发票管理应对措施

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当前，发票违法活动出现了一些新动向，制售假发票和非法代开虚开发票成为久治不愈的顽症。发票管理中多发性问题成为税收执法矛盾焦点。深入分析发票管理和执法中的突出问题，研究应对措施，制定规范管理、综合整治办法，对提高税收管理质效，及时化解执法风险，有效打击发票违法，维护市场经济秩序，具有重要现实意义。

一、发票管理中存在的突出问题

（一）发票打假任务更加艰巨。表现在：一是制售假发票和非法代开虚开发票活动猖獗。一些不法分子利欲熏心，利用手机短信、互联网、电子邮件、邮递等现代信息手段，以及街头小广告等交易方式，大肆推销假发票和非法招揽代开发票业务。二是买假用假违法行为屡禁不止，且有曼延之势。一些不法分子通过非法途径取得或使用假发票，严重干扰乱了经济税收秩序。假发票泛滥不仅使税收执法隐患增大，同时也为财务造假、偷税逃税、贪污贿赂、侵吞国家资财等违法犯罪活动提供了条件。三是发票犯罪手段、方式具有隐蔽性、多样性。一些制假贩假犯罪团伙利用现代技术手段作案，而且专业分工明确，涉及面广，游移不定，隐蔽性强，容易逃避执法机关的监控和追踪。另外，普通发票采用的防伪技术低，防伪措施不防伪，使消费者和税务机关无法从直观上鉴别真假发票，都加大了执法机关的打假难度。

（二）经营者和纳税人用票不规范，利用发票偷税问题较为普遍。依法诚信纳税在部分纳税人头脑中还没有真正形成。对发票违法行为，“查出来倒霉，查不出来赚了”的思想还有一定市场。一些用票单位管理制度不健全，发票管理混乱，给地税部门加强发票检查带来很大困难；有的纳税人真票假开、瞒收虚开，采取不开具发票，开具假发票，不按规定开具发票，以各种理由拒开发票，或使用其他收据代替发票等方式，以达到偷税目的。

（三）地税机关对发票的管理、检查力度不够。首先是认识不到位。部分地税机关对当前存在的制售和使用假发票、白条入帐、拒开发票、不使用发票等现象的危害性认识不足。其次是管理缺位。在对发票的日常管理中，地税机关内部管理衔接不畅，征收、管理、稽查部门之间缺少很好的协调，配合不够密切，还没有真正形成齐抓共管的合力。个别单位的发票单靠办税厅“一家”管理，由于人力所限，在对超期领用发票催缴、过期发票缴销以及发票核查比对等环节，易出现管理漏洞。第三是检查力度不够。地税系统目前尚未建立强大快速的真假票检验系统和协查系统。在征管和稽查执法中，往往只侧重涉税的检查，忽视日常发票检查，开展经常性发票专项检查较少。发票审核往往流于形式，对领购发票异常的纳税人缺乏有力监控，对接受单位发票的合法性缺乏经常性检查。执法人员发现纳税人有发票违法违章的行为，也由于多种原因，未能完全按《征管法》和《发票管理办法》的规定进行处罚。加之检查缺少有效手段，致使对发票违法的查处、打击不够有力，没有形成有效的震慑作用。

（四）发票有奖举报引发的税务行政复议、诉讼案件增多。近几年来，全省各地出现了一批以赢利为目的的发票举报团伙，他们利用税务部门制度或管理上的漏洞，有的甚至采取非正当手段取得证据进行发票举报获取奖金，税务机关如果处理不当，极易引发行政复议、诉讼案件。据有关部门通报，2005年以来，省内各地出现的发票举报团伙，引发行政复议、诉讼案件十余起。

（五）消费者索取发票的积极性不高，维权意识不强。一是因个体消费不存在报销问题，大多数人没有形成索取发票的习惯，即使有的消费者提出索票要求，往往也因店家以各种理由搪塞或以价格上的一定优惠作交换，而放弃了索票的权利；二是税务机关对消费者索取发票的宣传缺乏广度和深度，缺少有效控管、制约手段。有些消费者虽然知道索取发票，但因对发票方面的知识了解有限，缺少辨别合法有效发票的知识，所以在消费后只要店主给发票就行，也不管发票是否合法有效，更不能从维护国家经济秩序和维护消费者自身权益的角度，积极索取发票。

二、进一步规范发票管理的建议

解决当前发票管理与执法中存在的突出问题，应采取“规范管理、严查监控、部门协作、综合治理”措施，不断深化“以票管税”，全面提高普通发票管理水平。

（一）加强部门协作，建立专项整治发票违法犯罪长效机制

当前要深入开展打击制售假发票和非法代开发票专项整治活动。各级地税机关应充分认识制售假发票和非法代开发票的危害性、紧迫性，认清发票打假任务的艰巨性，加强与公安、国税等相关部门的配合协作，联合协查，形成部门合力协税治税、严打发票违法行为的专项整治工作机制。要贯彻“破大案、打团伙、捣窝点、破网络”的方针，将大要案件和职业犯罪团伙作为主要打击对象。成立税警联合专案组，对重点区域、重点部位，集中力量，严加整治，有效遏制制售假发票和非法代开发票犯罪势头。要坚持日常打假与重点稽查打假相结合，对发票举报线索和发现的制售假发票犯罪蛛丝马迹，及时查处，保持高压态势，把打击发票违法犯罪作为一项长期的、经常的、重要的任务常抓不懈。

（二）重引导抓规范，建立内外互动的“以票管税”机制

消费者的索票、维权意识不强，经营者用票不规范，纳税人诚信纳税意识差，是普通发票管理的症结和难点。因此，各级地税机关应把加强发票管理与优化纳税服务结合起来，着力提高纳税人依法纳税和消费者主动索票意识。要重视发票的法制宣传，向广大纳税人和公民广泛宣传发票相关知识，增强依法取得、使用发票的自觉性，提高识别假发票的能力，警示使用假发票的后果。同时，加大对利用发票偷税逃税违法犯罪案件的曝光力度，营造良好的舆论氛围。进一步加强纳税服务工作，大力开展发票兑奖、有奖举报和发票查询比对等活动，引导消费者把积极索取发票作为维护自身权益的重要手段，让消费者索票真正“热”起来，维权真正“活”起来，促使纳税人增强规范使用发票、依法诚信纳税观念，为税务部门实行“以票管税”奠定基础。

（三）征管查联动，建立职责细化的管票控税机制。针对目前发票管理缺位、执法不严、查处不力的现状，着重抓好基础管理各个环节的工作。

1、在发票管理环节。一是要把发票日常管理作为税收精细化、规范化管理的重要内容。各征收单位、税收管理员、办税服务厅人员，要重视对纳税人发票使用情况和纳税的审查，通过对发票和纳税人纳税资料的审查比对，分析纳税人的纳税情况，发现疑点，加强跟踪管理。二是要坚持发票管理与税收征管相结合，着力加强餐饮、服务、娱乐业发票定额管理和定期检查核销，有效控管税源；着力加强建筑安装、房地产、货物运输等行业发票管理，促进征管难点问题的解决，堵塞征管漏洞。三是要把发票管理与优化纳税服务、规范税收执法相结合，转变发票管理理念和管理手段，搭建12366服务热线和电子税务服务平台，接受发票比对、咨询、投诉、举报，为纳税人及消费者提供释疑解难的实时在线服务，以满足纳税人的服务需求，维护消费者的合法权益，促进和谐征纳关系的建立。要通过整顿发票管理秩序，优化税收法治环境，提高税务机关执法服务的水平。

2、在制度建设上，要完善“四项制度”。一是完善集中管理制度。应用发票信息管理系统，实现发票从批印、销售、使用、缴销全部流程由市局集中管理，内部发票数据资源共享，市局发票管理人员随时监控下属各分局的发票管理情况。二是实行税控开票制度。推广应用税控收款机是税务机关及时、准确掌握纳税人生产经营信息，强化税源监控，堵塞征管漏洞的重要手段，应着力在餐饮、服务、娱乐、房地产等行业，大力推广税控收款机，以发票控管税源。三是规范代开发票制度。严格执行代开发票管理有关法规，规范对易漏难管税源以及货物运输业、房地产业等行业纳税人自行开票、代开发票管理办法，防止虚开、乱开和引税源、拉收入等违法违规问题的发生。四是严格责任追究制度。实行基层分局长、发票管理责任人、税收管理员三级责任制，制定发票管理工作标准，严格考核奖惩和责任追究。

3、在发票检查环节，着重强化“两项措施”。一是稽查部门办案时，注重对发票的检查，以发现案件线索。要加大发票协查力度，坚持日常打假与重点稽查打假相结合，对发票举报线索，及时查处，对制、售假发票犯罪应严打重罚，保持高压态势。二是征收管理部门，应加强对发票违规违法的专项检查和重点整治。选择重点行业发票或重点区域开展专项检查，发现线索或疑点，及时排查、比对和整治。要重点整规不合法发票市场。对不符合规定的发票和其他凭证，包括虚假发票和非法代开发票，严格核查把关，监督企业不得作为记帐凭证，不得用以税前扣除和抵扣税款，促进税收秩序的整顿规范和优化，提高征管质效。

（四）突出工作重点，规范行业发票和代开发票管理。（1）要强化对建筑安装业和房地产业的发票管理，对企业使用发票情况加强监控检查，严格以票控税。房地产企业在销售房屋收取定金、预收款项时，必须开具专用税务收据或到税务机关统一代开发票。对出租房屋的纳税人收取租金时，必须向承租人开具税务发票或到主管地税机关代开发票。（2）加强货物运输业“代开票”和“自开票”纳税人的管理。由地税机关代开发票的，要严格执行“先征税再开票”，并据以填写“代开货物运输业发票清单”的规定；对自开发票纳税人实行限额分类管理。在申报营业税时，必须同时报送营业税申报表和货物运输业发票清单，并切实加强对发票清单的审核，以及加强对所开具发票金额与其申报缴纳企业所得税收入额的比对。（3）对服务业和娱乐业，要继续推行有奖发票，大力推广安装税控装置。（4）对涉税行政事业单位、执法单位停车场等所有涉税行政事业性收费票据纳入地税发票管理。（5）要进一步规范代开发票管理。加强同国税部门的协调，严格执行国家代开发票的相关规定。纳税人到地税机关要求代开具发票时，要严格审核确认申请开票人应当提供的身份证、经营业务证明、税务登记证等资料的完整性和真实性，对限额以上或以下企业实行限额分类管理。对应当缴纳税款的，在开具发票的同时，要足额征收税款，并严格执行“双向注号”和登记台帐制度，严厉打击利用发票偷逃税行为。基层分局不得违规为非本地经营的单位代开工程结算发票；不得违规为外地车辆从事的外地运输业务代开发票；不得随意扩大代开发票范围。严禁混税种、混收入级次或引税源、乱拉收入等违法问题的发生。

（五）完善配套措施，切实提高发票科学管理水平。1、针对普通发票管理中存在问题，加强发票管理调研，积极推进发票管理机制创新，完善管理办法和检查手段；2、加强发票承印企业的税务行政许可审批，支持发票承印企业采用信息化防伪技术，提高发票科技含量；3、建立识别真、假发票的电话语音查询或网上查询系统，为社会提供便利的查询途径；4、完善发票举报奖励办法，堵塞制度和管理漏洞，防范因执法管理不当引发税务行政复议、诉讼案件，有效化解执法风险。选择部分行业、个别票种逐步推行“有奖”发票，鼓励广大消费者举报假发票，调动全社会的力量来参与发票管理，协助税务机关打击各种发票违法行为。