乡镇机构改革考察报告

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1月24日至26日，由市委编委办罗英碧主任带队，安乡、桃源、石门三县编办主任参加，赴湖北考察了湖北乡镇机构改革情况。考察组先后听取了武汉市、襄樊市编办经验介绍，考察了武汉市江厦区。从考察的情况看，湖北省从*年起，以农村税费改革为动力，以创新农村公益性服务体制机制为手段，撤销转制乡镇站所，置换人员身份，细化农村公共服务项目，变“以钱养人”为“花钱养事”，初步构建了新型的农村公益性事业服务体系，提高了对“三农”的服务水平，促进了农村经济社会协调发展。改革运行二年来，得到了基层组织和人民群众的一致赞誉，中央编办向全国推介了湖北的做法和经验，《人民日报》、《半月谈》、《经济日报》、《农民日报》等在全国有重大影响的新闻媒体均以大版的篇幅对湖北乡镇改革情况进行了报道。

一、目前湖北省乡镇机构编制现状

湖北省目前乡镇机构共分三类设置：乡镇机关，乡镇直属事业单位，上级延伸派驻乡镇机构。具体情况如下：

1、乡镇机关情况

机关机构按照省委鄂发[*]17号文件，改革中湖北省对乡镇机关机构进行了规范设置。乡镇设党委、人大、政府三个领导机构，不再设立政协机构，政协工作由1名负责同志兼管。

内设机构湖北乡镇机关改革前一般设置了五个内设机构。改革后省里规定统一设置“三办”，即党政综合办公室（加挂综治办的牌子），承担党委、人大、政府交办的各项日常工作和综治稳定、工青妇及各项综合协调、督促检查；经济发展办公室，承担工、农、林、水和三产、招商引资、资产管理等工作；社会事务办公室（加挂计划生育办公室牌子），承担计生、国土、城建、民政、宗教、劳动社会保障、科教文卫等工作及相关社会事务的协调。小的乡镇还只设有党政综合办。各办公室设立一专多能的干事和助理等职务，在重点从事一两项专门工作的同时兼事其他工作。

领导职数每个乡镇党委设党委委员7-9名，领导班子实行交叉任职。其中党委书记兼任乡镇长1名，副书记2名（1名担任人大主席，1名兼任纪委书记），兼任副乡镇长的党委委员2-3名，兼任人武部长等职务的党委委员2-3名。每个乡镇可设非领导职务的正、副科级干事1-3名。对由于乡镇合并后领导职数消化困难的，可给予三年过渡期，过渡期内，设1-3名非领导职务的正副科级助理。

编制管理在各县（市、区）己核定的乡镇行政编制的总额内，一、二、三类乡镇的行政编制分别不超过45名、40名、35名。

2、事业单位

改革后按乡镇设立财政所，加挂农村经营管理站牌子，负责承担财政、农村经营管理和零户统管等工作，定编不超过17名。省里文件规定财政所为乡镇直属事业单位，武汉市目前属财政部门直管。

3、上级延伸、派出机构情况

湖北省在改革中对所有上级延伸、派出在乡镇的机构统一进行了规范，规定乡镇设立武装部；法庭、公安派出所、司法所、工商所、税务所、交通管理站、国土所、水利管理站、林业管理站可延伸派驻到乡镇，并实行区域性设置或按乡镇设置。其他机构不再延伸派驻乡镇。江厦区原为武昌县，原有的23个乡镇街调整为12个乡镇街道，是武汉市远郊区、农村区。我们从江厦了解到，该区延伸到乡镇的站所共设置有：①财政所，1乡1所，每所定编17名；②国土所，1乡1所，每所定编4名；③交管站，全区按区域设置5站，每站定编8名；④水利站，按流域设置，全区共设6站，每站定编7名；⑤林业站，按面积定编、按区域设置，全区共设9站，每站定编5名；⑥畜牧防疫不设站，人员由区畜牧水产局按每乡2人派驻（血吸虫重点疫区加1名防疫人员），人财物由县直部门统一管理。上述六方面派驻乡镇，全区共用编433名，每乡平均用编36名。其他公检法司使用政法专项编制，由市里统一在编制内核定。

二、撤销乡镇直属事业站所，变“以钱养人”为“以钱养事”

湖北省对乡镇事业站所改革是从体制机制上进行全新改革。根据省委省政府统一要求，乡镇除农村中小学校、卫生院外，其他直属事业单位面向市场转换机制，全部转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构，走企业化、市场化、社会化的路子，变“以钱养人”为“以钱养事”，其所承担的原有行政职能分别并入“三办一所”。我们重点考察了江厦区在乡镇事业单位转体的一些做法。

江厦区事业单位转体改制大体上分四个步骤进行。1、由编制部门行文撤销乡镇所有事业单位，转体改制，人员退出事业编制序列。2、将改制后的事业单位人员进入基本养老保险；由人事劳动部门按人逐年（1995-*）核定站所在编人员档案工资、确定参保应缴金额。3、改制后的事业单位人员全部置换身份，脱离与财政供养关系，变“单位人”为“社会人”，实行一次性经济补偿；4、建立和完善“政府招标、市场运作”的社会公益性服务模式及政府出钱购买服务，变“以钱养人”为“以钱养事”。具体操作从7个方面到位：

1、单位转变性质到位。公益性服务事业单位撤销后，成立了有农业、水产、畜牧、农机、计划生育、文化体育、广播电视、市容环卫、房产管理服务等方面的95个服务中心，并全部办理了民办非企业单位法人登记，依法产生了法人代表。

2、人员退出事业编制管理序列到位。江厦区共计撤销乡镇街事业单位92个，核销事业编制674名。777人全部退出事业编制管理序列。转制人员的个人档案已全部移交区人才交流服务中心代管。自愿置换身份人员共16人依法依规办理了相关手续，并按规定标准发放一次性经济补偿金75.6万元。

3、基本养老保险到位。按照《湖北省人民政府关于全面推进事业单位基本养老保险制度改革的通知》和《湖北省试点县（市、区）乡镇事业单位基本养老保险实施意见》规定的范围和对象，经组织、人事、劳动部门办理正式手续的在编在岗人员全部进入社会养老保险。其具体作法：一是由区人事局核定1995-*年间各转制单位人员的档案工资标准；二是由区劳动局根据各转制人员档案工资标准测算出到单位和个人应缴纳的社会养老保险金；三是单位应缴部分由区财政兜底直接划拨到区劳动和社会保障局养老保险专户，个人应缴部分由单位直接向个人征收。四是由区劳动和社会保障部门填写缴纳人员保险证，并发放到参保职工手中。全区转制和改革人员803人，应缴社会养老保险金6810914元，其中单位应缴3419902元，个人应缴3391012元，已全部缴纳到位；转制和改革人员803人已全部参保，参保率100％；转制和改革人员803人已全部发证，发证率100％。

4、区级财政保障公益性服务经费拨付和管理到位。转体改制人员退出事业编制管理序列后，区财政局按照“养事不养人”的要求，将公益性服务经费纳入区财政年度预算，其具体标准是：农业技术服务经费按每亩2.15元的标准，水产技术服务经费按每亩2元的标准，畜禽防疫服务经费按每户12元的标准，计划生育服务经费按每人7.3元的标准，文化体育服务经费按每个农业人口1元的标准执行。全区*年安排的公益性服务预算经费总额1170.63万元，其中省、市财政补助450万元，区级财政安排539.48万元，乡镇街财政安排181.15万元。按具体的服务项目分：农业技术服务经费145.26万元；水产技术服务经费114.52万元；农机服务经费112.7万元；畜禽防疫服务经费136.7万元；水利技术服务经费50.63万元；林业管理服务经费44万元；计划生育服务经费333.75万元；文化体育服务经费45.72万元；广播电视服务经费27.35万元；市容环卫服务经费48万元；房产管理服务经费12万元；乡镇街机关后勤服务经费60万元；预列经费40万元，用于突发性、不可预见性公益性服务项目。

5、公益性服务项目合同管理到位。江夏区公益性服务项目采取的是委托服务制，并从六个方面予以明确：一是明确发包主体。公益性服务项目发包主体暂明确为区直主管部门，作为建立“以钱养事”新机制的过渡，今后，逐步移交给乡镇街管理。二是明确公益性服务项目。其中：种植业技术服务8个；水产技术服务5个；农机技术服务5个；畜牧兽医服务和监督6个；计划生育服务7个；文化体育服务5个；广播电视服务3个；林业管理服务6个；房产服务8个；市容环卫服务5个。三是明确聘用人员的数量。全区聘用人员的数量按照武汉市乡镇农业公益性服务试点工作方案的标准和实际工作的需要，在全区确定了聘用人员626人承担各种公益性服务项目。四是明确评分标准。全区各项公益性服务项目采取的是百分制，具体落实到细化项目的打分和扣分标准，使公益性服务项目做到细化、量化。五是明确工作指标和考核办法。六是明确公益性技术服务合同书内容。公益性服务合同采取三级签订办法，一是区业务主管部门与中介服务组织签订合同书；二是中介服务组织与返聘人员签订劳务合同；三是返聘人员与服务对象或农户签订到具体的项目服务合同。全区共签订各项服务合同314817份。

6、公益性服务人员实行资格准入，竞聘上岗到位。区主管部门或中介服务组织按照国家有关法律、法规的要求，与区人事局颁发资格证书的受聘从事公益性服务的626人员签订了劳动或劳务合同。

7、服务效果日常考核、奖惩兑现到位。按照“农民签单、政府买单”的要求，区业务主管部门按照合同中约定公益服务的项目和具体内容，劳务费标准、双方的权利和义务、违约责任等对前三季度的公益性服务项目进行日常考核，区财政局根据区业务主管部门提供的考核结果，采取国库直接拨付的办法核拨到各乡镇财政所，再由乡镇财政所直达给服务主体，保证了专款专用。

三、湖北乡镇改革中的几个主要做法

1、加强领导。省委、省政府把乡镇机构改革作为解决农村深层次矛盾的基础性、根本性、长远性工作来抓。中央政治局委员、省委书记俞正声同志亲自抓，多次召开专题会议研究、协调解决重大问题，十多次深入监利县调查研究，指导试点工作。各级党委、政府成立了领导小组，组建了工作专班。省委明确县（市、区）委书记是改革的第一责任人。同时，省里向试点县（市、区）派驻工作组加强指导。在全部撤销乡镇事业站所的过程中，有关职能部门也曾提出乡镇事业站所的设置要求，但湖北省按照全省统一的政策全部撤掉，没有受到干扰。

2、统一政策。湖北省下发了三份文件指导改革：《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》、《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇事业单位改革加快农村公益性事业发展的意见》和《省委办公厅、省政府办公厅关于建立“以钱养事”新机制加强农村公益性服务的试行意见》，统一的政策主要包括：一是统一机构编制政策。乡镇机构设置、人员编制、党政领导班子职数、机构编制管理权限统一。二是统一乡镇事业单位转制政策。乡镇事业单位一律转制，人员全部退出事业编制，实行合同化用人管理制度。三是统一养老保险政策。对参保对象、保险种类、缴费标准、缴费方式等作了明确规定。

3、试点先行。省里选择有代表性的咸安、麻城、老河口、安陆、监利、洪湖、天门7个县（市、区），在全面推进改革的同时，重点进行养老保险、人员自愿置换身份和推行农村公益事业“以钱养事”的试点，为全省的改革积累经验。

4、分步实施。在改革内容上先易后难，条件成熟的加快推进。全省面上要求做到三个到位：一是乡镇机关改革必须到位；二是事业单位转制，实行“以钱养事”必须到位；三是乡镇领导班子“双推双选”逐步到位。条件不够成熟的，逐步探索。

5、规范运作。一是政策公开。把政策交给群众，凡群众关心的改革政策都通过印材料、发简报、设公示栏等形式予以公开。二是方案公开。在方案起草过程中，组织干部职工进行讨论，广泛听取意见和建议。正式方案下达后，再召开干部职工大会认真意见，细致解释，使大家对方案清楚明白。三是过程公开。在干部职工竞编竞岗过程中，由人大代表、政协委员、纪检监察干部组成监督小组，对笔试、测评、答辩各环节实施全程监督。四是结合公开。考试成绩、民主测评结果都及时张榜公示。

6、资金扶持。省财政对7个试点县（市、区）提前借支*-*年转移支付资金1.2亿元，专项用于补缴养老保险。同时，对在编在册财政金额供养人员分流给予一性人均4000元的奖励补助。

四、湖北省乡镇改革的效果

两年来，湖北省在乡镇机构改革方面进行了积极探索，认认真真地解决了四个方面的重点、难点问题。

第一，钱从哪里来？湖北省乡镇机构改革的成本主要包括四个方面：一是乡镇事业单位转制职工补缴1995-*年养老保险金，总人数为23元，测算总金额为17.25亿元，财政需负担9.8亿元；二是自愿置换身份人员的补偿资金；三是补发干部职工的欠发工资；四是偿还向干部职工的供款和集资款。主要筹措方式为：一是拍卖闲置固定资产，划转为有效债权；二是县乡通过调整财政预算，安排一定的资金，分期支付补偿；三是省里通过转移支付给予一定的奖励补助、提前支付*年—*年部分一般性转移支付。省委、省政府最近又决定筹措10亿元资金，以适当方式支持乡镇事业单位职工参保。

第二，人往哪里去？湖北省探索了一些有效办法：一是妥善安置乡镇行政机关分流人员。人员精减工作和选派优秀干部到村党支部任职相结合；机关分流人员的公务员身份给予保留，并严格按政策发放生活费；对公务员自愿要求辞职的给予支持，并按规定办理手续。二是为转制事业单位的人员办理养老保险，解决后顾之忧。三是规范自愿置换身份人员的手续。做到“六个一”：一张表（自愿换身份申请表）、一张榜（自愿置换身份各种数据公示榜）、一份合同（自愿置换身份合同）、一个存折（经济补偿金由财政直达个人的银行帐户）、一本手册（基本养老保险金手册）、一个证（再就业优惠证）。四是多途径扶持一批。不少地方的分流人员重新找到新的就业岗位。

第三，公益服务如何办？湖北省加快乡镇事业单位的改革，实现“单位人”向“社会人”转变，身份管理向岗位管理转变，“养人”向“养事”转变。

1、确定乡镇事业单位转制和人员分流的原则。一是合理区分公益性和经营性事业，实行分类管理。二是通过竞争上岗的方式确定服务人员。三是建立养老保险。四是慎重实行买断分流。五是财政保证农村公共服务事业经费。

2、确定可供选择的三种服务模式。一是委托服务的形式。原有站所转制为经营实体，既承担经营性服务，又承担公益性职能。公益性职能由乡镇政府出钱，采取政府采购的形式，委托给转制实体，实行“以钱养事”。二是定岗招聘服务的形式。乡镇设置一定的服务岗位，定岗不定人，由乡镇政府或县市业务主管部门，面向社会公开招聘具有从事公益性服务资质的人员，从事公益性服务。对招聘人员实行“三卡”管理，即农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡，保证服务质量。三是由县市职能部门向乡镇派驻人员的形式。即“管理在县，服务在基层”。乡镇原有站所全部转制为经营实体，由县直主管部门向社会招聘人员，优先录用原有站所人员，派驻到乡镇专门从事公益性服务。

3、落实“以钱养事”的经费。从*年起，湖北省财政对46个粮食主产县，按每个乡镇3万元的标准，安排专项资金，解决公益性农业技术推广问题。省委、省政府要求县级财政加大对农村公益性事业的投入，其标准是：种植业每亩不低于1元，畜牧防疫每户不低于2元，文化体育每人不低于0.5元。并决定从*年起，省级财政每年筹措1万元资金，对实行以钱养事新机构的乡镇“以奖代补”。

第四，乡镇怎么干？湖北省对乡镇政府职能进行了界定，明确乡镇政府的主要职能是，落实国家政策，严格依法行政，发展乡村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定。