财政预算外行不懂内行不清

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政府工作报告是什么？计划和预算报告是什么？不只是一年一度的统筹计划书，也是全体国民的年度公共账本。国防要花多少钱，“三农”要花多少钱，教育要花多少钱，医疗要花多少钱，社保要花多少钱……

财富不会凭空而降，一笔一笔都是国人以劳动和心血换来。财政体制，于政府运行，是资源命脉之所在，于全体公民，更是公共福利之所托。

人大代表的主要职责是什么？就是要帮助人民看好自己的“钱袋子”。政府的角色是什么？政府从某种意义上来说，只是一大出纳，怎么花钱要人大代表说了算。

公共财政转型10年，民生福利日益改善。公帑之流向，向来是国家政府价值倾向的表现，花什么钱，怎么花，花在什么地方，花了有没有效率。

政府工作报告，大笔如椽划出的“民生清单”意味着什么？服务型政府的公共财政，应该怎样进进出出？如何认清财政体制改革于行政管理体制改革，进而于中国政治体制改革的重要意义———本期《国是开讲》，邀请到财政部财政科学研究所所长贾康、中国财政学会副会长、中国人民大学教授安体富、经济学家梁小民，共论公共财政的当下和未来。

距离“公共财政”还很遥远

预算的编制很粗，以前还念念，现在不念了，念了也没用，时间很短怎么接受监督？

南都：从1998年提出建立公共财政体制开始，到现在已经10年，这方面进展如何？

贾康：我们今天能够开始着手建立公共财政，其实经历了一个曲折的转变过程。从建国初期的“生产建设型财政”到改革开放初期的“经营管理型财政”，在财政收支逐步平衡并逐渐有盈余之后，1998年提出要建立公共财政。

安体富：应该说有很大的进步，但是还没有根本从过去的生产建设型财政转到公共型财政。公共财政主要是关注民生，就是政府职能要转变。因为财政是和政府职能密切联系的，政府如果职能不转变，财政职能也转变不了，而政府职能从观念到现实，都要退出建设领域，但是现在的主要精力还是用在经济发展上，搞建设，这是没怎么转变的。现在，财政投入用于民生的大体就是1/3吧，那是很有限的。现在比以前重视民生了一些，但是没根本转变啊。

南都：评价公共财政体制的核心机制是什么？

安体富：主要涉及到政府职能转变。财政职能就是要从过去的关注经济生产转移到民生方面来，这当然突出表现在职能和财政支出的安排上，另外财政收入安排应该规范化。我们现在从预算的收入来看95%是税收，但是实际上这些只是政府预算内的，它还有预算外的，它还包括各种收费，还有土地出让金的收入。这个量很大的。将来就是所有收入都应该纳入预算。收入也要按公共财政的要求，就是说必须都得纳入预算监督。再一个就是预算的编制执行必须得透明，接受监督。这个现在很不够啊，预算的编制很粗，以前还念念，现在不念了吧，念了也没用，时间很短怎么接受监督？在国外议会开会，大概一半时间是审查预案，就预算展开辩论，预算不通过政府是要下台的，主要是在研究预算。

贾康：作为一个粗线条的想法，我觉得可以从四个角度来考虑公共财政的基本特征：第一，既然是表述为公共财政，顾名思义，关键的内在导向就是强调财政的公共性。公共财政的特征首先是以满足社会公共需要作为财政分配主要的目标和财政工作的重心。第二个基本特征，就是财政应该以提供公共产品和服务作为“以财行政”的基本方式，也就是说，财政系统、财政分配满足社会公共需要的基本方式，就是提供公共产品和公共服务。这个基本特征要处理的是政府和市场的分工关系问题。在公共财政的框架里面，既然提供公共产品，就必须相应地构建一个决策机制。公共财政第三个鲜明的基本特征就是：它要求以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。就是我们现在越来越多提到的理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。第四个基本特征，公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算，作为基本管理制度。很显然，这个“公开性”首先仍然是和公共财政这个表述有直接呼应的。

外行看不懂，内行看不清

外行是不懂这个事啊，内行因为太粗，也不清楚到底怎么安排的。另外人代会时间很短，就这么几天，他能理解好吗？

南都：近年来，从全国两会到地方两会，人大代表说预算方案看不懂、看了也白看的抱怨越来越集中。就公共财政而言，这是一个什么性质的问题？

贾康：不客气地说，我们现在理财里面的决策机制，和充分反映民意、在权力制衡的情况下通过规范的公共选择来实现财政分配，有非常明显的距离。但是，我们现在发展的态势已非常明确，要一步一步地向着法治化、民主化目标接近。如果讲到公共财政，这可能是最深刻、内涵最复杂的一个内容。这个事情需要探索、会遇到许多矛盾冲突，要解决很多具体管理问题。一些错综复杂的事情，可能我们现在才刚刚涉及。广东开人代会，就有代表提出：财政厅长做报告别只拿着那几页纸，应该把整个财政情况都给我们代表报一报。财政厅的同志于是把几百页的预算材料拿出来，交给代表审阅。代表们认真地一篇一篇地看，然后开了个对话会议，实际上就是听证会、质询会。当时广东财政厅主持工作的常务副厅长，要当场回答代表提出的问题，比如说为什么给你们省政府系统的幼儿园下拨了好几百万经费？这种具体事项上，“真刀真枪”的质询，体现了现实生活中可能在以后带有很重要的启示意义、可能会有越来越大的示范效应的公共事务决策方式。我国怎样真正建立这样一个权力制衡的规范公共选择的大框架，显然还有一段漫长的路要走。

安体富：现在的预算比较粗，也不透明。概括起来说，外行看不懂，内行看不清。外行是不懂这个事啊，内行因为太粗，他也不清楚到底怎么安排的。另外光靠人代会这个时间很短，也不行。一般应该是人大常委会有预算工作委员会，咱们现在也有，但是它力量很不足。应该提前几个月，起码三个月、半年，提交给预算工作委员会，让他们去审查。现在预算工作委员会当然也与财政部沟通，也审查，不过它力量有限，再一个提供的时间不够。但用在哪你也不能脱离监督，现在政府自由裁量权太大，只是给人代会报告一下。

梁小民：我们国家的宪法规定，人大是最高的权力机构，像这样的财政报告应该提前发给代表，让代表仔细阅读，再提出看法。不能在会上这么念一下，就这么几天时间，他能理解好吗？代表毕竟不是专业人士，所以有些问题等到代表看了之后提出疑问，有关部门作出解释，让代表理解这件事情，再投票。不理解怎么能投票呢？当然，一些代表的素质也是有些问题。

纳税人应知钱花到哪里

财政收入要靠税收，纳税人不能光交税，我国这方面基本上是割裂的

南都：每年两会的预算方案，普通民众觉得还是离得远，也无从关心。

贾康：要让公众有知情权，知道政府理财方面的信息，使公众意愿传达到理财部门和立法机构，再提升到政府的财政收支安排，具体化为有关部门编制预算初稿，立法机关里的专门机构会同有关方面实质性地磋商修正，然后由立法机关批准预算，使它成为有法律效力的执行文件。信息要最大可能地公开，公开以后是一个透明状态，所谓阳光财政的状态。让大家都知道这里面钱到底是从哪儿来，到哪儿去。有了透明度，人们就会对这种透明状态下的信息评头论足，发表意见、批评、质询、建议，必然这些就会跟出来。要在这种情况下，通过一系列的制度安排，使这些公众意愿最后合成一个可决策的、可执行的东西。

安体富：这个跟制度有关系。国外议会开会有一半时间和精力都在预算上，大家都关心它。尤其是市场经济体制下的公共财政，财政收入要靠税收，纳税人不能光交税，他应该知道这些税收花到哪里。我国这方面基本上是割裂的，这对提高纳税人意识也是有影响的。我们现在应该把问题联系起来，一方面，要提高纳税人意识，但是另一方面政府应该提供公共产品，跟纳税人的需求相适应。关于税收负担高低的问题，我有一个看法，一个是我国税收占GDP比重合理化，另外一个是政府提供的公共产品怎么样。西方的税收都是比较重的，比如北欧，一般税收占GDP达到40%-50%，但人家政府什么都管，纳税人能看到缴税的效果。如果纳税人交税，但政府很多公共服务都不到位，政府就不行了，这二者之间的关系应该是对等的。

执行若随意，预算白预算

财政预算必须严格执行，否则公共权力就会变成一种不受制约的变相的私权

南都：这些年一直在推政财收支两条线，但情况不甚理想，公款浪费与腐败现象还是很多，症结在哪里？

梁小民：政府的支出缺乏透明度。税收应该取之于民、用之于民，而我们现在的税收很多并没有如此。比如政府搞的形象工程，以及多年都解决不了公车支出等各种各样政府不合理的支出。政府有很多需要花钱的地方，但不能花在这个地方，这就是政府滥用了。比如有报道说，上海卖车牌税的钱都用到什么地方了？最后也没有给出答复。所以中国目前税收制度应该支出透明化。比如军费增加，大家非常理解，我们要支持国防，这很对呀。但是我们有些付出，比如教育，这方面的付出就严重不足。这个财政支出就有问题，没有把税收用在公共服务如社会保障、教育、公共卫生，而把税收用在形象工程方面之类的方面，这是对税收的浪费。

贾康：从财政预算来说，所有的收入不能再区分为预算内、预算外、预算外的预算外、财政部门不管而交给各个部门自行管理的基金，不能再采取这样一个格局运行。按这个格局运行在我国改革开放初期有其必然性，我们上世纪80年代要放权，让地方在分权的状态下推进改革，预算内的财力根本不可能满足当时的多方面需要，所以预算外迅速膨胀；预算外还不解决的问题又在各种各样的情况下发展到制度外：各种“驴打滚”的资金，各种“小金库”。现在的发展进程是，我们的管理制度上已经“三而二”，预算内、预算外两个范畴还都有名正言顺的地位，第三块则在制度上已经视为非法，小金库查出来就必须把它收到预算内或者预算外资金里边来，不允许再以小金库的形式存在。如果政府凭借政治权力征收的收入，无论叫税也好，叫费也好，不完整地体现出来，谈何统筹协调？谈何优化配置？谈何接受监督？这是一个必要的环节。

南都：严格说来，预算方案对政府的约束还是比较虚弱的，这种状况如何改变？

贾康：钱从哪儿来，到哪儿去？各个方面无不体现一定的政府意图。政府的管理、政府的调控，都和这些具体的财政收支安排联系在一起。所以这种安排怎么样合理化，必须在事前确定，不能边干边设计，边讨论。事前确定好了，经过立法机构的审批了，预算就开始具有法律效力，要按照审批的预算来执行，那么执行的过程中就必须非常严格。

严格执行是现代意义的预算管理的一个基本要求。如果这个预算执行是很随意很有弹性的，那前面所有的工作精力基本上就白投入了。因为如果这个预算不严格执行，那么它发生的种种扭曲会背离原来确定的政府活动的范围和方向，背离公众意愿、政策意图的事情就变成了不可控的，就很可能使公共权力变成一种不受制约的变相的私权，背弃公共利益。这个危险性其实是很显然的。

财政办教育，不是送红包

政府的钱，本来就是从老百姓那里拿来的，而且现在民生投入还远远不够

南都：这几年，政府财政持续向民生倾斜，媒体报道也说，政府给老百姓送大礼包，就财政蛋糕的整体分配来看，这礼包到底是大是小？

安体富：这几年提出构建和谐社会、科学发展观之后，政府在民生方面投入的是比较多，包括农业税取消等等。但是这个应该形成制度性的，再一个结构比重确实还是很不够的。用于民生方面也就是1/3吧，那比重还是不够。

梁小民：政府为群众办事，这个是它该做的事情。政府的钱，本来就是从老百姓那里拿来的，再还给老百姓，这不是送礼包。这个观念是有问题的。在中国，人民有权利来监督税收的使用，这点还完全没有做到。在美国，这种观念就特别确切。比如在大街上找警察帮忙，事后你很感谢他，他的反应就简单，对你们服务是我应该做的。人家的观念，你就是我的衣食父母，我就是你们养活的啊。

另外即使是说“礼包”的话，这个“礼包”也太小了，比如教育。教育支出在财政支出中的比重还没有达到十年前那个目标，而且教育的投入应该是随着经济的发展增加的呀。这一块支出就非常少，而且用得非常不合理。为什么呢，大学花了不少钱，城市的学校花了不少钱，但是农村教育在衰落。所以教育的事本来应该是政府办的，怎么能靠希望工程呢，希望工程充其量是个补充嘛，那绝不是主流。靠老百姓去捐钱办学这本身就是错误的，错误的关键是没有服务意识。

财政增长是GDP两倍

本来应该通过低税收促进经济的发展，等经济发展起来以后，财政收入再增加的

南都：一方面，财政支出向民生倾斜，确实进步很大。另一方面，地方政府的各种乱收费，并没有随着财力增长明显减少。比如最近审计署披露各地公路违规收费泛滥，这种乱象的原因是什么？

梁小民：还是政府的非税收入太高，即是收费这一块。比如高速公路收费的问题，媒体也报道了，这块就不太正常。市场经济体制下，应该是只有收税而没有收费的。收税和收费对企业影响是非常的不一样的，税收是规范的税收，因此可以进入正常的企业成本，作为成本来处理，企业知道该交多少钱，这样就规范了。而收费是没有规则的，这就会增加企业的不确定性。而且有收费就容易形成乱收费，各个地方滥用自己的权力，能收费的就收费，这对企业发展非常不利。针对这点，我的意见是费改税。各种收费，可能有合理的部分，怎么办？作为税收啊。比如道路交通，道路养路费，就应该把这个费改成汽油税，既合理又公正，而且有利于环保，减少汽车使用以及有害气体排放，所以费改税是一个方向。

贾康：公共财政状态下，政府部门收的所有的钱进国库，怎么用，要另外讨论确定。我们现在刚刚在这方面做出些努力。这些年很多的权力环节、部门行为扭曲，就是因为收支没有脱钩，收和支挂在一起，必然有扭曲。比如搞交通管理的，想提升自己待遇、多发奖金、改进福利的时候，就跑上街去，想方设法挑毛病甚至设“陷阱”，罚驾车人的款。本来交通警察是公众纳税交费支撑的政府体系里边的财政资金用户，依靠它行使职能维护公共秩序、疏导交通，而在一些具体情况下，这种扭曲使它成为一个阻碍交通的因素，成为给驾车人、给社会公众增加麻烦的一个因素，这是一个荒唐的结果。而这种例子举不胜举。

南都：税收是最主要的财政来源，现在社会对中国税负水平高低的讨论很多，感到有些受不了。

安体富：这次报告也提了，十七大报告也提了，一个很重要的内容，是在国民收入分配格局当中提高居民占的份额。居民占的份额现在是非常低的，还在下降。政府和企业支配的份额过大，是这种情况。首先是解决你拿多少。政府拿的多了一些，居民拿的不就少了？然后就是拿了之后你应该往哪花，当然尽可能用在民生上。这两个方面问题现在看来还都值得研究。还有一个怎么拿的问题。比如说政府乱收费创收，那就是典型的无法，导致政府这个盘子越搞越大了。我一直认为这个应该控制，就是政府到底应该拿多少。现在增长太快了，每年增长是GDP增长的两倍，这个太糟了。

梁小民：我们处在经济发展初期，但是我们现在的税收比较高。在网上就可以看到相关的资料，财政收入增加是GDP的1.5倍。财政收入增加高于GDP的增加，就有点不太正常了。关于政府收入这一块，本来应该通过低税收促进经济的发展，等经济发展起来以后，财政收入再增加的。太高的税收不利于企业的发展，尤其是现在企业的综合税收太高，所以现在企业都有偷税漏税现象。这种现象是不正常的，但是企业税收太高，活不下去，只好出此下策。现在我的主张是，对企业实行“低税收，严征管”，就是税收征得比较低，但是征收严格。而我们现在税收政策基本是“高税收，松征管”。

该用钱的地方没得到钱

基本公共服务，基本上都在县乡，但是县级又是最困难的，财政不足

南都：中央财政这些年强调民生投入，但许多地方政府财政支出用于基础建设和行政性事业的比例仍然较高，相反一些公共服务一直支出不足，这种情况如何改变？

安体富：尽管这几年中央做了很多工作，但是总体来说基层财政还是比较困难。困难就是它提供服务的能力比较弱，就是我们讲的财力和事权不匹配。因为现在讲基本公共服务，主要都是靠办事的，办事的基本上都在县乡，义务教育、公共卫生、社会保障这些都是由县级来承担的，但是县级又是最困难的，财政不足，所以这个问题表现很突出。

贾康：按照公共财政发展的要求，我们在政府和财政的基本职能中，需要收缩生产建设职能，使更多的基层政权领导者的行为方式转到我们所说的地方政府退出生产建设职能的定位上来，这可能是一个渐进过程。沿海地区现在普遍接受了这个导向，到了一定发达状态以后，他们已经感受到优化投资环境，财源就滚滚而来的好处。沿海的情况和内地的情况可以说是天壤之别，东莞最高的一个村民小组的产值是接近2个亿，跟欠发达地区完全不可同日而语，所以说要全中国一律地解决地方政府的职能转变，是不现实的。像东莞的虎门镇，前几年我去过，他们说我们这里的财政所是“天下第一所”，为什么呢？虎门镇财政所一年的财政收入那时是5亿多，到现在这个“天下第一所”一年的收入已经接近15个亿，全国排名第一。但财政分配方面所面临的需要和可能的这个矛盾，是永恒的，任何情况下，包括财力充足的情况下。公共财政就要按照满足社会公共需要和首先考虑提供公共产品服务的思路考虑轻重缓急，处理好分配顺序问题。

不该用钱的地方花很多

比如说，支持办重点大学，花了大把的钱，其实并不见高校水平有所提高

南都：取之于民，用之于民，这个取和用的过程，似乎并没有严格体现法治精神。

梁小民：该用钱的地方没有得到钱，不该用钱的地方花了很多。这个取和用的过程也都还有很多问题。主要是：不是我取之你用之，而是我取之你用在别的方面。比如说部委，我收了你的费，但是我不见得给你受益人办事，也要给穷人办事。它要从社会角度上来规划。所以从教育经费上来讲，该给钱的地方给得太少，比如说，农村教育非常落后。不该给的地方给得很多，当然这几年有改善。比如说，支持办重点大学。花了大把的钱，其实并不见高校水平有所提高。

安体富：财政使用一个是要有监督，一个是要有绩效的评估。用到哪，用了以后效果怎么样，应该有这方面的监督考察。现在还是随意性比较大，怎么加强这方面的监督、控制还是值得研究的。即使在广东粤北地区，我记得前两年调查时，小学连粉笔都没有，苦得不得了啊，应该往那投嘛。这反映了怎么用的过程中还是缺乏一个有效的机制。

中国要建立服务型财政

服务型政府很重要的是服务型财政，不要把注意力老是放在GDP上。那个是靠市场的

南都：公共财政是以市场经济为基础的财政体系。但现在一方面，民间抱怨新一轮的国进民退出现、抑制竞争和中小企业发展；另一方面，像中石化中石油这些垄断企业，还在向国家申请几十亿上百亿的财政补贴，公共财政在这点上如何正确发挥作用？

安体富：公共财政我说实质就是市场经济财政，就是政府和市场要分工。能够通过市场进行的，政府尽量要退出来。垄断要通过各种途径来解决，包括《反垄断法》什么的。政府应该解决这个问题。另外，这些垄断企业是国有的话，它的收益应该全民享用的。现在有些从理论上都存在着问题，本来国有企业在1994年改革的时候，当时我们讲税利分流。一个你要交税，跟所有企业一样交税。交完税，你的利润应该上交国家，怎么上缴可以有各种各样的形式。最近财政部才规定国有企业要实行资本预算，所得的利润从去年开始也要上缴一些。但是看一下规定，上缴比例仍然是很低的。

梁小民：这很荒唐啊！还没有摆脱利益集团的左右。老百姓不构成一个利益集团，客观上，虽然是一个利益集团，但是他并没有代言人。中石油、中石化，包括移动、联通这些垄断企业，是非常有实力的，他们不仅是企业老板，他们都是“公务员”啦。公共财政如果要在市场经济中发挥作用，正确的作用就是筹集资金，服务社会，这是政府一定要做的。比如说，社会保障、医疗、教育……这些都只能依靠政府做。政府做得怎么样，就是怎么样的水平。

南都：当前高层提出要建设服务型政府，这对建立公共财政来说，是一个什么样的信号？

安体富：这个非常重要，中央讲建立服务型政府，服务型政府表现在，一个是政府对群众的态度，更重要的是，服务型政府很重要的方面是服务型财政。财政是比较特殊的，一个它是经济问题，另外它和政治关系非常密切。财政是政府管理的，所以和政府体制改革也是非常密切的。服务性财政我们现在也叫做公共型财政，现在应该转移，主要是面向民生这个方面，现在有的地方也提了，就是要建立民生财政，就是要关注民生，不要把注意力老是放在GDP上面。那个是靠市场的，政府可以创造一个条件等等，但是你主要是用在这个上面了。要建立服务型政府，公共财政是一个非常重要的方面。

梁小民：真正意义的服务型政府，税收收入和支出都要为经济社会发展服务。服务型政府管理下，企业就更有条件发展了，政府实行费改税之后，收费就规范了，企业负担也减少了，这就是服务于公众，服务于社会了。服务于社会，就是把税收拿出来用于公共事业，解决更多和老百姓和民生贴近的实际问题，这就是服务型政府。所以改革应该是这个方向，但是做起来难度相当大。