发挥人大代表作用问题

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当前，发挥人大代表作用是个热门话题，方方面面都很重视。为使这项工作进一步取得实效，我觉得应把握好以下几个问题。

一、人大代表整体的作用

代表法规定，全国人大代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人大代表是地方国家权力机关组成人员。根据这一规定，我们对于人大代表，一方面可以将其看作本级国家权力机关的组成人员之一，即人大代表个体；另一方面也可以将其看作本级国家权力机关的组成人员全部，即人大代表整体。人大代表整体主要是以人民代表大会会议形式，通过全体人大代表集体行使本级人民代表大会各项职权发挥作用，而这种作用的发挥实际是一种实现国家权力的行为。这就是俗话说的“代表集体有权”，也就是代表法关于“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”的意思。

从代表法的规定看，代表在本级人民代表大会会议期间有三项最基本的工作：其一是“出席本级人民代表大会会议”；其二是“参加本级人民代表大会的各项选举”；其三是在审议列入大会议程的各项议案和报告基础上，“参加本级人民代表大会表决”。这三项工作是人大代表整体作用得以发挥的具体体现，必须由全体人大代表集体来完成，而单个或者部分代表是无法有效完成的。譬如：出席全国人民代表大会会议，这项工作必须由全体全国人大代表(人大代表整体)集体完成，单个或者部分全国人大代表是无法完成这项工作的，因此全国人大议事规则第四条规定，全国人民代表大会会议有三分之二以上的代表(人大代表整体的最低限额)出席，始得举行。又譬如：参加全国人民代表大会的各项选举，这项工作必须由全体全国人大代表(人大代表整体)集体投票选举才能完成，单个或者部分全国人大代表投票选举是无法完成这项工作的，因此全国人大议事规则第三十六条规定，全国人民代表大会会议选举，得票数超过全体代表半数(人大代表整体的最低限额)的，始得当选。同时，人大代表的这三项工作也是国家权力得以实现的前提所在。譬如：经过全国人大代表集体投票表决，全国人大会议一旦通过某个法律案，其体现的实际就是最高国家权力机关立法权的实现。就这个意义而言，这三项工作既应当被看作法律赋予代表的职权，同时也应当被看作代表接受人民委托而必须履行的职责。

由此可见，出席本级人民代表大会会议，参加大会的各项审议和表决，对依法应由本级人民代表大会选举产生的有关人员的人选进行投票选举，应当是人大代表发挥作用的基本内容。同时，这也是人民代表大会顺利行使其各项职权的前提保障。因此，发挥人大代表作用，首先应当发挥人大代表整体的作用。

二、人大代表个体的作用

刚才提到“代表集体有权”，其实后面跟着还有一句，就是“代表个人无权”。这句话的意思是说作为人大代表个体，由于其只是国家权力机关的组成人员之一，因此不能通过行使本级人民代表大会的各项职权，使国家权力得以实现。但这并不等于否认人大代表个体的作用。法律规定：人大代表可以依照法律规定的程序向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程。人大代表可以依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的质询案，按照主席团的决定由受质询机关答复。人大代表可以向本级人大或者本级人大常委会提出建议、批评和意见，由本级人大常委会的办事机构交由有关机关、组织研究办理等等。实际上这都是让人大代表个体的作用得以发挥的具体形式。从这些规定可以看出，人大代表个体在国家政治生活中，起到的是国家机关联系人民群众的桥梁和纽带作用。而发挥人大代表个体的作用，目的正在于促进国家机关改进工作和提高效率。

由于我国实行的是兼职代表制，每位人大代表在当代表的同时，都还从事着不同的本职工作。譬如：有的人大代表在车间当电焊工，有的人大代表在政府当省长，还有的人大代表在私营企业当老板，等等。我国人大代表这种身份的二重性，决定了从事不同本职工作的人大代表在发挥其人大代表个体的作用方面，往往要根据各自不同的情况选择不同的形式。譬如：生活和工作在基层的人大代表，由于他们对基层群众的具体要求了解得很直接，因此普遍比较适宜选择提出建议、批评和意见的形式来发挥其代表个体的作用。又譬如：向本级人大提出修改有关法律的议案，专业性比较强，难度比较大，要求比较高，不仅要对相关法律非常熟悉，对实践中存在的相关问题非常了解，而且还要经过一定时间的研究、论证，形成相应的方案。因此，人大代表选择这种形式发挥其人大代表个体的作用，需要相对谨慎一些，要抱着对国家和人民负责的态度，从个人的实际情况出发，量力而行。

由此可见，倡导和鼓励人大代表，特别是工作在基层的人大代表，发挥其人大代表个体的作用，是十分必要的。因为这样可以促进国家机关坚持走以人为本的群众路线，提高工作质量和工作效率。当然，人大代表既可以选择发挥其个体的这方面作用，也可以选择发挥其个体的那方面作用，还可以选择暂时不发挥其人大代表个体的作用。因此，如果一刀切地变相强制地要求每一位人大代表都要提议案，都要提建议、批评和意见，显然就不很妥当了。

三、发挥人大代表作用的保障

发挥人大代表作用，包括发挥人大代表整体的作用和发挥人大代表个体的作用。前者是国家权力得以实现的前提，因此必须得到保障。而后者是为了促进国家机关坚持走群众路线，改进工作和提高效率，也需要得到保障。目前，人大常委会除需要对人大代表的言论免责权和人身免捕权，以及组织人大代表开展闭会期间活动的所需经费和时间依法加以维护外，还应当做好以下几件事，以保障人大代表能更好地发挥作用。

(一)要让人大代表知政知情

1.在每年召开人民代表大会会议前，组织好人大代表视察。组织这样的视察主要是为人大代表出席人民代表大会会议做准备。因此，应当围绕常委会提出的大会议程草案安排视察内容：(1)要安排人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院以及政府财政部门、计划部门有关人员书面或者当面向人大代表通报草拟的准备提交大会的有关工作报告情况。(2)要安排人大法律委员会负责人书面或者当面向人大代表通报拟列入大会议程的议案情况。(3)要针对准备列入大会议程的议案和报告，安排人大代表的视察项目，通过典型实例加深对议案和报告的认识。判断视察有多少实效，主要看大会审议和表决的结果怎样。

2.应当定期邀请人大代表参加常委会的执法检查和立法调研等工作，每次常委会会议应当邀请人大代表列席，会后应当书面向全体人大代表通报常委会会议有关情况。另外，在每年的第三季度，应当组织政府所属重要部门、人民法院、人民检察院书面或者当面向人大代表通报有关工作情况。同时，要将人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的公报寄送人大代表。这对人大代表了解政情十分有益，同时也具有可操作性。

3.由于我国实行的是兼职代表制，人大代表普遍生活、工作在人民群众中，因此比较熟悉民意，这是我国人大代表的优势所在。为了使人大代表能更多更广泛地掌握民意，应当尽快健全人大代表列席原选举单位人民代表大会会议和应邀列席原选举单位人大常委会会议制度，以及人大代表持代表证视察制度和人大代表小组工作制度。同时，要进一步摸索、总结人大代表听取人民群众意见的具体方式，逐步形成制度。

(二)要对人大代表进行多种形式的培训，让人大代表掌握执行代表职务的细节和要领

培训的内容应当包括：(1)人大代表有什么地位，有哪些权利义务，哪些工作代表必须去做，哪些职务是代表可以灵活掌握的。(2)如何出席人代会会议，审议列入大会议程的议案和报告，如何参加大会的选举和表决。(3)如何提出议案。(4)如何提出质询案。(5)如何提出罢免案。(6)如何提出建议、批评和意见。(7)如何列席本级人大常委会会议和本级人大专门委员会会议。(8)如何列席原选举单位的人大会议和原选举单位的人大常委会会议。(9)如何参加常委会组织的会前视察。(10)如何持代表证视察。(11)如何开展代表小组活动。

(三)要健全督办人大代表提出的建议、批评和意见制度

人大代表发挥其个体作用，向人大或者人大常委会提出建议、批评和意见是最普遍的形式。由于人大代表提出的建议、批评和意见可以涉及方方面面的问题，因此人大常委会不是主要承办单位。但是，按照法律规定，代表提出的建议、批评和意见由人大常委会办事机构负责交办，因此人大常委会办事机构对代表提出的建议、批评和意见应当负有相应的督办责任。督办的主要内容应当包括：(1)督促承办单位在规定的期限内，答复提出建议、批评和意见的代表；(2)核查承办单位的复文是否按照规定的标准格式书写，是否加盖了单位公章；(3)征询代表对承办单位的意见，接到代表要求承办单位重新答复的反馈意见后，督促承办单位重新答复代表；(4)对于复文中被采纳或者接受的代表提出的建议、批评和意见，可以组织代表检查承办单位的落实情况；(5)可以根据代表的反馈意见和掌握的实际情况，对承办单位和承办人给予不同形式的表扬或批评。