收入分配制度改革动向分析

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1、近期收入分配改革的重点

中央曾就改革收入分配制度提出了“着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入”的基本原则。但鉴于我国城乡二元结构、行政性垄断、制度性腐败、劳动力和资本等要素市场的双轨制短期内难以破解和消除，至少在未来数年内，居民收入差距扩大的趋势仍将继续。

在这种情况下，近期收入分配制度的改革只能选择几个重点进行突破。

(1)“保低”优先

社会矛盾最容易激化的地方毫无疑问是社会的最底层。收入分配制度改革的第一步应当是提，高农民、农民工和城镇居民下岗失业人员、低保人员的收入和社保水平，正如新一届政府上台以来所做的那样。

经济学家纳克斯曾经提出“贫困恶性循环”理论。该理论认为，贫困地区居民由于收人水平低，在用于生活消费支出之后，几乎没有余钱用于储蓄，致使资本形成不足，生产规模和生产效率难以提高，最终又只能获得一个低收入。这样一来就形成了“低收入———低储蓄———低资本投入———低生产效率———低收入”的恶性循环，贫困也就被一代一代地被“遗传”了下去。而根据我国人口计划生育制度，在相对贫困农村地区和少数民族地区，人口增长速度反而越快，并因此而形成了另外一个恶性循环：“经济增长慢———人口增长快———经济增长越慢———人口增长越快”。在这两个恶性循环的叠加作用下，我国贫困的代际“遗传”现象已经有所显现。

有鉴于此，进一步巩固和扩大前期“保低”成果，是此次收入分配改革的“重中之重”。健全城乡最低生活保障制度、加大对城乡特困群众的救济救助力度、千方百计增加农民收入等三项任务都被写入此次改革的意见稿中。各地最低工资标准将进一步提高，农民工的待遇将逐步得到改善。城市低保水平和面积将不断扩大，其中企业改组改制、缺乏劳动技能和生活来源、资源枯竭城市工矿区和老工业基地的困难群体将成为低保重点考虑的对象。在农村地区，将坚持“多予、少取、放活”的方针，以确保农民收入的增长。

(2)进行工资制度改革

现在，许多人在谈到居民收入差距的时候，普遍认为，高收入阶层的收入太高了。最近的一项网络调查显示，有69%的人认为“加大税收调节力度，强化高收入人群税收监管，改变工薪阶层成为纳税主体的现状”最关键。这表明“调高”成为了当前人们最关注的问题。然而，从宏观意义上讲，中国收入差距之所以如此之大，原因并非高收入阶层收入太高，而是中低收入水平太低。或者换句话说，并非是富人“太富”，而是一般人“太穷”。所以，解决居民收入差距的关键在于提高中低收入阶层的收入水平。工资制度的改革除了其他方面的因素外，提高中低收入阶层收入水平也是题中之义。

目前看，增加政府与事业单位工作人员的工资十分必要，理由有三：一是经过多年的改革，企业工资基本上已由市场来调节，相对而言，我国政府与事业单位工资改革明显滞后；二是我国工资总额占gdp的比重过低，1980年、1990年和2000年分别为17%、16%和12%。2000年以后，这一比重略有上升，但始终没有超过15%。而在发达国家，这一比例则可能高达50%左右。三是政府与事业单位的工作人员数量庞大，其工资水准的调整可为企业工资的相应调整提供参考。

当前推进公务员工资制度改革，目的是建立一个好的公务员工资分配新机制，重点有三个方面的内容：一是建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，适当拉开不同职务、不同级别之间的工资差距，增强工资的激励作用。二是实现阳光工资，坚决查处违规违纪行为，争取作到工资主要与级别和职务挂钩，而与所在部门无关，以利于工作人员在各部门之间进行良性互动。三是调整结构，注重公平，工资改革适当向基层和艰苦边远地区倾斜。

与此同时，事业单位工作人员收入分配制度改革也有三个重点：一是改革现行高度集中统一的工资管理体制，赋予地方、部门一定的分配管理权；二是在制度形式和运行机制上与公务员工资制度脱钩，使现行的工资增长机制全面地与市场机制相衔接；三是建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜的岗位绩效工资制度，以充分调动管理人员和高层次人才的积极性、主动性和创造性。

当然，公务员工资改革相对而言更容易展开，事业单位收入分配制度改革由于需要与事业单位分类改革、人事制度改革相配套，展开的时间可能会相对滞后一点。

(3)推进垄断行业收入分配制度改革

早在10年前，政府就出台了垄断行业最高工资指导意见，但实际效果不明显，甚至有所恶化，引发了社会各界越来越大的异议。此次，《意见》将垄断行业列为一个重点对象，不仅是为了进一步推进前期改革需要，而且也是出于“调高”的考虑。《意见》明确提出，要继续推进电信、电力、民航、金融、铁道、邮政和公用事业等行业改革，建立平等公开的、市场竞争的收入分配秩序。

理论上讲，对垄断行业的收入分配进行调节最好、也是最合理的方法就是对企业利润课以专项暴利税，垄断性行业的产品和服务的价格不能由其自我定价，而是需要公众听证会认可。今年以来，中央政府已经开征石油特别收益金，地方政府也已经就各类服务型价格的调整举行过公众听证会，实际上就是在这方面的有益尝试。按照此次改革要求，垄断行业的收入分配调整措施将主要体现为对垄断行业工资总额和工资水平实行双重控制。

2、未来发展的趋势

大体看来，上述三项改革之所以被选为近期重点，主要是基于以下几个标准：一是所针对的现实问题相对突出，二是在当前的环境下具有较强的操作性，三是可为未来改革的深入创造良好条件。

下一步的改革是分步推进那些问题突出、但还短期内难以完成的改革工作。综合各方面信息分析，我们认为，主要内容应该包括以下几点。

一是逐步建立和完善农村最低生活保障制度。到2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口有2365万人，低收入贫困人口有4067万人，合计6432万人。在条件成熟的情况下，将这些农民纳入低保范围将对社会主义新农村建设和整个社会的安定奠定良好基础。

二是探讨改善农民进城务工环境，消除农民进城务工的歧视性政策和障碍，简化各种手续，防止乱收费，在农民工就业、医保、社保和子女上学等方面逐步进行改善，让农民“进得城来，留得下来”，合理推动城镇化进程，以最终解决农民收入偏低的问题。

三是建立和完善高收入阶层个人财产申报制度，以贯彻落实《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第36条规定：“年所得12万元以上的纳税义务人，在年度终了后3个月内到主管税务机关办理纳税申报。”

四是建立和健全个人收入监测体系，每个人从事各种活动的收入(如不动产获得的收益、继承遗产的收益、银行利息收入、工资薪金收入等)最终都应从各部门(福利部门、银行、海关、公司、企业雇主等处)汇集到税务部门，以利于税务机关有效地展开个税监控。

五是加大财政支出在社会保障和教育、卫生、就业等公共服务领域的投入，建立农村劳动力技能培训、就业服务、供求信息和农民工权益维护法律服务等公共服务平台，重建农村基层的医疗救助网络和体系，改变当前医疗救助资源过分向城市集中的现状，以及农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。

六是加快政治体制、国有企业、财税体制等配套改革，建立完善的要素市场体系，建立完善市场机会均等、公平竞争的机制，建立和健全国家转移支付制度，并最终建立一个起点公平和过程公平的收入分配秩序。

有关政策建议

加大税收制度改革力度

发挥税收在调节收入分配中的重要作用。国外已有很多行之有效的经验，国内也有不少研究。其实税收的主要功能就在于调节收入差距，缓解初次分配中难免出现的社会矛盾。从国际经验看，一个完善的个人所得税制度对缩小居民差距能够起到显著成效。加拿大1974年纳税人的税前基尼系数为0.38，税后基尼系数降低为0.34；到1993年，纳税人的税前基尼系数为0.37，税后基尼系数降为0.33；英国家庭原始收入基尼系数为0.53，税后收入的基尼系数为0.37。

适时开征遗产税

遗产税作为个人所得税的补充，征收起点较高，征收对象主要是高收入者，是抑制“富人”代际转移的一个非常有效的手段，有利于减小社会成员间贫富差距，不仅有经济意义，而且有政治意义。正因为如此，世界上已有100多个国家和地区开征此税。目前，我国初步具备了开征遗产税的一些有利条件。我国1985年颁布的《中华人民共和国继承法》，对个人死后的财产继承，给出过相应的法律规，定；经过二十多年经济的快速发展，我国已经出现了一大批富豪；我国已经培养了一大批资产评估人员，积累了一定的财产评估经验。尽管如此，许多人认为现在开征收遗产税没有意义，因为中国的富豪还很年轻，将征收不到多少税金。然而，从政策学角度出发，一个政策出台的最好时机通常是对当时的社会与经济活动不带来明显冲击的时候。现在出台遗产税不会引起社会的震动，所以它反而是一个较好的出台机会。

国资收益权要尽快落到实处

目前，大家比较一致的看法是，要想从根本上解决垄断行业收入过高的问题，就要打破垄断，引入竞争机制。但要打破垄断最难的是由于垄断行业大多资本规模巨大，市场进入困难，很难通过市场配置资源，形成合理价格，因此在相当长的时期内还会存在政府的干预和采取国有经济为主导的生产供应方式。在这样的前提背景下，要想解决垄断行业收入与贡献的匹配问题，真正体现其劳动价值。一个重要的手段就是国资收益权要落到实处。因为在国家不建立国有资本收益收缴制度的情况下，企业拥有国有资本收益自由支配权。那么，效益好的企业职工收入就会不断膨胀，而困难企业的职工却收入下降，由此产生企业内部分配秩序混乱的弊端，会导致社会分配不公的现象越来越严重，并将积重难返。国资收益权落到实处，一方面它可以体现国有资产的权益，一方面也有利于收入分配的公平。

大力推进社会保障制度的改革和完善

有关资料显示，我国在社会保障、公共卫生等基本民生方面的公共投入在gdp当中所占的比例为世界倒数第一。目前，我国只有15%的社会成员享受到公共卫生保障，大量的社会成员缺少起码的最低生活保障或者享受不到足额的、政策所规定的最低生活保障。在未被社会保险覆盖的人群中，除了少数机关事业单位职工外，大部分是乡镇企业职工、进城农民工、私营个体企业雇员以及非组织化就业人员等，人数在2.6亿左右。目前，我们具有的一个有利条件是，这些人大多是青壮年，缴纳社会保障税的时间将长达20年或30年以上，如果从现在开始将他们都纳入社保体系，尽管每年获得的社保资金不多，但是经过几十年的积累，就会达到一个巨大规模。

加速推进建立第三次分配体系

我国经济发展较快，但社会分配不公矛盾也日渐突出，除了初次分配不合理、再分配缺乏力度与公平之外，第三次分配格局没有形成也是一个重要的原因。在一些发达国家，慈善事业等第三次分配的总量大概占gdp的3%～5%，而在我国现在只占0.1%，而且其中还有近80%来自海外，只有20%多一点来自内地。在这种背景下，加速推进慈善事业的发展，促进第三次分配格局的形成无疑具有强烈的现实意义。通过发展慈善事业，利用高收入阶层的自愿捐献，来援助低收入阶层特别是社会最低阶层和生活不幸者，将在改善贫困社会群体的生存状况、缓解贫富阶层的社会矛盾和增强社会凝聚力等方面将发挥不可替代的重要作用。