旅游发展考察报告二

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*年11月26－12月12日，全国政协民族和宗教委员会金鉴副主任一行14人以“少数民族地区如何发展旅游业，培育新的经济增长点”为题，邀请国家旅游局有关同志，并会同云南省、广西壮族自治区政协民族和宗教委员会，赴云南省、广西壮族自治区进行专题调查。考察期间，听取各级政府旅游部门的情况介绍，并进行了广泛的交流，共召开各种座谈会12次，考察各种旅游景点30处。现将调查情况汇报如下：

一、旅游业发展的基本情况

云南省是一个多山、多民族的边疆省份，其秀丽雄奇的自然景观、浓郁的民族风情和悠久的历史文化、独特的气候资源、通向东南亚、南亚的区位优势构成独特而丰富的旅游资源。广西壮族自治区旅游具有沿海、沿边、沿江和邻近港澳的独有优势，北海市、钦州市、防城港市是西南各省的出海口，陆上与越南接壤。旅游业发展以桂林山水、北部湾的滨海、壮瑶民族风情、南国边关为特色。

改革开放以来，云南、广西从实际出发，依托得天独厚的旅游资源优势，顺应国内外游业迅速发展的趋势，采取一系列措施，着力推动旅游业的发展，完成了从"接待事业型"到"一般产业型"，再到培育"支柱产业型"的转变升级过程，给当地的国民经济和社会发展带来很大变化：

（一）地方财政收入得到进一步增强。1978年-1998年，云南省接待海外旅游者由1299人次增加到76万人次；接待国内外旅游者由129万人次发展到2700万人次；旅游总收入从1000万元增加到135亿元。1999年，在世博会的拉动下，全省旅游业总收入达到204亿元。丽江地区实行禁伐后，旅游业替代了林业，1999年，旅游业综合收入15.9亿元，以旅游为主的第三产业占国内生产总值的42%以上。1978年-1999年，广西壮族自治区接待海外旅游者由5.42万人次增加到77万人次；旅游外汇收入由400万美元增加到2亿美元；1984－1999年，接待国内旅游者由14万人次增加到3668万人次；国内旅游收入从200万元增加到115亿元；全区旅游总收入达153亿元。

（二）逐步形成了包括吃、住、行、游、购、娱综合配套产业体系。如云南省已投入接待经营的各类旅游景区（点）224个，占全国第三位；国家级、省级旅游渡假区10个（国家级1个）；旅游饭店670余家，其中星级饭店290多家；各类旅行社399家；旅游车船公司8家，旅游汽车1100多辆，旅游船只100多艘，还有一大批与旅游业相关配套的服务设施。全省旅游业直接从业人员近25万人。

（三）加快少数民族地区脱贫致富步伐。云南昆明的石林、红河州泸西县的阿庐古洞、丽江的泸沽湖等地很多农牧民靠旅游实现了脱贫致富。广西龙胜各族自治县的"龙脊梯田"，观光农业使农民得到了实惠；桂林地、市合并后（9县、3市），改变了城乡结构，便于农民直接参与旅游，把农林和旅游结合起来；百色地区推出的"小平足迹之旅"，应接不暇。实践证明，旅游扶贫是一条投入较少、回收较快、返贫率低、成效高的扶贫之路。

（四）少数民族的观念发生了巨大变化。旅游业的发展，使许多过去耻于经商的少数民族男女现在能够热情主动地兜售旅游工艺品或其他东西。大理、丽江的"洋人街"把白族和纳西族等民族风情浓缩在并不起眼的小街上，以其优质的服务，吸引海内外游客；旅游工艺品如珠宝玉石、蝴蝶标本、各式木雕、民族服饰，绝大多数出于他们之手。纳西古乐、东巴文化给人们留下深刻印象。

（五）加快了民族地区城市化建设的进程。旅游业的发展带来了人流、物流、资金流、信息流，带动了相关产业的发展，带动了城镇建设的发展，特别是边境旅游使许多过去的边关小镇，如广西东兴和凭祥，通过发展旅游发展成为新兴城市。

目前，云南省旅游业显现出"九五"以来最好的发展态势，产业综合指标紧跟广东、北京、上海、江苏、福建，位居全国第六位，正在向旅游强省迈进。广西提出实现旅游先进省区的目标是："四区一带一龙头"，即以桂林为龙头，以桂林、柳州、南宁、北海／防城港旅游带为重点，逐步形成桂北、桂南、桂东、桂西四大旅游经济区。

通过调查，我们认为：云南、广西旅游业经历了一个艰苦创业时期，正在不断趋于成熟。各级党委、政府十分重视其发展，真抓实干，做了大量的工作，取得了显著成绩。广大干部群众积极参与旅游业发展，不仅靠自己双手勤劳致富，而且还解决了部分社会就业问题，有的还成为当地的利税大户。旅游业已成为民族地区经济和社会发展中最有生机和活力的新的经济增长点，其发展潜力巨大，前景十分广阔。

二、当前存在的主要问题

民族地区旅游业已发展到一定程度和规模，但由于基础差、起步晚，在发展中也存在一些矛盾和问题，其主要表现在：

（一）思想观念比较滞后，存在急于求成、盲目发展等问题。各级领导干部对旅游业的认识虽大有提高，但一些部门和地区的领导对旅游业的产业地位认识不足，在工作中还不同程度地存在着急躁冒进、急功近利的倾向，如在制定发展规划上片面追求旅游业发展的高速度、高投入、高增长，而忽视与其他产业的均衡发展；不少地区为尽快摆脱"富饶的贫困"，把旅游当作唯一的致富途径，在选择自己的定位和发展思路上存在着违背旅游业发展规律、脱离市场条件、急于求成、一哄而起、盲目发展的现象。

（二）生态环境保护不容乐观。随着旅游业迅猛发展，一些旅游景点在景区开发建设、保护与管理方面还存在不少问题。在考察中，我们看到，被列为世界文化遗产丽江古城改造保存完好，但周围也出现一些高大建筑，四方街景区人满为患，商业化现象日趋严重。大理的苍山洱海经过这几年的治理，生态环保搞得还是不错的，但游船仍然是燃油的，对水源有一定污染。瑞丽莫里原始森林公园没有防火器材，甚至连一块禁烟牌都没有，一些游人在里面随便抽烟，一旦着火后果不堪设想。丽江的玉龙雪山也看到放火烧山的残迹。

（三）地方财政困难，旅游投入严重不足，造成旅游基础设施和配套设施薄弱，景区开发和人文资源开发不足。如云南丽江、迪庆对外公路通道不多，没有公路网连结，单个景点优势形不成组合优势。通往德宏的航线仅有昆明-芒市一条，游客常嫌中转麻烦而另选游线。广西金秀大瑶山山青水秀，自然风光奇特，但全县有一半的地方未通车。实行禁伐后，"木头财政"由占60%下降到11%，有2355户1万多人返贫。全县有54D多人是靠吃财政饭，其中一半是教师，每年可支配财力1900万元，光支付教师工资就需要2400万元，县里根本没有财力投入旅游基础设施建设。德宏旅游团旅游宣传经费短缺，对已经挖掘整理出来的文化成果和已经形成的旅游产品无力进行有效地宣传促销，致使德宏旅游知名度不断下降，客源市场不断萎缩，在云南旅游中的地位已从九五年的第四位降至第六位。

（四）旅游品位、档次不够，旅游产品老化单一。民族地区旅游存在着品位、档次不高，缺乏文化内涵问题，有些地方基本上没有什么变化，旅游商品比较单一，产品的质量差，大多数旅游者属观光旅游，而消费和娱乐者很少。一些人造景点雕刻粗糙，有些设施没必要，有些景观不协调，如瑞丽"独树成林"雕塑占地很多，喧宾夺主；史迪威公路（滇缅公路）是很好的历史纪念地，却无人问津。旅游从业人员整体素质偏低，有些讲解牵强附会，内容雷同。

（五）管理体制不顺，机制不活，与国际接轨存在一定差距。目前旅游行业管理体制条块分割、政出多门、旅游产业要素管理分散等现象仍较突出。云南省丽江地区反映，旅游法规、政策跟不上，一些旅行社的三角债问题，只能靠工商行政部门出面解决。广西东兴市的边境旅游由防城港市国际旅行社进行管理和经营，旅游市场管理存在许多扯皮问题。

航空管理方面的问题，一直成为制约旅游业快速发展的"瓶颈"。由于某些航空公司实行独家经营，缺乏合理的竞争机制，造成票价过高，在销售省区航线热线机票时，过度保护自身利益，地方支线机场得不到充分利用。

云南、广西与越南、缅甸等国接壤。目前，这些周边国家都对发展旅游持积极态度，允许我国公民持证以组团方式到其内地旅游，对外开放政策和对外开放程度都比我们大，到那里做边贸生意、旅游消费者大多数是中国人。随着我国旅游业发展，过境的第三国旅游者日益增多，但由于落地签证问题，组团出境游往往不能对等，光出不进，制约了当地国际旅游业的发展。如西双版纳景洪机场已被国家批准为国际口岸机场，但在机场尚未设立口岸签证机关。昆明机场是全国五大机场之一，开通11条国际航线，但口岸签证不适合到东南亚的第三国旅游者。

三、几点思考与建议

民族地区旅游业具有投资小、关联度高、带动性强、增长速度快等优势，在国家实施扩大内需、促进经济结构调整、西部大开发战略、加快少数民族地区脱贫致富等方面具有特殊重要的地位和作用。为进一步促进民族地区旅游业发展，我们建议：

（一）要坚持解放思想、实事求是的思想路线，按照党和国家的要求，统一广大干部群众的思想认识。党和国家已经明确提出西部地区要大力发展特色旅游业，西部大开发战略也已经出台了发展旅游业的优惠政策。民族地区旅游业发展应按照中央的要求，统一思想，坚持"前提是规划，核心是保护，关键是管?quot;的原则，从自身实际出发，实事求是，准确选择自己的定位和发展思路，正确认识旅游业的发展规律，防止盲目发展。

（二）切实重视和加大对旅游业的投入。当前，面向中西部地区旅游基础建设的国债专项资金已经取得了较好的效果，今后应进一步开展旅游业利用国债资金加强基础设施建设的研究，加强对中西部地区旅游基础建设项目的审核，扩大对这些项目的基础性投入和导向性投入。同时，国家也应出台更为有利于引进国内外资金和先进的管理技术、管理人才的鼓励政策。

（三）旅游业发展必须把生态保护放在首位。21世纪的旅游者对环境质量要求也越来越高。民族地区对各种旅游资源务必在保护的前提下开发，在开发中强化保护，做到严格保护，合理开发，永续利用，实现可持续发展。因此，在进行科学、合理开发利用的同时，应更加强调保护与管理，反对任何以资源牺牲为代价来换取一时的"经济繁荣"。旅游业必须与其他产业保持协调发展，和绿色农业、绿色工业相结合，尤其重视解决"三废"对旅游环境污染。

（四）旅游开发需要全面规划，重点建设。西部地区旅游资源已开发利用的不到1/10，目前绝大多数风景区，没有全面的、深入的、可操作性强的规划，因此乱建和破坏现象十分突出。发展并不意味着是单纯的增长，景区的游人容量应严格限制，不能盲目把增加游人当作摇钱树。建议今后开发要纳入国家总体发展规划之中，防止盲目开发和重复建设。有关省市区以风景园林管理部门为主体，在国家主管部门指导帮助下，争取一、二年内拿出包括建设规划、保护规划、发展规划等一系列规划。

（五）进一步强化旅游部门的管理职能，加强各部门之间的综合协调能力，发挥整体优势。民族地区旅游业发展较快，传统体制下的旅游管理已经不能很好地适应形势变化的需要。当前旅游业中存在的宰客欺诈、市场混乱等问题，多数是由于旅游部门缺乏管理权限和管理手段造成的。因此，应强化旅游部门的监督和管理职能。旅游业是综合性的产业，旅游部门要加强与园林、建设、文物、宗教、工商等职能部门协调配合，建议由政府定期召开会议，负责协调各职能部门。

（六）结合西部大开发加大宣传力度。建议国家在进行西部大开发中加大对民族地区旅游业的宣传促销力度，通过广播、电视、报刊等各种宣传媒体介绍西部地区自然景观、人文景观和民族风情，让更多的人们了解西部地区。同时也要加强对民族地区民族文化资源的发掘、整理和抢救工作，使这些民族"精品"能焕发生机，重放异彩。

（七）要大力培养各类旅游人才。民族地区的旅游人才，特别是管理人才和经营人才相对不足，已经成为制约旅游业发展的重要因素。建议国家有计划、有重点地解决人才培训问题，通过组织各种职业培训以及"送教上门"等工作，加强与内地和东部旅游发达地区的人才交流，不断提高和更新旅游从业人员的专业知识、工作技能，促进管理、服务和行业精神文明建设的巩固与提高。

（八）争取国家旅游富民试验区的试点。在旅游资源比较丰富的贫困地区，通过发展旅游业来培育特色产业或支柱产业，带动贫困人口脱贫致富，是一条成功经验。当前，国家有关部门提出，要在抓紧旅游开发扶贫（点）的同时，在具有高品位旅游资源的贫困地区，试办一批国家旅游富民区。云南、广西相当一批地方已具备试办国家旅游富民区的基本条件，应积极争取。

（九）地方反映希望解决的几个问题。

1、扩大海外游客入境便利签证。为吸引更多的海外旅游者来滇旅游，形成与东南亚、南亚的旅游经济圈，云南省希望能给予到东南亚的第三国旅游者120小时口岸签证。由于云南是边境省份，涉及到边防、安全、等问题，在当前实行一步到位的落地签证有较大难度的情况下，可以考虑有条件、有组织、有控制的试点，进一步拓展增加入境旅游的渠道。

2、民航部门应积极支持旅游业的发展。云南省要求云南航空公司扩大开放，准许国内外各航空公司参与本地区航线飞行，引入合理的竞争机制，降低机票价格。一方面方便游客进出，形成旅游环游体系，另一方面充分发挥现有机场能力，扩大客源。

3、为了促进民族地区边境贸易发展，请国家在制定配额、关税、管理等方面实行更优惠的政策。如广西提出，根据当前边境贸易发展，需要适当放宽小额贸易配额等限制。云南提出，为充分发挥边境贸易区的加工功能，对边境贸易区实行"从邻国进口的原材料，经加工升值20%的产品，可视为当地产品，免征关税和进口环节调节税"或实行"限定商品种类"的免税政策；为方便中缅两国边民互市，请公安部考虑边防武警在云南瑞丽姐告实行"双线管理"改革试点。