消费数量差距不断扩大。从1981年至2003年，我省城乡居民消费差距呈现不断扩大的趋势。1981年城乡居民消费水平相差204.7元，2003年扩大到3468元。1990年，全省农村居民与城镇居民的消费支出比为1：2.30，2003年扩大到1∶3.17。城镇居民的收入主要用于消费和储蓄，而农民的纯收入除要用于消费和储蓄以外，还有一部分要用于扩大再生产的支出。如果扣除农民扩大再生产的支出，城乡消费差距就更大。

2．消费质量差距明显。城乡居民精神生活等非商品消费支出差距较大。2003年，城镇居民用于医疗保健支出、交通通讯、娱乐教育文化服务支出分别是318元、503元、536元；农村居民用于医疗保健支出、交通通讯、娱乐教育文化服务支出分别是87元、126元、185元，农村相当于城市的27%、25%、35%。恩格尔系数是指食品消费在整个生活消费的比重，是国际上衡量居民生活水平的一个重要指标，恩格尔系数越低，说明生活水平超高。2003年，城乡居民分别是44.2%、46%，相差1.8个百分点。

（三）城乡居民财产差距

1．城乡居民存款差距。拥有储蓄存款多少是城乡居民差距的重要方面。2003年，全省城镇居民和农村居民年末存款额分别为1961亿元、514亿元，后者仅相当于前者的26%。2000年，城镇和农村居民年末人均储蓄额分别为6565元、746元，两者相差5819元；2003年，城镇和农村居民年末人均储蓄额为9945.34元、1228元，两者相差8718元，后者相当于前者12%。据1750户城市居民抽样调查资料显示，2003年，城市居民人均用于储蓄、储蓄性保险、购买有价证券的支出达1262元，相当于当年农民收入的59%。

2．城乡居民拥有耐用消费品差距。2003年底，我省城镇居民家庭平均每百户拥有彩电124台、冰箱89台、洗衣机93台、移动电话70部；农村居民家庭每百户拥有彩电59台、冰箱13台、洗衣机18台、移动电话21部，农村相当于城镇的47%、15%、19%、30%。

（四）城乡社会福利差距

目前，我省农村社会事业发展较为滞后，与城市社会事业发展存在着十分大的差距。农民得到的教育、医疗、文化、水电、电信、交通等社会公用事业服务,无论是数量还是质量都与城市居民存在较大差距。

1．城乡教育差距。2000年，**农村人口平均受教育年限为5.3年，城市人口平均受教育年限为7.3年，农村比城镇少2两年。现在农村不少地方学籍管理没有走向规范，小学、初中失学率、缀学率较高。农村义务教育经费支出农村教师收入远远低于城市,农村学校工作条件差，农村中小学骨干教师大量流向城市，农村中小学教师数量不足。2003年，61个县教育支出49.92亿元、17个市本级8.89亿元。

2．城乡医疗卫生差距。从卫生发展水平来看，城乡差距更为明显。2003年全省乡镇卫生院卫生技术人员为44571人，农村每万人拥有卫生技术人员11.2人；城市和县镇拥有80884人，每万人拥有卫生技术人员39.4人。2003年农村乡镇卫生院有病床37646张，每万人拥有8.6张；城市和县镇为74434张，每万人拥有36.3张。2003年，农村婴幼儿死亡率为城市的3倍多，5岁以下儿童死亡率农村是城市的3倍多。2000年，城市、城镇和农村人口的寿命分别为77.38岁、75.63岁和71.37岁，城市、城镇比农村分别高出6.01岁和4.26岁。农民依然是最大的自费医疗群体，看不起病、因病致残、因病返贫的问题十分突出。

3．社会保障差距。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。占我省人口70%以上的农民除传统的“五保”供养和少数地方试点的农村大病统筹外，基本上被排斥在现代社会保障体系之外。2003年，全省城镇和农村最低生活保障人数分别为104.28万人和10.65万，保障金额分别为60966.7万元和1747.0万元。

城乡差别扩大是城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中反映。既有历史的因素，也有现实的因素；既有体制的因素，也有政策的因素；既有主观因素，也有客观因素。

三、**统筹城乡发展的总体思路、主要措施及政策建议

统筹城乡经济社会发展，实质上就是坚彻底改革城市偏向的一系列政策制度，持以城带乡、以工哺农，城乡互动、工农联动，促进生产要素合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距、工农差距和地区差距，推动城乡二元结构向城乡一元结构转变。今后一个时期，**经济社会发展将进入一个新的发展阶段。这是加快推进城乡一体化战略的重要机遇期。

统筹城乡经济社会发展，是一个庞大的系统工程，需要及时调整工作思路、方法，找准抓手，突出重点，制定和用好政策，把工作落到实处。今年和今后一个时期，全省农村工作要突出“和谐**”这一主线，围绕提高农民收入水平和生活质量这一中心，主要在“五个着力点”上下功夫。

（一）加快统一思想步伐，牢固树立城乡统筹发展观，着力形成全社会共同支持农业和农村经济发展的新格局

统筹城乡经济社会发展，是发展战略的重大转变，是城乡关系的重大调整，是“三农”工作思路的重大创新。目前我国人均GDP超过1000美元，我省GDP超过900美元，正处在工业化中期加速发展的新阶段。这一时期，调整改善城乡关系、工农关系的重要时期。对待统筹城乡发展问题，还存在一些片面的看法：有的人认为我省是一个欠发达省份，现在的任务是发展而不是统筹；有的认为我省统筹城乡发展的时机还不成熟；有的人认为统筹城乡就是城市帮农村等等。要消除这些顾虑关键是要端正指导思想，真正把思想统一到中央提出的统筹城乡发展这一根本要求上来。各级党委、政府要从实践“三个代表”重要思想的高度，深刻认识统筹城乡经济社会发展的重要性、紧迫性和复杂性，切实把工作重点放在城乡统筹上。

（二）加快调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业和农村的支持保护力度，着力构建城乡共建的新格局

农业是基础产业，又是弱势产业，要承担自然风险和市场风险。加快农业农村发展，增加农民收入，光靠市场调节不行，国家必须加强扶持和保护。这是世界各国普遍的做法。“十一五”今后一个时期，各级政府应该调整国民收入分配结构和财政支出结构，切实增加对农民可以直接受益的农村基础设施建设的支持力度，以改进农民生产和生活条件。主要包括建立政府支农资金稳定增长机制；调整财政支农资金的支出结构；提高政府支农资金的使用效益。

（三）加快推进城乡产业结构战略性调整，提升一二三产业发展水平，着力形成一二三产业协调发展的新格局

1．调整农业结构，加快推进农业现代化。大力推进农业现代化建设，是新阶段农业发展的基本规律和趋向。当前，我省经济已经进入一个新的快速发展时期，市场经济更加激烈，工业化、城镇化步伐进一步加快，推进农业现代化建设，也已成为农业与整个经济社会协调发展的现实需要。主要包括积极推进优势农产品产业带建设；大力发展农业产业化经营；建立健全农产品流通营销体系；努力提升农产品质量安全水平等。

2．走新型工业化道路，加快工业化进程。利用工业化为农村劳动力转移提供就业岗位，为农业现代化提供物质技术基础，通过工业积累反哺农业，支持农村，为城镇化提供产业支撑。具体到每个县，并不是都要强调“工业立县”，而必须坚持从实际出发。主要包括大力发展县域中小企业；放手发展非公有制经济；着力发展产业集群经济。

3．调整城乡结构，加快城镇化进程。区域经济发展的一般规律表明，统筹城乡经济发展，应充分发挥城市对农村的带动作用，推进农村经济融入城市。通过完善城市功能，强化产业支撑，增强人口和各类要素的聚集能力。主要包括坚持大中小城市和小城镇协调发展；加快培育城镇特色经济。

（四）加快推进城乡就业结构战略性调整，促进农村劳动力转移，努力形成城乡一体化就业的新格局

就业是民生之本。统筹城乡劳动力就业，关键要明确政府在促进农村劳动力转移方面负有重要职能和重大责任,从体制和机制上不断完善劳动力市场，取消限制农民进城的歧视性政策，逐步建立以劳动力素质为主要就业标准的城乡统一的就业制度和统一、开放、竞争、有序的城乡一体的劳动力市场，促进生产要素在城乡之间的合理流动。一是构建劳务输出服务长效机制。各级劳动部门要加强与长江三角洲、珠江三角洲和京津地区的联系，有目标、有计划、有组织地做好劳动力输出工作。二是抓好“劳动力培训”工程。劳动力的素质决定着劳务输出规模、决定着市场竞争力、决定着收入水平。特别要抓住当前制造业技术工人短缺的机遇，大力培养市场急需的产业工人，坚持实施“阳光工程”。充分发挥现有职业技术学校、劳动力培训中心、乡镇成校、农函大、农广校、农技推广中心等各类培训机构的作用，鼓励和支持企业等社会力量创办具有特色的民办培训机构，广泛开展农村劳动力培训。三是抓好“劳务品牌”工程。品牌就是市场,就是竞争力。随着国内劳务经济开始由过去的自发形成、各自为政进入品牌化经营时代，各地政府部门要加强有序引导，组织从业人员组建行业协会，将相成熟的劳务品牌及时注册，保护品牌资源；加大**劳务品牌的宣传和推介力度，扩大**劳务品牌的影响力；必须按照市场经营的理念，做大、做强、做响已初具规模的“无为保姆”、“凤阳劳务”等品牌。四是抓好农民工维权工程。加强劳动监察执法和用工管理，严禁随意清退、限制农民工就业的做法，集中力量解决拖欠和克扣工资、劳动安全、职业病防治等突出问题，维护农民工的权益。用人单位都要按照《劳动法》等规定依法与农民工签订劳动合同，明确规定用人单位和农民工双方之间的权利、义务和责任，按规定为农民工办理社会保险。