民政局农村基层党建发展考察报告

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根据*[20*]18号通知精神，县委、县政府组织了由县六大班子负责人牵头、县直单位人员参加的33个调研组分赴到包点乡镇开展调研活动。各调研组分别召开了乡镇干部座谈会、村干部座谈会和村民代表、农村致富带头人、龙头企业负责人、农村专业协会负责人参加的座谈会，深入了解免征农业税后广大干部群众所思、所想、所虑、所盼。县委、县政府还召开了由组织、农业、财政、人事等县直部门参加的座谈会，积极探讨如何抓住免征农业税的契机，加速乡镇职能转变，实现乡村干部的转型等问题。现将调研情况综述如下：

一、免征农业税的意义

省委、省政府决定，20*年安徽省全部免征农业税，这一重大举措的出台在全省上下引起了强烈反响。我们在调研中，广大干部和农民群众一致反映，免征农业税意义重大，影响深远。

一是有利于提高农业综合竞争力。国际上几乎所有的国家都不对农业征税，大多数发达国家还对农业实行补贴，我国长期以来一直征收农业税，与国外相比实质上额外多了一块成本。加入世贸组织后，我国进出口贸易措施在快速与国际惯例接轨，继续征收农业税，这在“贸易平等”的大环境中实际上削弱了我国农产品的国际竞争力。20*年，我国开始进入WTO过渡期，取消农业税可以创造平等的竞争基础，降低农产品成本，从而提升我国农产品的国际竞争力。

二是有利于城乡统筹发展。我国现有的农村税制，是在城乡二元结构下设立的，城市与农村的税制两线并行。在这种税制结构下，不管农民有没有收入都要交税，这对中国农民形成了不公平的税收负担，进一步扩大了城乡差距。取消农业税，统一城乡税赋制度，是对农民给予平等国民待遇的重大改变，是扭转长期以来农业支持工业发展、农村支持城市发展局面的一项重要措施，有利于缩小城乡差距，统筹城乡一体协调发展。

三是有利于减轻农民负担、增加农民收入，进一步解放和发展农村生产力。由于涉农收费行为的惯性影响，如果农业税存在下去，对农民的各种直接收税仍会无孔不入，负担监管一旦放松，涉农收费就会在各种借口下恶性膨胀。只要对农民的农业税征收仍在进行，涉农乱收费就难以根治。取消农业税后，农民的一切不合理负担都没有了，将使农民休养生息，有利于农民保护自身利益，也有利于农民负担监督管理工作的有效开展。免除农业税后，不仅农民增加了收入，更重要的是精神上得到了再一次解放，可进一步调动农民积极性，农民可以更自由、自主地选择和从事他们的增收行为，受到了广大人民的热烈欢迎。如长官镇下埠口村村民张恒祥，在今年春节自编了一幅对联，上联是“零四年减了又减”，下联是“零五年一切全免”，横批是“感谢党恩”，抒发了对党和政府的一片感激之情。大田村老党员杨玉良说：“自古以来，皇帝老不吃五谷杂粮，现在政府给我们全免了，还倒补给我们，这是天大的好事，只有共产党才做得到。”

四是有利于基层转变政府职能，进一步改善党群干群关系。农业税的取消，无形的剥离了基层政府不规范权力的又一依仗，其行政行为将会逐步得到规范，工作方式和方法逐步适应新的形势，由原来管理型向服务型转变，由对农民的索取变为给予。同时，取消农业税后也减轻了基层干部的工作压力，群众消除了抵触情绪，乡村干部也可以从繁重的收税事务中解税出来，集中精力为农民增收服务，为农民办实事、办好事，乡村干部的良好形象得到树立，干群关系能够得到进一步改善。

二、免征农业税后，农村经济社会发展和乡村组织建设面临的新情况、新问题

1、偿还债务压力进一步增大。由于多种因素，税改前我县大部分乡镇都有较大的债务，有的乡镇高达近2000万元，少的也有二三百万元。取消农业税前，由于有农业税附加，乡镇村还勉强可以东拼西凑挤出一点资金用于还债。取消农业税后，乡镇财力匮乏，村级集体经济几乎是一片空白，取消了农业税就等于彻底断掉了乡镇村还债的资金来源。

2、乡村运转更加困难。对我们这样的农业大县来说，乡镇财政收入基本上以农业税为主，全部取消农业税后，财政收入依赖的农业税不复存在，而对以后乡镇财政收入影响较大的工商税等，在短期内很难有大幅度提高。按照现行的县、乡财政结算体制，乡村两级运转比较困难。特别是村一级，相当一部分村干部对减免农业税后的工作存在畏难发愁情绪，不仅债务难以偿还，而且无钱为群众办实事，威信下降，工作难以开展。如果村级经费不能保证，单靠基层干部的政治热情是难以持久的，势必影响正常运转。

3、基层干部出现迷茫状态，找不到工作的着力点。过去乡镇干部一直扮演着收税者的角色，乡镇也往往把农业税完成的好坏同干部的工资、福利待遇挂钩。在这样的制度下，乡镇干部都很忙，也有动力和压力往农村跑，积极协助税务部门征收农业税。同时，乡镇干部也愿意帮助农民调整结构，增加收入，因为只有农民腰包鼓了，才能完成税收任务。而农业税的取消，无疑对乡镇干部的心理产生巨大的影响。且不说乡镇干部习惯了传统的催收催种式的工作方式，更应当看到，人的行动受其动力机制的影响，取消农业税后，乡镇干部帮助农民抓结构调整发展经济就丧失了动力机制，因为农民收入增长的快慢与乡镇干部尤其是一般干部没有直接的利益关系。与此同时，由于各项工作机制的建立，治安有公安部门，计划生育有计生部门，不少公共事业都不再需要乡镇干部，必然会使不少干部在一段时期内产生茫然不知所措的感觉，对农业税取消后自己该干什么心里没底。

4、基层干部出现“能力”恐慌。乡村干部被称为是“三要”干部，即要粮、要钱、要命（计划生育）。现在，农业税免了，没事可干了、没人可管了，说了不算了，工作中缺少了抓手。对于免征农业税后的转型，习惯了传统指挥、命令式的乡村干部，工作到底该怎样抓，一下子没了办法，出现了本领“恐慌”。一些村干部认为，免去农业税干部失去了约束农民的把柄，管理农村、农民的“杠杆”没有了支点，权力削弱了，组织动力下降了，干部在农民面前没了底气，失去了号召力，群众也不买帐，一些农村干部陷入一种无能为力的苦恼中。

5、乡村治理结构和组织功能面临弱化状态。一是乡镇政府无钱给农民办事。农业税取消后，我县乡镇依靠自身财力，加上上级财政转移支付的资金，仅仅能够保障干部的“吃饭”问题，维护乡镇机关的正常运转的可用财力十分有限，有的乡镇连办公电话都停了。县级财政也是吃饭财政，没有能力支持乡镇。因此，一些村级干部报酬的资金无法解决，乡镇没有钱为农民办事的尴尬等等，一系列问题将会使乡镇对村的管理和服务带来很大的影响。二是村级干部队伍出现不稳定现象。从今年起，我县村级干部中的村支部书记、村委会主任、文书3个人的工资纳入财政供给，月工资300元，解除了他们的后顾之忧，但其他村“两委”干部包括村民小组长由于取消农业税，又不准利用农民统筹集资解决他们的报酬，他们即没有工资、误工补贴，乡村又无钱可兑现，势必会影响到他们工作的积极性。原来农村离任村干部在税改前，都享有少量的经济补贴，取消农业税后不再有人过问，这不仅给离退职村干部造成了生活上的困难和心理伤害，而且对在职村干部特别对年龄偏大即将离任的村干部，产生了一定的负面影响。并且现在村“两委”成员普遍存在年龄老化、带动能力不够的问题，一些致富门路多、有经济头脑的年轻人，由于报酬低而又不愿意进班子。所有这些都会影响村级干部队伍的稳定。三是农村公共事务无人料理。取消农业税，意味着乡村组织几乎失去了经济基础。而高额的乡村债务使“政府信誉”严重下降，且不说农村公共基础设施得不到解决，即使像“五保户”供养这样的问题也没办法开展了。四是群众尽义务的观念将进一步淡化。农业税的取消，也就意味着农民与享有土地使用权相对应的对国家重要义务被免除，很容易造成农民在农业税之外对国家尽义务意识的进一步淡化。目前，这一倾向表现的较为突出，一些群众只要求享受权利，不愿意尽义务，动辄上访，甚至越级集访。

6、兴办公益事业无力投入。没有了农业税，乡镇财政乏力，村级无集体收入，要想兴办集体公益事业，只能通过“一事一议”来解决。但即使是议了，每人每年15元的资金很难办成大事。因为对于投入需要几万甚至几十万的道路、水利设施，乡村难以担此重任；随着农民义务工和积累工的取消，再加上农业税的免征，农村公益事业中的出工都要付出报酬，而村级组织又不可能支付，也无能力支付。在公益项目和公共事业的发展上就会出现两种情况；要么在增加新的债务情况下发展公益事业，要么不发展公益事业，而这两种情况的出现都会使农民的利益受到损害，也与农村全面建设小康社会的要求相悖。

7、农村社会稳定工作也将出现新的情况和问题。减免农业税给广大农民带来真正实惠的同时，也必将引发一些新的问题和矛盾。一是农村人地矛盾可能激化。我县绝大部分村已经完成了土地延包，按照政策是“增人不增地，减人不减地”，取消农业税后，村里新增人口申请增地的愿望会更加迫切，特别是一些低收入家庭，土地是他们的基本生活保障，但村集体已基本无地可调。这些势必进一步激化农村人地矛盾，造成新的不稳定因素。二是农村特困户、五保户等弱势群体的利益照顾更加困难。过去对农村特困户、五保户及优抚主要通过减免其农业税的办法来解决，在这次免征农业税中他们将受益较小或根本不能受益，如何解决好农村弱势群体的优抚问题，成为确保农村稳定的关键环节。三是群众心理不平衡。现在农业税全免了，有的农户以前所欠的农业税不让再征了，造成那些遵纪守法、不欠农业税的群众心理不平衡，认为吃亏了。还有由于国家实施粮补政策，人多地少的群众得的粮补资金少，心中不满。这对今后开展农村的一些工作将使群众产生抵触情绪。

三、免征农业税后的对策和建议

取消农业税后，农村基层工作出现的新情况、新问题，既有主观因素，乡镇干部思想观念、工作能力不适应问题等，也有客观因素，如加强对农村基础设施和其他公共产品投入的问题，在目前体制下县乡村都无力承担等。因此，解决免征农业税在农村基层工作面临的新情况、新问题必须标本兼治、综合治理。要通过深化改革、完善体制来解决。针对情况和问题，县、乡党委、政府进行了认真思考和探索，县委、县政府召开了专门会议进行了认真研究，并要求在全县开展大讨论。总体来讲，广大基层干部认为免征农业税对于临泉这样的欠发达地区来讲是一次难得的机遇，如果抓住了这个机遇，加快县乡政府职能转变，率先实现乡村工作转型、着力解决已经出现和即将出现的问题，必将有力地促进全县经济社会的协调发展，加快奋力崛起的步伐。

1、要加强教育，增强乡村干部转型的紧迫感、责任感。

针对免除农业税后，乡村干部的迷失和本领恐慌问题，必须加强对乡村干部的教育培训和引导。一要通过培训提高乡镇干部的理论水平、政策水平，强化服务意识，更新思想观念和思维方式，增强乡村干部工作转型的责任感、紧迫感。建议在后两批保持共产党员先进性教育活动中，要把实现乡村干部全面转型，作为乡村干部实践先进性的一个重要内容来抓。二要通过培训，使广大乡村干部每人掌握1—2项实用技术，增强服务群众的本领。同时，要加强对乡村干部的教育和引导，督促指导乡村干部加强学习，不断提高适应新形势、新任务能力。目前我县部分乡镇按照县委、县政府的工作已经部署着手开展对乡村干部的培训。如：范兴集乡号召干部买来书籍和光碟，利用节假日和业余时间自学党在农村的法规、政策和种植、养殖技术，要求每位干部人人都要有手绝活。社会事务办公室干部姚璐，买来大量书籍和光碟，刻苦自学，掌握了一套畜禽养殖技术，不仅办起了养殖场和兽医门诊部，而且带动了160户农民搞起了养殖，免费为群众提供服务，深受群众欢迎。

2、进一步完善乡村干部考核机制。在现有的基础上，进一步完善乡村干部考核标准，改变过去层层定任务、层层压担子的考核办法，要把为群众服务、服务的效果如何作为考核的一个重要方面，要把考核权交给群众，让群众评价乡村干部。要在社会上形成导向，把为群众服务、群众满意、拥护的程度作为考核干部的重要依据，对服务意识不强、服务水平不高、服务质量较差、群众不满意的干部严肃处理，促使乡村干部增强责任意识、服务意识和危机意识，使他们转变工作观念、工作方式和工作作风。

3、切实建立化解乡村债务机制。乡村债务尤如一个巨大的毒瘤，如果不能尽快切除它，必将对整个农村经济社会的长远发展产生极为不利的影响。对农村债务的化解，上级出台了一些措施，如通过发展经济化债、清收债权化债等，但在具体操作中存在着一些困难。如村组一级欠债的，早就把集体资产用来抵债了，要通过发展集体经济来化债无疑是一句空话。建议在严格控制乡镇、村新增债务的同时，对过去形成的债务加以梳理，重新审计，区别对待。对用于农村公共产品、公共服务产品的债务，如普九达标、抗洪抢险、架桥修路、村室建设等方面的债务，采取财政核消的办法，由财政拨出专项资金进行偿还。按照“谁的孩子谁抱走”的办法，国家也应承担一部分责任，凡是因国家政策（如“普九”达标）造成的负债，应由国家负责化解。对部分用于非公共产品及公共服务，但符合政策规定的支出，如欠国家的和单位的由政府接管，实行挂帐的办法进行处理；对欠个人的，分别由上一级财政担保，按年度从财政转移支付中逐步消化。否则，乡镇村基层组织在经费紧张、又背着沉重的债务包袱的状况下很难开展工作。特别是债务包袱较重的农村基层组织会被债权人的追债搞的无法正常运转，农村经济社会发展必然会受到影响。

4、积极推进乡镇职能转换和体制改革。在现行的乡镇体制中，社会管理和公共服务两大职能并没有得到均衡发展，强“管理”、弱“服务”在乡镇十分明显。因此，必须加速乡镇职能转换和体制改革。一是在政策上、体制上弱化乡镇的行政管理职能，重新明确和定位乡镇政府职能，强化公共服务职能，使乡镇在转换职能和工作转型时有明确的努力方向，使乡镇机关在履行好社会管理职责的同时，更好地为农村经济社会发展提供公共服务。二是继续深化乡镇机构改革，精简公务员队伍，重新调整充实基层站所力量。三是抓好工作重心的转移，将乡镇工作原有的四大块“发展经济、农业税费、社会稳定、计划生育”向现在的“发展经济、社会稳定、计划生育”三大块转移，使乡镇干部的工作由直接干预生产、催种催收向为农民和农村提供市场信息、生产技术、产品销售等方面的全程服务转变。引导乡镇干部把工作精力向抓项目、谋发展上倾斜，通过大搞招商引资，为财政增收开辟更多的税源，从而在地方经济实力不断壮大的同时，使乡镇干部的福利待遇逐步得到提高。我县吕寨镇为促使乡镇干部工作转型，将全体镇干部划分为“发展经济、社会稳定、计划生育”三支队伍，并以文件形式下发，明确各自职责、目标任务，收到了良好效果。

5、大力加强村级组织建设。免征农业税后，村干部的主要职责是带领群众发家致富。在当前村集体经济较为薄弱的情况下，村干部发挥带动作用主要是靠自身典型示范。因此，乡镇党委、政府要在大力培育村级致富带头人的基础上，按照政治上、经济上“双强”的要求，把政治上可靠、具有奉献精神，经济上自己率先发家致富、能够带领群众致富的人，选配到村级班子中去，使村“两委”班子成为农村“能人”的俱乐部，成为带领群众致富的指挥部。我县已经出现了一部分这样的“双强”村干部，如我县谭棚镇村支部书记张士林，不仅自己办起了养殖场，还带领群众大力发展养殖业。杨桥镇郭沟村支部书记郭海申，自己办了养猪场，群众想养猪没有资金，他免费为群众提供一头母猪，只要以后还一头仔猪就行。宋集镇李小寨村支部书记姜传杰，为了提高群众外出务工的能力，专门从外面聘请缝纫机维修老师，对全村400多名青壮年劳动力进行了技术培训。目前，有300多人常年在外，其中有11人走出国门到俄罗斯，进行缝纫机维修，这些人每年可创收500多万元。

6、健全公共产品投入机制。农村公共产品包括公共医疗、水利、交通等基础设施建设，目前农村公共产品供给主要是以农民为主、国家补助的为辅，因而供给出现严重缺位，实际上是政府的缺位。对于公共产品，农民非常需要，但又没有充分的实力和精力来从事，取消农业税和义务工后，如何提高农村的公共产品的供给能力已成为困扰农村经济社会发展的一道难题。从农村和农民的现实情况来看，解决的办法，一是中央、省两级财政要加大投入力度。要逐步建立以中央政府或者省政府投入为主的农村公共产品投入机制。因为如水利、交通等基础建设涉及到几个县、几个乡镇、几个村之间的协调问题，甚至还需要与外省协调，政府出面是最有效的解决方式，而且，一些公共产品，譬如纯公益性的，就应该由中央和省级财政来做。二是大力发展集体经济。集体经济的发展壮大，对基层政权的巩固和作用的发挥，解决农村一些急需解决，而地方财政又无能力解决的公共产品投入问题，起到非常关键的作用。发展集体经济，不仅要选准路子，因地制宜，而且要选准人，把可以为集体经济增加收入的项目交给那些愿意为农民共同致富、会带领农民共同致富的人去做，但要确保维护这部分人的合法权益。另外国家也要对发展集体经济给予必要的支持，只有集体经济发展了，才能从根本上解决农村公共产品的供给能力问题。如我县宋集镇李小寨村，村集体办起了彩灯加工厂、水泥预制厂、缝纫机零件加工厂、小型砖瓦厂等，年产值可达200多万元，村集体收入30多万元，村集体经济的壮大，有效解决了村级公益事业的投入问题。三是加快农村产权制度改革步伐。对农村的一些小型水利设施等，进行拍卖、租赁等，实行产权、使用权所有制。同时，按照农民投资自建、政府补贴，谁投资，谁受益的原则，鼓励农民对公共产品投入，拓宽农村公共产品投入的渠道。

7、引导农民建立专业协会和经济合作组织，提高农民的组织化程度。现在的农村经济主要是以千家万户分散经营的个体经济为主，抗击市场风险能力很弱。特别是加入WTO过渡期结束后，要面对国内外现代化大农业的冲击，必须提高农民的组织化程度。而随着政府职能的转变，政府不再直接干预农民的生产经营活动，在此情况下，提高农民的组织化程度必须大力发展农村专业协会和经济合作组织，由他们来动员组织农民。近年来，临泉县在这方面进行了很好的探索，取得显著成效。农村专业协会和各类经济合作组织在推动农业和农村工作开展中，发挥着越来越大的作用。目前，全县有各类农村专业协会136个，作用发挥较好的有40多个，会员6万多人，这些专业协会积极地为会员提供产前、产中、产后服务，帮助农民解决缺技术、缺信息、缺市场、缺资金问题，有力地促进了农民增收致富。如牛庄中药材协会自成立以来，现有会员2600多人，共举办各种类型培训班80余期，受训1.2万人次，已培养出1000多个科技示范户，会员家庭人均增收500元。黄岭无公害生猪协会成立了技术培训学校，聘请省内外专家、教授定期为会员和农民上课，解决生产中的疑难问题。20*年，协会会员共获利300多万元，会员人均收入超过4000元。有的协会还上因特网产品信息，了解市场行情，指导农民进行生产和销售，被农民喻为脱贫致富的“向导”。

8、大力推进依法治乡、依法治村进程。一是乡镇要切实依法行政。在乡镇引起一些不稳定因素的原因，绝大部分是乡镇干部不按规矩办事、不依法办事引起的。因此，乡镇干部在免征农业税后，要切实按照《行政许可法》的规定，遵守党在农村的各项法律法规，严格依法办事，依法行政。特别在政务公开上，要进一步加大力度，增强公开的透明性，提高公开的实效性。在基层调研时，群众对乡镇工作反映强烈的一个方面就是政务公开问题，集中表现在计划生育、民政和警务公开三个方面。二是农村要加快民主法治进程。免征农业税后，村级兴办公共事业的费用绝大部分要靠村民集资，村级收入的支出及村民集资款的使用就成为村民关注的焦点。现行的《村民委员会组织法》虽然规定了“四大民主”，但“民主管理，民主决策”规定的不够具体详细，操作起来有一定难度，造成村级组织的管理、决策并不民主，“村民理财小组”、“村民监事会”等村级自治组织形同虚设，不能发挥应有的作用，这也是导致许多村级组织中村民对村干部不信任、农村社会不稳定的主要原因。要推进农村民主法制进程，第一，乡镇政府尽量减少对村级组织事务的干预，加强对村级组织的协调、指导，真正做到村民的事情，村民自己决定、自己办理；第二，进一步做好村务公开工作，切实规范公开的内容，满足群众所知，严格规定公开的时间、方式和方法，强化公开程序，注重公开的实效性。同时，充分发挥村务监督小组的作用，对村务公开情况以及村委会的工作和各项制度执行情况进行经常性监督。第三，建立村干部监督制约机制。定期召开村民大会或村民代表大会，村“两委”成员每半年或一年向村民报告一次工作，接受村民的评议，对连续两次经群众评议不称职的村干部及时由村民进行罢免。第四，制订乡规、村规民约，张贴到户，在村民中开展“文明家庭”等多种形式的评选活动，促进农村社会风气的好转，为构建农村和谐社会创造良好的条件。