科学发展观国土资源管理中落实科学发展观

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党的十六届三中全会召开之后，“科学的发展观”立即成为一个非常时尚的名词。科学发展观的概念，是十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首先提出的，对它的完整描述是：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。《决定》同时提出了实现科学发展观“五统筹”的目标和任务。就是“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然协调发展、统筹国内发展和对外开放”。为了帮助大家理解和学习科学的发展观从以下个方面和大家共同探讨。

一、什么是科学的发展观

弄清什么是科学的发展观，是正确理解和深入学习、落实科学发展观的基础和前提。

（一）发展观的概念。发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点。有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略，就会对发展的实践产生根本性、全局性的重大影响。

（二）科学发展观的概念。坚持以人为本，全面、协调、可持续（加上五统筹）的发展观，就是科学的发展观，具体有层意思。

以人为本揭示了科学发展观的本质，一切都是以人为前提，强调要把人的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们多方美的需求，实现人的全面发展。这是与党的宗旨和执政理念相一致的。

全面、协调、可持续是科学发展观的基本内容，这三个方面体现了经济、社会和人的全面发展的统一，体现了经济社会与人口、资源、环境的统一。

五统筹是科学发展观的根本要求，处理发展的问题，收到底就是处理各种利益关系，包括城乡、区域、经济社会、人与自然、国内与国外等等关系，实现良性互动。

综上所述，科学发展观包涵项原则：第一是人本，第二是全面，第三是协调，第四是持续。以人为本，说起来容易，可在现实生活中，忽视以人为本的现象时有发生。以人为本就是以人的全面进步为本，少了哪一块都不全面。然而，全面不等于协调，因此在前面中要有比例，要平衡。协调了才能持续。

要明确这样一个观点：社会发展是经济发展的目的。所谓“五个统筹”，归纳起来就是要处理好经济与社会的关系。在当前主要是解决经济、社会一条腿长一条腿短的问题。“五个统筹”中，大部分讲的是社会。不用说，经济发展是社会发展的前提，连饭都吃不饱的人是不会搞数字化的，因此要抓。但是，不等于社会发展，社会发展也不等于增长。经济增长可能使负发展；生产提高不等于生活提高；生产水平高不等于生活水平高；生活水平高不等于生活质量高。拉美有些国家人均收入比美国高，但生活水平没有美国高；美国是大国、强国、富国，可联合国评生活质量，美国从来没有名次。

经济发展的落脚点只能使人的全面发展。人的素质问题就是生产力第一要素的强弱问题。人的素质问题是人自身的事，也是社会的事。社会发展是经济发展的环境和条件，也是经济的真实动力，持久动力。很难设想有人会到社会不安定或没有医院看病、没有学校念书的地方去投资。所以，要把目光转向经济与社会的协调发展，从社会发展这一根本目的出发安排各项工作。

（三）科学发展观的重大意义。科学发展观的提出，是从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发的，是党的一项关于发展的重大战略思想。也是从和平与发展的时代主题和中国现阶段的基本国情出发，从当前我国经济和社会发展的实际状况出发，有针对性地创新了发展的观念。

科学的发展观回答了在全面建设小康社会和实现现代化的进程中，选择什么样的发展道路和发展模式以及如何发展得更好的问题。

温饱问题基本解决之后，提出了全面建设小康社会的目标，这是我国经济社会发展进入新阶段的重要标志。发展阶段升级，发展观也必然要相应跟上。在全面建设小康社会的新阶段，必然要求城乡、区域、经济社会共同进步。同时，由传统工业化进入新型的或现代的工业化阶段，就要求吸取历史教训，保护资源和环境，实现人与自然的和谐发展。新的发展阶段对经济社会发展提出了比温饱阶段更高更全面的要求。相应地，过去那些根植于计划经济体制的发展观念、经济体制改革初期所产生的发展观念，都需要有相应的转变。科学发展观的提出，不是对过去发展观念的否定，而是继承和发展。

科学发展观的提出，具有很现实的针对性。要求我们从侧重物质财富的增长，转变为侧重人民群众各种需求的的满足以及人自身的全面发展。物质财富生产是满足人们需求的手段之一，其他如科学、教育、文化、医疗、卫生、就业、社会保障等方面的发展，都是满足人们需求的手段。因此，科学发展观要求我们不能再偏重物质财富的增长，忽视人们的全面需求和发展；不能再简单地把经济增长等同于经济发展，忽视社会全面进步；不能再把作为衡量经济社会发展的核心指标，忽视人文的、资源的、环境的指标；不能再单纯地把自然界看作是人类生存和发展索取的对象，忽视自然界首先是人类赖以生存和发展的基础。可以说，科学的发展观是人本的发展观、全面的发展观、协调的发展观、开放的发展观、可持续的发展观。

科学发展观的提出，并不是要改变以经济建设为中心的指导思想。以经济建设为中心，是根据物质生产是社会发展的基础这一原理提出的，是我国社会主义初级阶段的主要矛盾所决定的，也是党的基本路线的核心内容。没有过去多年的高速增长，就没有今天的形势。况且，诸多社会问题的解决，也要以经济持续发展为基础。科学发展观强调的是，在坚持以经济建设为中心的同时，要更加注重以人为本，更加注重统筹兼顾，更加注重全面发展。

当前，摆在各级政府和领导干部面前的一个重要任务是牢固树立和贯彻落实科学的发展观，转变政府职能，按照“五个统筹”的要求，推进改革和发展。这也是提高领导水平和执政能力的重要方面。政府要集中精力抓大事，着重抓好两个“四”：一是经济社会发展的四项指标—经济增长、居民就业、物价水平、国际收支平衡；二是政府职能的四项主要任务—经济调节、市场监管、公共管理、社会服务。两个“四”决定了政府职能转变的方向，纠正错位，实现到位。

二、研究和实践新的发展观

（一）为什么现在鲜明的提出树立新的发展观。现在提出树立全面、协调、可持续的发展观，是因为：

中国社会经济发展新阶段的要求。前面已经提到了，就是温饱问题的解决和初步达到小康，标志着中国社会经济发展进入到新的阶段，要实现十六大提出的全面建设小康社会的纲领，对经济社会发展提出了比温饱阶段更高的要求。

体制环境发生变化。体制改革给中国经济到来历史性的进步。现在的情况是，社会主义市场经济体制初步建立，但还有不少缺陷；国民经济按照新体制的轨道运行，但机制环很不健全；计划经济体制的弊端尚未完全清楚，而那个时期的某些积极成果如社会公共卫生和农村义务教育方面，却在体制改革中有所流失等等。现在发展中的许多问题，是体制改革过程中的问题。经济体制改革初始阶段所形成的发展观念，必须有相应的改变。

多年发展提供的经验和教训。经济高速增长是我国社会经济发生深刻变化，进一步发展却面临着许多矛盾和问题—经济高速增长而社会发展相对滞后；城乡差距、区域差距、居民收入差距持续扩大；城乡失业和贫困问题；资源短缺和生态环境破坏；加入世贸组织后因为经济整体竞争力不强而带来的压力等等。以上问题，有些是可以避免的，有些则是由于发展观的偏差所导致或加剧。针对发展中的不全面、不协调、不可持续的问题出的。

世界潮流。当今世界，国际社会更加强调生态环境保护资源的持续利用，强调经济社会可持续发展。这是人类文明的标志，包括技术和政策、制度在内的许多科学合理的东西，我们可以借鉴，少走弯路。

人类发展观念经历了漫长的历史演进。发展观的进步是世纪后半期人类文明的重要成果。有多种流派的理论和政策主张，对世界进程影响最大的，一是年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》，在全世界范围内突出地提出保护和改善环境的问题；一是世纪年代以来“可持续发展”思想的倡导。年联合国环境和发展大会通过《环境与发展宣言》，标志着世界各国对可持续发展问题达成广泛共识。可以预言，人类关于自身经济和社会的发展观念，还会随着生产力发展和科学技术进步而不断进步。

（二）统筹兼顾是新发展观的根本要求。“五个统筹”在十六届三中全会决定里是作为完善社会主义市场经济通知的要求提出来的，其实质是，在全面建设小康社会和实现现代化进程中，选择什么样的发展道路和发展模式，如何发展的更好的问题。

统筹城乡发展的实质是促进二元经济结构的转变。城乡二元经济结构是发展中国家走向工业化和现代化必经的过渡形态。我国在特殊的历史背景下快速推进工业化，优先发展重工业和严格的城乡分割体制，强化了这种过渡形态。突出的表现是：城市化滞后于工业化。“一五”期间，城市化水平曾经有过快速增长，但在年—年年间，城市化水平仅提高个百分点。改革开放以后，城市化水平加快，农业劳动力在总就业人口中的比重由％下降到％；城市化水平由％上升到年的％，与世界水平大约低个百分点，明显低于同等发展水平的国家。城市化是随着工业化发展起来的。世纪初城市人口占总人口的—％，世纪初占—％，目前占％左右。据联合国人居中心报告，年发展中国家城市人口将达到％，年世界城市人口将占％。从科学技术水平、制造业水平、工业占工农业增加值比重等指标考察，我国都超过发达国家在基本实现工业化时期的水平，但城市化水平只相当于英国年（％），北美年（％），日本年（％）的水平。这是我国工业化发展进程不平衡的突出表现。城市化水平低，城乡差距持续扩大。是现阶段我国社会经济发展的重大制约因素。

统筹区域发展的实质是实现地区共同发展。中国自古以来区域经济发展就不平衡，发展重心也不确定。自世纪中叶发展近代工业多年来，新中国成立半个多世纪以来，从总体上说，地区差距呈扩大趋势。纵向比较，各个地区都有较大发展，横向比较，东部沿海地区比中西部地区发展更快，地区差距拉大了。地区差距近期是继续扩大的趋势（自然地理条件、经济发展基础、市场发育程度的差异将继续存在，有些还可能进一步扩大）。

地区差距不仅表现在东西部之间，也表现在省的内部。这都是中国经济发展不平衡的表现。地区差距相当程度上是城乡差距的问题。只有在工业化、城市化和市场化的发展进程中逐步解决。

统筹经济社会发展的实质，是在经济发展基础上实现社会全面进步，提高全体人民的福利。随着温饱问题的解决和改革的深入，经济发展中的一些社会问题日益凸现出来。只有统筹经济和社会发展，切实解决失业、贫困、社会保障、国民教育、公共卫生和医疗，以及社会分配等方面的问题，才能保证经济的持续发展。

经济是基础，经济不发展，天下不会太平，但社会问题不解决也不可能长治久安，甚至酿成严重危机。另一方面，经济增长不等同于社会发展。一些拉美国家人均超过美元，个别国家超过美元，城市化水平达到％以上，由于贫富差距悬殊和其他社会经济原因，频繁发生经济危机和社会动荡。这也说明，不能把解决社会问题看作影响经济发展的消极因素，相反，解决社会问题是经济持续发展的必要条件。

统筹人与自然和谐发展的实质是，人口适度增长、资源的永续利用和良好的生态环境。由于基数过大和再逆故障惯性，我国人口将长期呈低增长率和高增长率并存的态势，到年总人口将达到—亿。考虑问题都离不开多亿人口的基本国情。

我国是人均资源比较少的国家，人口增长使人均资源占有量持续下降，经济增长使资源消耗急剧增加，经济发展与资源短缺的矛盾日趋尖锐。所以，工业化和城市化道路的选择，发展模式、发展战略和技术政策的选择，乃至整个生活方式的选择，都必须考虑这一基本事实。比如，在缺水地区不能发展高耗水工业，城市化要考虑水的承载能力。

环境问题也很严重。整体环境质量恶化的趋势尚未得到根本扭转，未经处理的污染物排放量在持续增长。人与自然是一对永恒的矛盾，从古代的屈服和崇拜自然到产业革命以来的大规模征服自然以致破坏自然，发展到现在强调人与自然和谐，这是人类不断觉醒的标志。

统筹国内发展和对外开放的实质是更好的利用国内外两种资源、两个市场，顺利实现中国经济的振兴。我国需要大量进口资源，对国际市场的依赖程度将逐步提高。有利条件是年来国际市场多数资源性产品供大于求，除石油（上涨％）、天然气（上涨％）、铁矿砂（上涨％）外，价格均呈下降趋势。

我国产品对国际市场的依赖程度也在迅速提高，不少劳动密集型产品和有一定技术含量的电子产品。已占有世界市场的相当份额，使我国进入国际贸易摩擦的高发期。

“五个统筹”是从全国总体情况提出来的，由普遍的指导意义。对具体地方来说也有一个如何相互协调，突出重点和分阶段实施的问题。

三、深刻认识全面建设小康社会所面临的资源形势

我国资源短缺的矛盾日益突出，一些关系国计民生的矿产资源特别是石油严重短缺，一些地方乱批滥占耕地和滥采乱挖矿产资源的现象依然存在。我国人口多、资源人均占有量少的国情不会变，非再生性资源储量和可用量不断减少的趋势不会变，资源环境对经济增长的制约作用越来越大。

（一）耕地资源不断减少。我省耕地只占土地面积的。全省耕地面积年—年年间，从亩下降到亩；年全省耕地减少了亩（其中建设占用亩，生态退耕亩，农业结构调整亩，灾毁褪化亩），除去当年开发整理新增耕地亩，全年净减少耕地亩。我省人均耕地不多，优质耕地更少。现有耕地中坡耕地、旱耕地占到％，灌溉水田、水浇地只占％，优质耕地人均仅亩。

优质耕地集中在关中地区，这一地区恰恰是经济发展的黄金地带，发展需要占用大量的耕地，人地矛盾十分突出。

陕西又是全国水土流失最严重的省份之一。全省的耕地和的人口处于水土流失区，水土流失面积占全省土地面积的，有个县被确定为国家级生态退耕县，面积达到平方公里，占全省总面积的。

（二）矿产资源的特点。总体上说，陕西是矿产资源大省，已查明有资源量／储量的矿产种，其中能源矿产种，金属矿产种，非金属矿产种，水气矿产种，已查明矿产资源储量潜在价值万亿元，约占全国的三分之一。其特点是：资源丰富，但总体勘查程度低，可经济开采的储量少，难以开发利用的资源量多。能源矿产具突出优势，但一些支柱性矿产短缺。除能源矿产外，金属、非金属矿产特大型、大型矿少，中小型矿多；富矿少，中低品位矿多；单一矿少，共伴生矿多。

陕北和渭北优质煤、石油、天然气、水泥灰岩、粘土类及盐类矿产丰富（降水少、水资源匮乏）；关中以金、钼、建材矿产和地热水、矿泉水为主。陕南秦岭巴山地区黑色金属、有色金属、贵金属及各类非金属矿产丰富。

（三）土地和矿产资源面临的问题。除了上面提到的因素外，盲目圈占破坏耕地造成耕地不断减少，影响粮食安全。

盲目设立开发区。治理整顿前，全省有开发区个（国务院、省政府才有批准权），国务院批准的个，省政府批准的个（咸阳、榆林个，渭南、宝鸡、铜川、汉中、安康各个），其余都是非法设立的。现在已经撤销了个，保留个（规划面积公顷，建成公顷，清理整顿后核减了规划面积公顷）。搞了部符合省情的大厂区、宽马路、大广场等政绩工程、形象工程（这与干部考核机制有关）。

大量征占耕地，影响农民生计和社会稳定。耕地不仅是农民最吉森的生产资料，而且是最基本的生活保障，如果能有一亩耕地，农民的温饱就有依靠。滥征加上补偿低，现在产生了不少“种田无地、上班无岗、低保无份”的城镇周围的“三无农民”。年，厅受理群众来信来访件，其中来访起人次。手里举报电话个，配合省政府处理来信来访起人次，集体进京上访起人次。来信来访中％是反映土地问题的。

矿产方面。矿产资源是工业的食量，％以上的工业原材料，％左右的能源、％以上的农业生产资料和％以上的生活用水都来自矿产资源。我国除煤炭、建筑材料非金属矿产外，已有／的国有骨干矿山进入中后期，多座矿山因资源枯竭面临关闭，有的已经停产闭坑，大量矿工下岗。大庆、辽河、胜利等东部主要油田均进入中后期，而接替油田尚未找到，新增可采储量不足。

—石油。我国是世界上第二大石油消费国和第七大石油进口国。如果石油勘探不能取得重大突破，到年国内石油资源保证程度将不到％，到年只有％。

—煤炭。资源丰富且具能源主体地位，就全国而言，已探明的储量中，可供建井的储量少。西部煤炭开发还需要解决运力、水和投资的问题。

—主要大宗固体矿产。如铁、锰、铝、铜、磷等国内资源贫矿多、共生于伴生矿多、难选冶矿多，开发难度大。省内加上锡、钨、铂族金属、萤石、钾盐、金刚石等可供规划的矿区少或无可规划矿区，有的无探明储量。

同时，非法开采、乱采滥挖屡禁不止，矿产资源管理秩序治理整顿就没有停过。采富弃贫、掠夺式开采，造成资源浪费，环境破坏。

—地下水。在我省属短缺矿种，我们人类居住的这个蔚蓝色星球，绝大部分区域被水面所覆盖，堪称美丽的“水球”。可是，地球上被水面包围的所有大陆，几乎都面临着缺水—严格说是缺淡水的困惑。这是因为，造物主在慷慨地赐予我们浩渺水面的同时，却吝啬地给了我们只占全球总水量的淡水；而这些淡水又有是冰盖和冰川，难以被人类所利用。在仅剩的淡水中，大约存在于人迹罕至地区，还有一部分往往通过季风、暴雨和洪水等形式，在错误的时间来到错误的地点。因此，淡水是弥足珍贵的。联合国粮农组织公布的有关资料表明，在世纪初，全球各大洲人均占有水资源量最低的是亚洲，中国已成为世界上最缺水的个国家之一，人均水资源量只有立方米年，仅及世界平均水平的。

我国水资源赋存极不平衡，它分布的一个重要特点是与人口和耕地的地区分布不相适应。一般来说，如果以秦岭、淮河为界，南方水多地少，水资源总量及耕地分别占全国的和；而北方水少地多，相同两项指标分别占全国的和。尤其是地处干旱半干旱地带的西北地区，气候干燥，降水稀少，是我国主要的荒漠区，水资源极为短缺，生态环境十分脆弱。水土流失面积仍在扩大；土地沙漠化约以每年平方公里的速度扩张。西北地区的地表水资源利用率已高达至，进一步开发的潜力有限。但是，西北地区水文地质工作研究程度较低，地下水资源探明和开发利用的程度也很低，绝大部分内陆盆地和沙漠腹地的地下水勘查开发基本上是一个空白。而且，目前西北地区地下水开采量只占可采量的，不足西北地区总用水量的。在这种情况下，进一步探明和充分、合理开发地下水资源，对于缓解西北地区水资源供需矛盾，促进西部大开发和可持续发展都是非常必要的。

陕西地处内陆腹地，气候干旱，全省水资源总量约为亿立方米年，仅占全国水资源总量的左右，除长江、黄河外流水系外，内陆水系地表水资源微不足道，人均拥有水资源量仅立方米年，只有全国人均量的一半。尤其是占全省国土面积的陕北地区，气候干燥，降水稀少，水资源极为短缺，生态环境十分脆弱。据专家预测，按现有的水资源量，在世纪的头年，关中地区缺水量将达到亿立方米年至亿立方米年；陕北地区缺水量将达到亿立方米年至亿立方米年。

由于缺水，全省农田灌溉面积只有万公顷，仅占耕地面积的。其中，黄土高原可灌溉农田面积比例更低，严重制约着农业生产和退耕还林（草）、建设山川秀美工程的实施。同时，城市和工业用水也比较紧张；水土流失面积仍在扩大。

从世界范围看，在干旱—半干旱国家或地区，地下水资源在解决缺水问题上起到了不可替代的作用，大多数国家和地区都主要是通过开采地下水提供了大部分甚至是全部所需的水源。著名的干旱国家如利比亚、阿曼、巴林、卡塔尔等，的依靠地下水；科威特除淡化海水外，基本上靠地下水解决用水问题；沙特阿拉伯、埃及、以色列等中东、北非和西亚国家的地下水分别占到用水总量—以上；美国加利福尼亚等多个州比较干旱的地区地下水供水量占到—；澳大利亚的中、西部地区也主要依赖地下水。

从水文地质的角度分析，陕西横跨北非、中东、中亚的全球干旱带东端。位于这个地带的许多国家都通过科学合理开发地下水保证了经济社会发展的需要。同样，陕西也存在着地下水赋存的较好条件，松散岩类孔隙水、碳酸岩类裂隙岩溶水和碎屑岩类孔隙裂隙水在关中、陕北都有分布。因此对我们加快地下水勘查提出了紧迫的要求。

四、在国土资源管理工作中落实科学发展观

坚决制止和查处违法违规批地用地；集中时间继续抓紧清理各类开发区；坚决纠正损害被征地农民利益的问题；认真开展基本农田执法大检查；深入探索加强土地管理的治本之策；加快矿产资源勘查步伐，实现找矿新突破。