公共财政范文精选

一、社会主义市场经济条件下公共财政职能的理论与实际问题

(一)确立我国目前公共财政职能的理论依据

1.财政职能是由财政本质决定的。只有回答财政是什么,才能明确它应该干什么,即它所承担的基本职责、活动范围和运行方式等问题。改革开放以来,随着财政改革的不断深化,经过理论界和财经界的共同努力,财政理论取得了长足的发展,基本上适应了转型、创建社会主义公共财政理论体系的要求。在紧紧结合中国经济改革的实际,借鉴西方公共财政的理论和实践经验,对政府与市场的关系、发展市场经济必然要实行公共财政模式以及突出强调市场在资源配置中的基础性作用等重大问题上,取得了基本的共识。这些都对重新加深对财政本质的认识,提供有利的条件。在我国建立公共财政,已成为共识,转变政府职能问题已做出相应决定,体现了从现实国情出发。很多专家学者也认识到,我国建立公共财政,不仅要矫正市场失灵,同时还要培育市场、弥补市场发育不健全出现的“市场残缺”,不仅要通过相应的经济和法律手段调解收入分配、解决社会分配的不公问题,还要在生产流通领域加大对基础产业和基础设施的财政投入,推进国有企业改革,提高经济效率,保持国民经济持续、稳定、健康发展。在《领导干部财政知识读本》中,把财政这一经济范畴的定义概括为:“财政,也叫国家财政。是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。”对财政本质的这一代表性认识,是探讨财政职能的根本依据。

2.借鉴吸收现代公共财政理论。既然我们国家已明确把发展市场经济,建立符合我国市场经济环境的公共财政体制作为改革的目标模式,即理所当然地应该认真学习、借鉴西方公共财政理论,为界定转型时期的财政职能提供理论依据。实际上,我国财政理论界和实际部门在这方面已经做了很大努力,取得了很大成就。诸如在强调财政在资源配置中应发挥的职能作用,正确界定政府与市场的关系等重大问题上基本上取得了共识,一些相应的措施已付诸实施。

3.依据转型理论和政策探讨现阶段财政职能。转型的理论,也是来源于西方。二战以后,世界各国在推进工业化和现代化经济发展过程中,社会体制都经历了转型,表现出谋求共同发展的趋势,又呈现出多元化转型模式。在总结世界各国各种转型方式的经验教训的基础上,依据我国的国情,我们党采取渐进的转型模式,稳步推进改革开放,经历了20多年的艰苦努力,确立了有中国特色的社会主义市场经济的基本框架,社会经济得到巨大发展,人民生活得到明显改善。但从生产力发展的角度看,我国经济转型,本质上又是在近代工业化远没有完成的条件下,超越阶段,合二为一地走向现代化社会转型,包含着既要完成工业现代化,又要实现现代化的双重目标的转型。由此又规定了我国社会的转型,同时又要推进文明转型和体制转型。所谓文明转型,就是要完成农业社会向工业社会以至更快地进入现代信息社会的转型;体制转型是指适应现代社会生产力发展,在坚持和完善社会主义制度的前提下,完成从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。随着市场经济的深入发展,也势必要规范政府行为和界定政府与市场等重大分配关系,在市场对资源配置起基础性作用的程度越来越增强的条件下,公共财政应承担矫正市场失灵和弥补市场缺陷的职能作用就越来越明显。由此可见,建立公共财政是转型社会结构变迁的必然结果,又是形成新的社会结构框架的支撑,它的发展必然以促进微观经济主体的发展与保持活力为先决条件。我们应该看到,转型是一个长期的历史过程,这正如党的初级阶段理论所一再强调的。这一过程,既是计划经济特征逐渐消退的过程,又是市场经济因素不断成长的过程,新旧交替,此消彼长,不同于健全的市场经济。因此必须从这一过程的特殊性出发来促进公共财政的发展,用现实的观念来探索这一过程中财政职能所表现出的特殊性。

(二)对我国公共财政职能的基本认识

摘要:公共财政是人类社会进入到市场经济发展阶段后所产生的一种财政模式。公共财政的内容随着社会的发展而不断丰富。中国之所以要实施公共财政模式,既是市场经济发展的客观要求,也是财政职能转变和振兴财政的需要。公共财政模式的构建应以建立现代企业制度,完善市场体系和转变政府职能为条件。要实现从生产建设型财政向公共财政的转变,政府财政应理性地退出私人商品生产领域,而转向为公众提供公共商品和公共服务。同时,还必须推进财政的民主化和法治化建设。

关键词:公共财政;生产建设型财政

中图分类号:F810文献标识码:A文章编号:10082506(2000)020049(05)

中国以市场化为导向的经济体制改革已进入了第21个年头,随着计划经济体制向市场经济体制的逐步过渡,客观上要求财政模式必须发生相应的转变,即要求必须从计划经济体制下的生产建设型财政(或经营型财政)向市场经济条件下的公共财政转变。在1998年全国财政工作会议上,财政部长项怀诚宣布,我国将在近几年内初步建立公共财政的基本框架,在1999年3月召开的九届二次人代会上,项怀诚部长在《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中再一次提出了构建公共财政的基本框架问题。尽管我国公共财政框架的构建已进入了运作实施阶段,然而在财政理论界对公共财政问题仍然存在不同的认识,且反对的声音仍然十分强烈。因此,完全有必要从理论上弄清什么是公共财政,公共财政是怎样产生和发展的,中国为什么要建立公共财政,以及怎样建立中国的公共财政。本文拟就这些问题加以初步探讨,以求在公共财政的构建上进一步清除认识上的误区和障碍。

一、公共财政的产生与发展

公共财政作为一种财政模式并非是从来就有的,而是人类社会发展到特定历史阶段的产物。当人类社会进入到市场经济发展阶段时,才出现公共财政模式。在奴隶社会,“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”,奴隶制国家的财政收入,主要来自于对奴隶劳动成果的无偿占有,对外掠夺和弱小国家的纳贡;财政支出主要用于王室支出、祭祀和战争等,此外也安排少量的公共工程支出。在奴隶制国家,国王个人收支与国家财政收支之间并没有严格的界限,且收入的筹集和支出的安排均由最高统治者说了算,根本不可能存在财政的民主性和法治性。到了封建社会,封建制国家的财政依然是为封建制国家王室成员及大小官吏服务的,虽然也有象公共工程建设支出这样的公共性支出的安排,但所占比重极其微小,因而从总体上而言,这时的财政还称不上是公共财政,而仍然是家计财政。同奴隶制国家财政一样,封建制国家财政依然缺乏民主性和法治性。

内容摘要:本文从宏观、中观和微观三个层次分析了我国官僚治理结构,并研究了官僚治理结构对公共财政效益的影响,以期为公共财政的研究提供一个全新的视角。

关键词:官僚治理结构公共财政效益

政府作为公共财政的主体,直接担负着公共财政资金的分配和使用,其行为模式对公共财政的效益有着决定性的影响。按照公共选择理论,政府并非是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手,它是由各个机构组成,而各个机构又是由各层官僚组成。无论是官僚还是政府机构,都有自己的行为目标即追求自身利益的最大化,这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号。换言之,政府的行为目标与社会公共利益之间存在差异。公共选择理论提供了一个理解政府行为的全新视角。官僚治理结构影响公共财政的分配和使用,公共财政的使用效益在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性,即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利性行为能体现公共利益目标。本文对传统的官僚理论进一步深化,通过分析官僚治理结构,以及官僚治理结构对财政分配的影响,研究这种分配模式是如何影响官僚的行为,进而影响公共财政的使用效益,从而为我国建立合理的官僚治理结构,最大限度提高公共财政的效益提供政策建议。

我国官僚治理结构的三种模型

官僚治理结构可以分为宏观,中观和微观三种结构。我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应,现阶段我国财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。宏观的官僚治理结构主要指中央政府和地方政府之间的责、权、利结构,中观的官僚治理结构指省级地市级政府和县乡政府之间的责、权、利结构,微观的官僚治理结构指各官僚组织内部决策层和执行层的责、权、利结构。

宏观官僚治理结构模型

[摘要]财政问题并不仅仅是一个纯粹的经济问题，还是一个政治问题。从民主的角度来看，当前农民负担加重、乡镇政府普遍面临财政危机的根源在制度，制度根源主要在于乡镇民主财政的缺失。因此必须构建适应社会主义市场经济需要的乡镇公共财政制度，主要内容包括：加强农村民主建设，重塑乡镇政府责任机制；建立民主的财政分工机制，完善财政转移支付制度；完善乡镇财政预算，实行乡镇财政支出绩效管理；引导农民建立保护其合法利益的常设性组织，实行财政法治化。

[关键词]民主民主财政乡镇公共财政

财政问题并不仅仅是一个纯粹的经济问题，还是一个政治问题。笔者认为，当前如何构建适应市场经济需要的乡镇公共财政，理论上要突破把财政看做一个纯粹经济问题的传统财政思维，从民主的角度来探讨。农民负担加重，乡镇面临财政危机，农民与政府关系紧张。这是当前乡镇财政体制下出现的必然结果。围绕农村税费改革的乡镇财政制度重建，民主财政应是其改革的方向。

一、民主视野中公共财政释义及特征

社会契约论认为，个人让渡部分权利，缔结契约，组建政府，并且人们愿意通过交税，把个人支配的资源转移给政府由其支配，是因为在公共领域只有政府才能有效解决私人无法解决的问题，像公共物品、外部性、垄断、信息不对称等。所以政府是基于社会公共需要而设立的，是满足个人经济福利和社会需要，配置社会资源，为社会公众服务的基础手段。民主制就是针对政府行为，特别是政府配置资源的行为而发展起来的。现代市场经济需要民主制度，因为市场经济的核心是自由、平等、竞争，反对权力市场化、私有化。市场竞争越激烈，越需要建立民主制度，有了民主，所有的市场主体的利益才会得到照顾、保护，才不会受到侵犯与剥夺，政府的行为也就能有效地限定于公共领域。财政实质是国家与公众（纳税人）之间的利益分配，所以民主成为市场经济条件下国家与社会公众利益财政分配关系的一种逻辑必然。

公共财政就是在合理界定政府与市场活动边界的基础上，遵循公平与效率原则，政府按照公众的意愿，通过民主程序，为公共需要提供公共物品的财政制度。所以，民主是公共财政的本质要义。民主视野中的公共财政是民主财政，财政决策权由社会公众（纳税人）（以下同）控制，政府只是执行决策，政府提供公共物品的财政行为受到社会公众民主权利的有效监督与制约。整个财政的公共选择过程体现出“主权”（财政决策权）在“民”（社公众）（以下同）。实行民主财政，才能保障政府的活动不干涉私人领域与“民”争利，财政活动才能成为服务于社会公共需要、提高社会福利的手段。因此，民主视野中乡镇公共财政至少应具有如下特征：

公共财政是市场经济体制下我国财政改革的目标模式，各项财政改革都应在公共财政思想指导下进行，并为这个总目标服务。当务之急，是如何定位公共财政。只有准确定位公共财政，才能使公共财政建设少走弯路，提高财政改革效率。本文认为，公共财政实质上是市场经济财政，公共财政改革应树立市场经济观念，从市场经济出发，运用市场经济一般原理，定位财政各个范畴。一、以市场失效作为财政职能定位的经济依据在市场经济条件下，财政职能的定位应建立在对市场经济运行的分析基础之上，从市场机制的成功和失败出发研究公共财政的定位。市场机制通常能产生经济上的高效率。这是因为，一方面市场信号能有效地引导资源向高效率的企业、行业和地区流动，从而带来整个经济效率的上升；另一方面，市场竞争机制可使低效的、成本高的、技术落后的、经营不善的企业在竞争中被淘汰，通过竞争筛选下来的企业必定是高效率的。英国著名的经济学家亚当斯密早在18世纪就悟出了市场能够有效地配置资源的道理。他认为，供求双方在市场竞争的环境下各自理性地追逐自身利益不但不会造成整个经济的混乱，恰恰相反，会带来整个经济的高效率。两百多年来市场经济的发展，使他的这个思想得到了验证。到20世纪中叶，美国数理经济学家德布罗(Debreu)更用严谨的数学方法证明了这个市场产生效率的命题，德布罗因而获得1987年诺贝尔经济学奖。然而，他在证明中也发现，这个命题只在一系列假设条件下才能真正成立。这些条件就是完全竞争的假设。时至今日，人们对市场机制已有了较为深刻而又全面的了解：市场机制在许多情况下可以带来效率，但也有失败或无效的时候。比如，公共产品、外部效应、垄断、收入分配不公乃至经济失衡等，这些都是市场失效的典型表现。市场失效为政府干预经济提供了合理性依据。西方经济学家认为，在以市场为资源配置主体的经济社会中，只有在市场失效的领域，政府部门的介入才是必要的，政府的职能主要是克服市场失效的问题，财政则是支持政府行使这些职能的主要手段。政府应做的，也就是财政要干的。财政的职能应以市场失效为标准，从纠正和克服市场失效出发进行界定。财政所要解决的只能是市场不能解决的问题，或者通过市场解决得不能令人满意的问题。以此为衡量标准，当前我国财政职能存在严重的“错位”(包括“缺位”和“越位”两方面)问题，与市场经济发展的要求不相适应，这是建立公共财政首先要解决的问题。一方面，财政要从经营性竞争性领域的活动中尽快退出，让位于市场；另一方面，财政要切实保证国防、治安、基础产业、环境保护等公共需要，把该管的事要管好，管“到位”。二、以公共需要作为财政支出定位的前提一般来说，财政支出是财政职能的具体化，财政职能服务于政府职能，政府应做什么，财政资金就应该支持什么。而政府应做的事很多，应当确定一个可用于决定一种是适合政府还是适合市场的标准。对此，西方财政理论界认为，所有社会产品可划分为三大类：私人产品、公共产品和准公共产品。其中私人产品具有效用的可分割性、消费的竞争性、受益的排他性，市场能有效提供。相反，公共产品则具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性，不能通过市场有效提供。还有一些产品，在性质上介于公共产品和私人产品之间，既具有私人产品的性质，又具有公共产品的性质，被称之为准公共产品或混合产品。其中，有的可完全由市场提供，而效率不高或供给不足者，则应由政府适当提供或介入提供，这样，政府的财政支出就是全部公共产品和一部分准公共产品。这对我国财政支出范围的界定不无借鉴意义，但是不应照搬，照搬不符合中国的传统思维，而且可能产生一些误解。首先，我国一向将财政理解为分配问题，而分配是满足社会需要，不是直接提供产品。其次，财政部门作为政府的一个职能部门，既不直接生产产品，也不直接提供产品，而是为政府活动提供资金支持，为政府干预经济提供物质手段。如果认为财政支出中的购买性支出是提供产品，还比较接近，而转移性支出则相距甚远，用公共产品界定财政支出的范围，涵盖面不全，因而用满足公共需要界定财政支出的范围更为确切。所谓公共需要，是区别于私人消费的需要，是市场不能满足的需要，是具有非排他性和非竞争性的需要。满足公共需要的事务具有以下特征：一是代表全社会共同利益和长远利益的事务；二是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持。若以公共需要为衡量标准，我国当前财政支出与财政职能一样，也存在严重的“错位”问题。一方面，财政对满足私人个别需要的产品和劳务的提供，或者说对适合私人、企业活动的领域仍有较多的参与。比如，财政对竞争性国有企业、非公益性事业存在包得过多，弥补市场过度越位问题。这不仅加重财政负担，而且不符合政企分开、政事分开的原则要求。另一方面，对从事公共事务满足公共需要的资金供给不足，如用于维护社会经济秩序的公检法司等部门的正常经费，基础科研、基础教育、卫生防疫、社会保障等事业经费，用于基础设施、基础工业、环境保护的投资，财政资金供给明显不足，制约了社会经济的发展。当前，财政应结合政府职能转变，以社会公共需要为标准，重新界定财政支出范围，优化财政支出结构，逐步减少对竞争性领域的资金供给，加大对公共事务活动的资金保障力度，尽快完成财政支出的定位工作。三、以公共权力作为财政收入定位的法律依据财政收入是财政支出的资金来源，是满足公共需要的物质基础。私人部门用于满足私人需要的资金，凭借对生产要素的所有权取得，而公共部门用于满足公共需要的资金，凭借公共权力获得。所谓公共权力，是由立法机关赋予公共部门代表公众行使的权力。在现代民主制度下，公共部门或政府机关的任何权力都应通过公共选择程序，由立法机关审批、赋予，否则就是滥用职权。在组织收入方面，政府可以凭借其行政管辖的权力获取财政收入，这类收入都带有典型的管理和强制性征收的特色，主要包括税收、规费、使用费、罚没、基金等收入。政府也可以依据经济所有权获取财政收入，其具体形式由国有企业利润上缴、租赁国有资产的租金收入、国家参股所获得的股息和红利收入、国有资源管理费收入和其他国有资源收益所组成。此外，政府还可以依据国家信用关系获得财政收入，这类收入是政府按照有借有还的信用原则，通过发行公债筹集的。综上所述，政府是依据公共权力取得财政收入的(包括税收、规费和使用费、罚没、基金、国有资产收益、公债以及其他收入形式)。各种收入形式都有其优点和不足，相对而言，税收的强制性、无偿性、固定性以及与市场经济的兼容性，决定了其在财政收入体系中的优良性质，成为各国筹集财政收入的首要选择。在市场经济发达国家，税收占财政收入的比重一般在90%。以上，其他收入形式的规范化和法制化程度较差，收入功能和调控功能难以与税收相比，只能作为财政收入的辅助形式。而我国在改革开放以后，由于非税收入项目多数不纳入国家预算管理，收支自由度比较大，不少政府部门、事业单位从自身利益出发，擅自设立行政事业性收费、基金、罚没等收入，从而导致非税收入项目和规模数量的不断增长，税收占财政收入的比重不断下降，出现了费挤税、费大于税的问题，这不仅导致政府收入分配秩序混乱，分散国家财力，不利于国家宏观调控职能作用的发挥，而且会加重企业和个人负担

，助长腐败行为和不正之风，损害党和政府在人民群众中的形象。为了规范政府收入分配秩序，强化税收组织财政收入的主体地位，首先必须按照“一清、二改、三转、四留”的方针做好当前正在进行的税费改革工作，从指导思想上明确政府向社会提供公共产品或服务，已有税收为其提供基本保障，一般不应再对受益者收取各种强制性非税收入，把收费、基金等限制在严格的特定范围内。其次，将非税收入的立项、收费标准、违纪处罚等纳入公共选择过程，由立法机关审批并赋予有关公共部门执收的权力。除立法机关外，任何部门和单位都无权决定财政收入的项目和标准，从而使财政收入纳入法制化管理轨道。再次，要正确处理财政与政府的关系，在法律上明确规定财政总揽政府收支，一切政府收支纳入预算管理，逐步取消预算外资金制度，不允许制度外收入存在。四、以公共选择作为财政决策定位的理论依据西方公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互决定的过程，政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿。为了揭示社会成员对公共产品的偏好，并把社会成员的个别偏好集中成为集体偏好，从而作出符合公众意愿的决策。预算决策必须通过一定的民主政治程序进行，国家预算的内容要向社会公开，社会公众有权监督预算的编制和执行情况，这就要求国家的预算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的轨道。我国公共财政建设应当借鉴和吸收西方公共选择理论的合理成分，采纳西方国家科学的预算决策办法，进一步完善我国人民代表大会制度，在立法机关、政府部门、人民群众(通过选举人大代表)之间形成相互监督、相互制约的财政分配权力制衡机制，建立有中国特色的财政分配公共选择程序，实现财政决策的民主化和科学化。当前，影响我国财政决策民主化和科学化的主要因素有：一是与西方发达国家相比，我国预算编制过粗。二是预算涵盖面不全，不符合预算的完整性原则。为了改变这一现状，根据预算的完整性原则，应要求一切财政收支都应反映在预算中，不得在预算外另列预算，国家允许的预算外收支，也应该在预算中有所反映。而我国政府提请人大审批的预算是不包含预算外收支的，使得相当一部分财政性资金脱离公共选择过程及人大的监督。针对以上问题，前年全国人大常委会向国务院财政部提出编制部门预算的要求，国务院财政部很快作出反应，部署编制中央部门预算的试点工作，去年已把试编的部门预算与汇总的国家预算一起提交人大审议，这是我国财政决策民主化和科学化的一个重大进步，标志着我国财政决策公共选择化的开始。为了加快政府决策民主化和科学化的进程，必须加强民主与法制建设，改革完善政治体制，以法治代替人治，建立起政府向人大负责受人大监督、人大向人民负责受人民监督、审计机关隶属人大向人大负责的机制。作者：广东财税高等专科学校刘清文来源：《现代财经》（天津财经学院学报）2001.