提高地方人大常委会会议质量的实践和思考

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地方人大常委会会议是地方人大常委会行使国家权力的最基本形式。宪法和法律规定，人大常委会以会议形式审议决定问题，集体行使职权。坚持和完善会议制度，努力提高会议质量，对于提高党的执政能力，实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，对于坚持和完善人民代表大会制度，保障常委会按照民主的、法定的程序审议议案，讨论和决定重大事项，切实行使宪法和法律赋予的职权，都具有十分重要的意义。

近年来，海南省人大常委会围绕如何进一步提高常委会会议审议质量，进行积极探索，取得了一定成绩。2003年换届以来，省人大常委会共召开了17次会议，安排会议审议议题132项。先后审议了《海南经济特区促进私营个体经济发展条例》、《海南省林地管理条例》等法规、法规性决定44件，通过和批准法规、法规性决定39件；听取和审议了关于《退耕还林条例》、《农村土地承包法》等13项法律法规贯彻执行情况的报告及关于查办和预防职务犯罪、法院执行工作等16项专题工作报告；作出了《关于加强信用建设的决定》、《关于海南省旅游发展总体规划纲要的决议》等9项重大问题的决定；任命或决定任命了222人，决定免职或免职了52人，撤职6人，接受辞职6人，全面履行了宪法法律赋予的各项职权，为加强社会主义民主法制建设，促进海南经济和社会各项事业的发展做出了积极的贡献。

我们的主要做法和体会是：

（一）围绕中心确定议题，是提高常委会审议质量的前提。党的中心工作任务就是人大的中心工作任务。几年来，我们坚持把人大工作与实现省委全会确定的奋斗目标紧密结合，找准人大工作与省委中心工作的切入点，科学合理地确定常委会审议议题，使常委会议题紧贴经济建设中心，突出加快海南发展这一主题。在研究确定常委会年度工作要点时，统筹安排常委会审议议题，注意突出“三个重点”，一是紧紧围绕省委的中心任务确定议题，把促进经济发展、维护改革发展稳定等重大的根本问题作为审议的重点。比如，为促进我省停缓建工程问题的解决，常委会审议通过了《关于加快处置停缓建工程的决定》。该决定的实施，解决了处置工作中遇到的法律适用等关键性问题，有力地促进了全省停缓建工程的处置工作。二是围绕加强社会主义政治文明建设的重大问题确定议题，把保证宪法法律的贯彻实施作为重要职责，促进“一府两院”依法行政、公正司法。近几年来，我们始终把发展社会主义民主和健全社会主义法制作为根本任务，对我省贯彻实施《农村土地承包法》、《会计法》、《水法》、《城市规划法》和《机构设置和编制管理规定》等法律法规情况进行检查，并将检查情况向常委会报告。常委会还听取了省政府关于城市居民最低生活保障法规、婚姻法、职业教育法等法律法规执行情况的报告。三是围绕人民群众反映强烈的热点难点问题确定议题，把人民群众关心并迫切需要解决的问题作为审议的重点，切实维护广大人民群众的根本利益。如针对人民群众密切关注、反映强烈的法院工作执行难的问题，听取了省高级人民法院关于执行工作情况的报告，并作出了《关于加强法院执行工作的决定》；针对国有资产流失和国有企业职工下岗等社会关注热点问题，听取和审议了关于国有资产监督管理工作情况的报告，提出了许多建设性的意见，责成省政府及有关部门及时整改，切实维护了国有企业职工权益。

（二）提高素质完善制度，是提高常委会审议质量的根本。换届以来，我们在提高常委会组成人员素质、加强常委会自身建设方面做了一些工作。一是常委会坚持把学习放在首位。通过举办常委会法制讲座、参加中心组学习、组织讨论交流等多种方式，组织常委会组成人员学习人民代表大会制度理论和法律知识，学习科学发展观、正确的政绩观和以人为本的执政观，使常委会组成人员牢固树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念，熟悉掌握履行职责所需要的业务知识以及人大工作的特点和规律。二是进一步完善常委会工作制度。换届后，根据新的情况和要求，对《常委会人事任免办法》等一些议事制度方面的法规进行修改，使之更加切合实际，为常委会会议的规范化、程序化提供保障。三是加强和完善常委会自身的组织建设。参照全国人大和兄弟省市人大的做法，我们成立了常委会临时党组织，注意发挥党员的模范带头作用，使党的意图和人民意志得到更好的贯彻落实。此外，在审议力量安排上，我们充分考虑常委会组成人员的专业和知识结构，尽量做到合理分组，力量平衡，优势互补，互相带动。

（三）深入调研掌握实情，是提高常委会审议质量的基础。我们坚持调查研究与人大常委会审议议题相结合，把调查研究作为提高人大常委会审议质量的基本功。在常委会会议召开前，紧紧围绕议题，深入开展调查研究，为常委会会议提供真实的审议依据。调研中，我们注意把握以下几点：一是在调研内容的选择上，注意增强针对性。调研工作突出为常委会履行职责服务这一目标，围绕常委会会议议题展开。我们坚持做到每立一个法，都要开展相关立法调研，提供立法参考；每听取一个工作报告或专题报告，都有常委会相关工作机构开展的一次专题调研，提交一份调研报告。如对于拟提交常委会会议审议的信用建设问题，主任会议要求常委会有关工作部门认真开展调研，提出了加强信用建设的决定草案。经常委会会议审议后，提交代表大会作出决定，对推进我省信用建设起到了积极作用。二是在调研活动组织的方式上，注意广泛性和多样化。调研活动既有常委会组成人员和人大代表参加，也有机关工作人员参加，必要时政府职能部门派人协助调查。如去年9月在常委会审议关于代表建议办理情况的报告之前，办公厅组织部分委员和代表对南渡江定城北岸段因农民种植木麻黄使河道行洪受阻问题进行专题视察，通过听取汇报、现场察看和走访等形式，查找存在问题，提出整改建议，县政府组织力量对河道进行清理，促进了多年来存在问题的解决。三是在调研要求上，力求做到“深、透、实、准”，提高调研质量。调研工作注意深入基层、深入群众，深入到议题所涉及的第一线，吃透情况，抓实问题，提准建议。调研报告有情况、有分析，并且把重点放在找出存在问题、提出切实可行的意见和建议上。

（四）围绕主题认真审议，是提高常委会审议质量的关键。在工作中，我们注意把握好三个环节。一是充分发挥主任会议在提高常委会审议质量上的组织保障作用。根据常委会议事规则，每次常委会会议召开之前，我们都提前7～10天召开主任会议，研究拟定会议议程草案，决定会议日期，听取常委会办事机构关于会议议题准备情况的汇报，审定提请常委会会议审议的有关决议、决定草案。有时，根据工作需要，在主任会议召开之前，还召开主任办公会议，对拟列入常委会会议的议程进行讨论，研究立法、监督等工作中涉及到的重大问题，提出意见，为常委会工作部门开展调研、起草报告指明方向。在每次常委会会议期间，都召开一次主任会议，听取各组审议意见和法制委员会修改情况汇报，决定议案是否提交会议表决，为提高会议质量提供保障。二是突出重点，提高发言质量。为了让常委会组成人员尽早了解会议议题，我们将常委会重点审议议题提前预告常委会组成人员，并把会议材料送达他们，要求会前积极开展调研，审阅会议材料，认真准备好审议发言提纲。对于会议审议的法规案、“一府两院”专题报告、常委会执法检查报告和人事任免案，根据它们内容的不同，突出不同的审议重点。如审议工作报告或专题报告重点在于找出问题，分析原因，提出改进工作的建议和意见；审议人事任免案重点在于审议拟任免的人选是否符合法律规定的任职资格，以及担任该职务所应具备的德能勤绩等方面的条件。对审议人事任免案，群众反映或委员们提出的问题，我们要求组织人事部门进行调查，并向委员们作出负责任的解释和说明，以消除疑虑，确保人事任免的顺利进行。三是充分发扬民主。在审议时间的安排上，我们以保证审议质量为前提，统筹安排，力求使每位常委会组成人员都能充分发表自己的意见。每次常委会会议，我们都邀请数名省人大代表和全省各市县人大主任列席会议，并请其参与审议。安排与议题相关的“一府两院”及其有关部门负责人列席会议，听取委员们的审议发言，回答有关问题。这样既增加了常委会会议审议的透明度，又广泛听取了各方面的意见，有利于集思广益，提高会议审议质量。对会议议题，能够达成一致意见和看法的，按照常委会议事规则，依法提交会议进行表决；对一些有争议或意见分歧较大的问题，在条件不成熟的情况下，不强求表决通过，做到集体行使职权、集体讨论决定问题。比如，在第二次审议《海南省林地管理条例（草案）》时，由于委员们的意见仍有较大分歧，主任会议经过认真研究，决定对法规草案作进一步的研究论证，进行三审，从而使最终审议通过的法规更切合我省实际，确保了立法质量。今年，我们还注重发挥常委会分组会议召集人的作用。在常委会会前10天拟定分组会议召集人名单，并请其列席主任会议。这样，有利于召集人会前熟悉会议议题，在分组会议上较好地引导其他委员针对议题审议，从而提高议事效率和质量。

（五）加强督办促进整改，是提高常委会审议质量的保障。为确保常委会审议意见真正落到实处，我们注重在跟踪督办上下功夫。主要采取三项措施：一是建立审议意见的转办制度。常委会组成人员在审议议案时提出的意见和建议，由常委会办公厅或相关工委综合整理后，以审议意见的形式转“一府两院”办理。对于一些重要的审议意见或重大问题，如审议执法检查报告时委员们提出的意见，我们还采取面对面交办方式，由分管副主任主持反馈会或约请“一府两院”有关负责人，反馈审议意见，并就如何抓好落实提出具体要求。二是建立督办工作分工负责制度。常委会办公厅综合协调审议意见的督办工作；常委会有关工作委员会根据各自工作范围，分工负责，对口跟踪督查“一府两院”办理工作，切实做到责任明确，任务具体，工作到位，保证审议意见的落实。三是建立办理结果再报告制度。要求“一府两院”对常委会审议意见及时研究整改，并在规定时限内向常委会报告整改情况。如在审议落实侨房政策遗留问题和涉侨投诉案件的报告、城市低保工作报告和干部述职报告时，对委员们提出的意见和建议，省政府及有关部门进行了认真整改，并将整改工作情况向常委会书面报告，使审议意见得到了较好的落实。

近年来，海南省人大常委会在提高会议质量方面，做出了一些努力，也取得了一定成效，但与充分履行宪法法律赋予各项职权的要求相比，还存在较大的差距。主要有：一是对提高常委会会议质量重要性的认识不到位。有的同志认为，常委会会议只是一种程序，人大的审议监督不过是听听议议而已，解决不了实际问题。有的常委会组成人员不按时出席会议，有的部门主要负责人，不按规定列席会议，往往派副职或非领导职务的同志到会。二是部分委员审议意见缺乏应有的深度。个别委员存在听会、陪会和会议发言不够积极的现象。三是审议重点不够突出，审议形式还比较单一。常委会会议安排上，有时存在议题较多和日程偏紧的问题，会议议题内容涉及经济、科技、教育、司法等多方面，审议重点不够突出。会期安排短的一天，长的五天，民主、效率和任务三者之间矛盾比较突出。四是审议意见的效力有待提高。由于法律没有对常委会审议意见的效力做出具体明确的规定，一些部门对落实审议意见的重视程度不够，有时只是应付式地形成文字材料反馈到人大常委会，整改工作缺少实质性内容。此外，审议意见的形成也不够规范。

为了进一步提高常委会会议质量，保障人大常委会职权的有效行使，在努力实现坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一的大原则下，结合工作实践，我们提出以下几点思考。

第一，强化认识，明确提高人大常委会会议质量的重要意义。要加强人民代表大会制度的宣传力度，不断提高全社会对人大及其常委会职能作用的认识，增强宪法意识、人大意识和民主法制意识，为常委会组成人员依法履行职责创造一个良好的社会氛围。要深刻认识提高常委会依法履行职责的能力，是提高党的执政能力的重要组成部分，从保障人大常委会按照民主的、法定的程序审议议案，讨论和决定重大事项，行使宪法和法律赋予的职权的高度，从加强党的执政能力建设的高度，认识提高人大常委会会议质量的重要意义，切实增强常委会组成人员履行职责的使命感和责任感，大胆实践，积极探索，增强工作的自觉性和主动性，不断提高常委会会议质量。

第二，优化结构，提高常委会组成人员的整体素质。在加强自身建设方面，需要从以下几方面进一步加以改进：一是要优化人大常委会组成人员的结构。形成合理的梯次年龄结构和具有互补性知识结构，并适当提高常委会组成人员中专职委员的比例，逐步做到专职化、专业化、年轻化，使常委会充满生机和活力。二是要加强学习，不断提高自身理论水平和法律素质。要加大培训工作力度，通过培训提高常委会组成人员的整体素质，增强责任意识和履职能力，自觉做好会议审议工作。三是要进一步拓宽常委会组成人员知情知政渠道。通过组织视察、检查、调研等活动，使常委会组成人员了解和熟悉各方面工作情况，掌握大量的第一手材料，从而在审议中有的放矢，增强审议意见的针对性和实效性。四是为常委会组成人员履行职责创造良好的工作条件。如要保证足够的调研时间和必要的工作经费，有条件的地方可为常委会组成人员聘任兼职助手等。

第三，完善制度，进一步规范常委会审议工作。人大常委会会议具有法定性，工作程序化的要求较强，一切都要照章行事。因此，随着形势发展，要不断建立健全和完善常委会议事规则、监督条例、人事任免规则、审查监督预算条例等法规，以及制定审议意见处理办法等一系列工作规章制度，以促进人大常委会工作的规范化和制度化。同时，也要积极探索制定会议出席、列席、旁听和新闻等制度等，通过规范有关人员行为，促进常委会审议质量的不断提高。对列席常委会会议的人员，要制定列席人员守则，明确规定列席人员的范围和基本要求。

第四，与时俱进，改进审议方式。要积极探索提高常委会会议质量的有效途径，从海南省情况看，现在常委会会议大体上只有一个模式，即全体会议听取议案说明或工作报告，分组会议进行审议，主任会议听取审议情况汇报并作出是否提交表决决定，然后是全体会议表决议案。从审议方式上看，分组审议虽然便于常委会组成人员对议题进行比较充分的讨论和发表意见，有利于提高会议审议效率，但分组审议也有一定的局限性，它不利于成员间的直接交流，不利于深入地讨论问题，不利于合理、科学地解决分歧。为进一步调动常委会组成人员审议积极性，丰富会议审议形式，提高会议审议质量，建议增加联组会议等审议形式。联组会议主要是对法规案进行讨论。在法规草案一审之后的常委会会议上，由法制委员会向常委会组成人员报告该法规案在哪些主要问题上有什么重大的分歧意见，哪些重大问题需要组成人员作出判断，然后在本次或下次会议中，以联组会议的形式围绕法制委员会提出的上述问题开展审议。联组会议也可以针对本次会议听取工作报告中所反映出来的人民群众关心的热点焦点问题（如财政决算报告和审计工作报告中涉及到的问题）进行讨论。这样，有助于深化认识，相互沟通，充分了解实际情况和各方面的意见，澄清分歧，抓住问题的实质，形成统一意志，作出正确的决定。

要充分发扬民主，规范常委会例会的会期，解决民主、效率和任务之间的矛盾。随着经济社会不断发展，人大常委会的审议任务越来越重，主任会议在确定常委会会议会期时，应当从人大常委会依法履职和议题的实际需要出发，实事求是地确定会期的长短，以确保组成人员有比较充裕的时间审议和发言，特别是对重要议题的安排，要保证有足够的审议时间。

第五，建立保障机制，保证审议意见的落实。为使代表和体现人大常委会意志的审议意见得到真正的落实，必须建立相应的保障机制。一是要进一步明确常委会审议意见的法律效力。常委会组成人员在会议期间提出的审议意见，是组成人员的政治权利，体现了人民代表大会制度所要求的高度民主与高度集中的有机结合。为了确立审议意见书应有的地位和权威，地方人大常委会可以从立法规范入手，对审议意见的形成、交办、办理、反馈、督办等环节进行规范，使审议意见纳入法制化、规范化的轨道。二是要规范运作程序，形成较科学的审议意见。要按照合法、准确、具体、可行的原则，在常委会会议形成原则审议意见的基础上，由常委会办事机构综合整理出具体意见，由常委会有关负责同志审定把关，形成正式审议意见。审议意见既要有实质性的内容，又要有可操作性，便于“一府两院”操作实施和人大常委会对落实情况跟踪督办。三是要建立反馈制度，促进审议意见的办理落实。“一府两院”及有关部门要充分重视、尊重组成人员提出的审议意见，在工作中认真研究办理。审议意见的反馈时间一般不要超过两个月，对一些办理难度较大的审议意见，可以适当延长反馈时间。审议意见的办理结果应以书面形式向人大常委会报告，必要时，还要直接口头向常委会会议或主任会议报告。