乡镇老师团队现状考察报告

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今年3月，先后到一些县市进行考察，就农村教师队伍建设问题进行了初步探讨。

一、要重视农村教师队伍建设，使之同社会主义新农村建设有机结合。

农村中小学教师，是目前我国农村人数最多的“知识密集性”群体。他们的状况如何，不但关系当今农村人口的总体素质，而且直接影响农村的未来前途。如果不重视农村教师队伍建设，社会主义新农村建设就不会有高的起点。

《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称中央一号文件）指出：“提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，是建设社会主义新农村的迫切需要。”而培养造就新型农民，基础在教育，关键在教师，必须按照中央一号文件要求，“加快发展农村义务教育”，“加强农村教师队伍建设”，“促进城乡义务教育均衡发展。”加强农村教师队伍建设，不但是社会主义新农村建设的题中应有之义，而且是一项带基础性、先导性、长效性的工程。

近些年来，我省农村教育投入加大，办学条件改善，基本普及了九年义务教育。但是，农村基础教育的基础依然薄弱，城乡办学条件的差距还在不断拉大，农村教师队伍总体素质不高，一些农村学校难以留住学生，辍学率有所回升。必须高度重视并采取有力措施，建设一支数量足够、质量合格、安心农村教育的师资队伍，以巩固普及义务教育的成果，提高农村学校教育质量，加快改变农村教育基础薄弱的状况，促进社会主义新农村建设。

二、要优化教师队伍结构，保证农村中小学有足额师资。

当前，农村中小学教师队伍存在着诸多结构性矛盾，有待积极化解。

一是农村中小学师资紧缺。省编制、财政、教育三家按年在校学生数核定了某市教职工编制，而年该市学生人数比年增加13.5万余人，教师编制却未增加。有些县，即使编制未满，招聘录用也受到限制，某县实有教职工比核定编制数少409人。据测算，该县“十一五”期间初中教师需补充600人，小学教师需补充1500人。

二是教师的学科配置失衡。一些农村中小学英语、历史、地理、生物、体育、音乐、美术、计算机等课程停开或开课不足，勉强开了课的也没有专任教师任教，只能由其他学科教师兼授，难以保证教学质量。某市农村小学仅英语教师就缺300名。

三是教师年龄结构老化。某市一些县、区农村教师50岁以上者占45%，某县一些乡镇小学教师平均年龄52岁。老的将退休，青壮的想进城，新的进不来，出现断档趋势。有不少教师体弱多病，某县一所中学初中仅有的四位化学教师，分别患有肺结核、乙肝、肝硬化，还得坚持工作。

四是农村中小学高、中级职称的职数比例远低于城市学校。按现行规定，农村初中的高级职数设置比县城初中少8-13%；农村初中的中级职数设置比县城初中少3-8%。农村小学的中级职数设置比县城小学少8%。实行评聘分开后，取得高、中级职称资格的农村中小学教师获得相应聘任的几率远低于县城同等条件的教师，有的农村教师获得高、中级职称资格后，要等6-8年才得到聘任。于是人心思走，拿到职称证书的中青年教师设法调到聘任几率高的城市或县城学校去；而在农村学校守老营者，年老病弱的比例大增。有关部门应抓紧落实年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（以下简称《国务院决定》），“适当提高乡村中小学中、高级教师岗位比例”，以稳定农村教师队伍。

五是代课教师不但没有清退，反而不断增多。有的市，农村小学代课教师达3082人，占全市小学专任教师总数的9.3%。有的县为减少财政开支，有编制也不让进人，以月薪200-300元雇请不具教师资格者代课，用一名在编教师的工资可以请2至3名代课教师，人事、财政部门觉得很合算，故乐而为之，而教学质量则得不到保证。有个只读过几年小学的代课教师教小学数学，知道三加四等于七，却说不清为什么四加三也等于七。有关部门应切实执行年《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（以下简称《国务院办公厅通知》）的规定，“限期清退农村中小学代课人员”，“不得使用编外人员顶编在岗人员”。

农村中小学师资不足，结构性矛盾突出，根本原因是城乡二元结构迄未改变，仍沿袭建国初期优惠城市、克扣农村的编制标准。按照省里核定的中小学教师编制，城市初中师生比为1：16.7，农村初中师生比为1：18。折算农村初中一个班（按54人一班计算，下同），比城市初中一个班少配0.23名教师，同样一所18个班的初中，农村初中比城市初中少配教师4.14名。城市小学师生比为1：18.4，农村小学师生比为1：23.5。折算农村小学一个班，比城市小学一个班少配0.61名教师，同样一所18个班的小学，农村小学比城市小学少配教师11名。这样大的反差，仅用农村学校每百个教师编制上浮3.5%的办法远不能弥补。农村中小学，成班率低，有些边远的小学教学点，两三个年级才十几二十名学生，至少也得配备一名教师。而且农村学校多有学生寄宿，早晚自习、食宿安排、安全管理等等要增加很大工作量。这种特殊情况，决定了农村中小学教师编制不但不能比城市学校少，反应比城市学校多，起码城乡教师编制应该一视同仁。省里编制、人事部门应改革编制工作中的城乡二元结构思维模式，在国家核定的全省中小学总编制数以内，对城、乡学校编制进行均衡配置。

三、要理顺管理体制，充分发挥教育行政部门配置教育人才资源的职能作用。

2002年，《国务院办公厅通知》规定，“农村中小学校长的选拔、任用、培训、交流由县级教育行政部门归口管理”。据说到目前为止，全国绝大多数省市区都落实了此项规定，只有两个省还没有做到。我省有的县，为了使教育行政部门尽量少管些校长，慷慨地把一些“股级”校长升到“副科”，变成县委组织部所管干部。其实《国务院办公厅通知》并没有规定哪个级别的农村中小学校长就不归县级教育行政部门管，何况上级一直强调淡化中小学校的行政级别。还有一些县规定校长选拔任用归县委宣传部操办。宣传部管着全县校长的帽子，摊派发行各种报刊就更加顺手，一位农村初中校长反映，该校订购县委宣传部摊派的报刊全年费用高达一万四千元，市委机关报就得订24份；有的小学每个教师摊订一份市委机关报。宣传部一手拿官帽，一手拿订单，校长哪敢不订！这种管理体制的负面影响主要还不在此，而在于管事的不管人，管人的不管事，不利于学校领导班子的优化组合，不利于县级教育行政部门有效发挥主管全县教育工作的职能作用。

《国务院办公厅通知》规定，“县级教育行政部门依法履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能”。我省的情况则是一些县级教育行政部门管理虚位，而县级人事劳动和编制部门则越俎代庖。有的县级人事劳动部门把教师招聘录用、职称评聘、培训等职能拿过去，变着花样开设资格考试科目，不管你是语文、数学、英语、音乐教师，都得参加计算机（信息技术）、世界贸易组织知识、“创新思维”（每年都有变换）等科目的“培训”和考试，每科收取60元至260元不等的费用，上不上“培训”课并无严格要求，而考试总是可以通过的。大学计算机专业本科毕业生，竟然也得交260元钱，参加那几天的计算机培训。其实，教育部门比人事劳动部门更具有优质的培训资源，县里有教师进修学校，市和省有教育学院，用不着像县级劳动人事部门那样临时聘请教师（大多是向教育系统聘请）给培训班授课，既可减轻教师负担，又可提高培训质量，还可以避免为了收费而滥设培训、考试科目。

一些县级人事劳动和编制部门把本属教育行政部门的职称评聘、调配交流职能拿走，包揽中小学教师的职称评审、职称岗位职数设置，而且一杆子插到每所中小学，这对教师队伍管理工作干扰很大。对于如何根据不同规模不同学科区别设定一所中小学的高、中级职称岗位数，教育行政部门最有发言权而实际却没有多少发言权。教育行政部门按照教育工作自身特点，根据各学校每学年班级、学生数量变化，有必要对教师作校际间的调整调动，而人事劳动和编制部门则以几年前核定的某校编制数和该校某种职称岗位设置数加以限制，致使无法调动。县级人事劳动和编制部门的管理，应限于总量控制，不宜微观到校，不要使教育行政部门失去及时合理配置教师资源的职能作用，以免贻误教学工作。

考察当中，深感国务院关于农村中小学校长、教师队伍应由县级教育行政部门归口管理的规定十分切合实际，十分有利于加强农村教师队伍建设。为什么这些规定落实不到位，主要是部门利益在作梗。我们看到一个拥有4400多专业技术人员的县，中小学教师占了80%，掌握对这些人考这考那的“管理”权，事关某些部门的创收，“管理就是收费”，岂能不争。在这个问题上，依法对农村中小学校长、教师队伍具有管理权的教育行政部门，声音却最弱，他们反倒担心别人说自己争权。据说也有“技术”上的原因：县委宣传部长是县委常委，管人事劳动和编制部门的副县长也大多是县委常委，或在副县长中排名靠前，而分管教育的副县长不但不是县委常委，还大多是党外人士。

部门利益也罢，“技术”问题也罢，都得服从法律法规。教育行政部门归口管理中小学校长、教师，不但在上述国务院文件中有具体规定，而且见诸于《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》。这些规定不得落实的症结往往不在市一级，而在县一级。有的市委、市政府，2002年就根据《国务院办公厅通知》精神下发了文件，明确应由县级教育行政部门归口管理农村中小学校长和教师，县里就是不落实。政令不通发展到这等程度，必须下重手整治。省政府应牵头成立有教育、人事、编制、财政和监察等部门参加的专门督察组，根据国家法律法规的有关规定，逐县落实县级教育行政部门实施对农村中小学校长、教师的归口管理，保证政令畅通，对于拒不落实的县级政府应予通报批评，并追究有关领导人的责任。以此促进依法行政，依法治教，理顺农村中小学校长、教师队伍的管理体制。

四、要加大培训力度，切实提高农村中小学教师思想政治道德和文化业务素质。

农村中小学教师在职培训和继续教育，要根据农村学校特点和具体条件，坚持以校本培训为主，讲求实效。这对于提高农村教师业务水平具有积极意义。

在市县范围内实行城乡“校对校”教师定期交流，是培训提高农村教师的一种现实有效的方式，目前这种对流还只限于个别学校，市、县教育行政部门应按照上级要求，抓紧把这个制度普遍建立起来。

实施农村中小学现代远程教育工程，有利于促进城乡优质教育资源共享，有利于提高农村教育质量和效益，也是提高农村教师业务水平的一条便捷高效的途径。国务院于2003年提出，争取用五年左右时间，使农村初中基本具备计算机教室，农村小学基本具备卫星教学收视点，农村小学教学点具备教学光盘播放设备和成套教学光盘。至今时间过半，我省大多数农村中小学还没有达到这项要求。市、县政府应加大工作力度，如期实现国务院设定的这项目标。

国务院关于建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度、关于城镇中小学教师晋升高级教师职务应有在乡村中小学任教一年以上的经历等规定，有利于城镇教师到农村学校传播新的教育理念、教学方法，提高农村教师业务能力，应该认真实行，大力提倡，蔚为风气。

农村中小学教师业务培训，不应向教师个人收费。有的县教师进修学校，每年为在职教师提供48学时继续教育培训，竟向每个教师收取80元费用，无端加重农村中小学教师经济负担，很不合理。有的教师说：政府工作人员上党校、行政学院参加培训，甚至出省出境考察，个人不必交一分钱，吃好睡好玩好，还领出差津贴。而农村教师到县城接受教学业务培训，吃住自理，还要交学费，想不通。应对教育部门内外收取教师培训费用的项目进行清理，并将必要的经费列入财政预算，不要向农村教师收费。

提高农村教师总体素质，必须从源头抓起。近几年，师范学校招收不到成绩好的新生，中考两百多分就被录取，师范学校为了“生存”，生源再差也得招收，造成农村小学教师队伍得不到优质师资补充。目前，有的县为鼓励优秀初中毕业生报考师范学校，与中考成绩530分以上的考生签订合同，为农村小学定向培养师资。一些优秀初中毕业生觉得毕业后虽然要按合同去到农村学校工作一定年限，但毕竟就业有保障，愿意报考师范学校。这在一定程度上优化了师范学校生源。

五、要改善工作和生活条件，使农村中小学教师安心农村教育工作。

要使农村中小学教师进得来，留得住，提得高，关键是要不断改善农村中小学教师的工作条件和生活待遇，在社会主义新农村建设中，改变农村学校简陋、农村教师清苦、农村教育薄弱的现状，逐步缩小城乡教育差距。

农村中小学教师收入同县城教师有较大差距，中学教师月收入约少200元，小学教师月收入约少100元。对于只能靠七、八百元月薪维持全家生计的农村教师，每月少收入一、二百元是很难做到不在乎的。有个乡很多中、小学教师家住县城或其他乡镇，每星期回家一次，每月往返交通费开支约100元左右，无形中又拉大了同县城教师的“收入”差距。另外，实行“以县为主”的农村教育管理体制之前，大量拖欠的教师工资，国务院规定县里负责偿还，省政府要求“从2004年起，由各市、县分三年时间，消化历年欠发的农村中小学教职工工资”。但很多地方至今进展甚微。今年是省里规定完成清欠的最后一年，省政府应组织有关部门开展专项督导检查，并借新闻媒体披露或由省政府办公厅通报各县级政府清欠工作进度。各县级政府务必按省政府原定期限完成清欠任务，以取信于民。

教职工应当享有的一些津贴补贴，城市学校早已到位，而农村教师至今只能望梅止渴。省里按中央精神规定的每月170元生活补贴、40元地方津贴，全省各县农村教师基本没有，不但旧欠未还，而且实行县财政统发教师工资后依旧阙如。这不但直接影响农村教师生活水平，而且一拖多年，在农村教师心理上造成一缕“低人一等”的阴影。省里应将这两项补贴所需经费列入转移支付，并责成县级政府按月将其打入农村教师工资银行帐户。

农村中小学教师“苛捐杂税”多。一些县向农村教师收残保金每人每年60元、防洪费每人每年80元、义务兵优待金每人每年若干元，医疗保险金该由单位交付的那部分也推给个人负担。更不堪重负的是县级人事劳动部门收取的各种费用：公共科目培训考试费，每升一级每个科目约交80元。信息技术培训考试费，每升一级约交260元。职称评审费初级职称约80元，中级约150元，高级约300元。职称申报卡、聘任卡、续聘卡、信息普查卡每卡10元。职称证书工本费、打印费约26元。还有县级人事劳动部门和教育部门共同收取的专业培训考试费，每科每次50元。涉及职称培训考试的费用不是不能收，而是要据支定收，防止滥收，并要有监督。审计部门应对广大农村教师反映强烈的县级人事劳动部门收费开支情况进行专项审计。

十几二十年前确定的一些教师专项津贴，现在看来标准过低，应当调整。比如教龄津贴，教龄20年的每月才10元津贴，而且就此封顶，教龄20年以上哪怕达到40年，也不能再增。又如班主任津贴，每月12元，当年约占教师月平均工资八分之一，不无小补；而现在还是每月12元，约占月平均工资的八十分之一。农村中小学班主任工作任务重，责任大，很多人宁可不要这平均每天四角钱津贴也不愿当班主任。应提高这类原有津贴项目的标准，将所需经费纳入省和市级政府转移支付项目。

要提倡农村教师发扬奉献精神，同时要关心解决他们的实际困难。他们长期在艰苦条件下工作，理应给予必要的经济补偿，国家也有这方面的政策。《国务院决定》要求，“各地要落实国家规定的对农村地区、边远地区、贫困地区中小学教师津贴、补贴”，现在的问题是如何落实。考察期间，教育行政部门干部、学校领导和农村教师纷纷反映此类意见，比较一致的想法是，按农村教师人均150至200元列入财政预算，具体发放办法则按距离县乡政府所在地远近和任教农村学校年限划分两、三个档次。省和市级政府应增加专项转移支付，再由县级财政列支一部分，三级共同解决农村教师补贴经费。这将是稳定农村教师队伍的一大实招。

在改善生活待遇的同时，还要为农村教师创造过得去的工作条件。电脑、电视机等教学必需品，在许多农村中小学还是奢侈品。一些农村中小学图书资料室形同虚设，有的也不成什么“室”，甚至找不到一本《现代汉语词典》、《中国地图册》、《世界地图册》。教师授课仍旧只靠一本教材加几支粉笔。农村教师在校的食宿条件很差。有的学校供40多名教师使用的厕所只有四个蹲位，且没有男性用的小便池，课间10分钟想方便一下却十分不方便。近几年农村中小学公用经费标准有所提高，但有限的公用经费要承担摊派的各种额外费用，一所山区中学用铁管从后山上接山泉到校园供师生饮用，每年竟要向有关部门交纳“水资源费”400元。有的学校还要以公用经费发放班主任津贴、菜篮子费。现行公用经费标准并不足以“保运转”，难以为教师提供必要的工作条件，这也是农村教师不能安心工作的重要原因。有的教师反映：如果有起码的工作条件，让我们在业务上有所作为，哪怕生活上清苦一些，也有个想头。