保护环境的作文300字

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇保护环境的作文300字范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

保护环境的作文300字范文第1篇

谁不希望头顶的天空湛蓝如镜？谁不希望脚下的大地绿草如茵？谁不希望身边的小河清澈明净？

是啊！大自然是最美的图画，而它却距离我们越来越远了。生态环境的日益破坏使我们的家园遭到了严重的威胁，地球正在一点一点的被人类亲手毁掉。

昨天，我和妈妈去兴宁百货商场的路上看见一位叔叔乱丢垃圾，于是我鼓足勇气上前劝阻，没想到叔叔送给我一个白眼和一句冷冰冰的话“多管闲事！”地球只有一个呀！地球是我们共同的家！我真的是在多管闲事吗？这种情况令我百思不得其解。我想大声呼吁：保护我们的家园，只有一个地球！

保护环境的作文300字范文第2篇

一、识字与写字。

在识字写字方面，仍然是“认少写多”的格局。本册教材共要求认识200个字，会写300个字。但从累计数上分析，还是“认多写少”，累计认识2200个字，会写1600个字。教师要创造多种途径和多样方式，加强已认识汉字的复现巩固，防止回生。可以采取一些归类复习的方法，在适当的时候让学生做一些归类整理。

在识字教学过程中，教师要引导学生将已经掌握的识字方法迁移到新的识字学习中。教师要相信学生已经形成独立识字的能力，鼓励他们自主识字，要有意识地采用多种方式加强同学间的交流与合作。对于教材所列词语须加强识记，务求人人过关。教师应该鼓励学生通过其他渠道自主识字，增加识字量。

在写字教学过程中，教师要严格要求，严格训练。要加强范写和指导，写字贵在精，而不在多。要求学生把字写端正、写美观。

二、阅读。

课文分精读和略读两种类型。精读是认真仔细地研读，有时甚至需要咬文嚼字，结合联想和想象，加深对文本的理解。与精读不同，略读只要求粗知文章的大意，不要求字斟句酌。

（一）精读课文。

精读课文是教材的主体，是进行语文训练的主要凭借。在教学中要注意以下几点：

1、加强词句的理解和积累。引导学生自觉运用联系上下文，借助字典、词典和生活积累，理解词句的意思，初步体会课文中关键词句在表达情意方面的作用。适当安排一些词句的练习，引导学生接触各种语言现象，感悟语言，积累语言。在理解的基础上，通过背诵、摘抄等形式，积累课文中的优美词语、精彩句段，积累在课外阅读和生活中获得的新鲜语言材料，同时培养对好词佳句的敏感，养成积累词句的习惯。

2、重视朗读的指导和训练。在阅读教学中，要体现朗读要求的层次性，朗读形式的多样化。教师在指导读书的过程中，要采用多种方式引导学生入境、入情，自悟、自得，使学生在阅读实践中将课文读正确、读流利，读出感情。要重视范读的作用，充分发挥教师的示范作用。

3、注重培养阅读能力。一是培养学生的默读能力。要求一边默读，一边思考，读完要交流感受，质疑问难，组织讨论。二是学习略读，粗知文章大意。初步把握文章的主要内容，初步体会文章表达的思想感情。三是练习复述课文。

4、重视引导合作与交流。在进行课文教学时，鼓励学生独立思考，要尊重学生的情感体验和独特感受，多给学生质疑问难和充分发表见解的机会。可以围绕体会词、句的表达作用，揣摩最基本的表达方法，以及多数同学共同感兴趣的其他问题，大家提出的疑惑，展开合作学习。

（二）略读课文。

略读课文的教学主要靠学生运用在精读课文中获得的知识与方法，自己把课文读懂，并在读中渐渐习得基本的读书方法，提高阅读能力。略读课文教学的大体步骤是：指导略读课文的学习，可以先让学生按照阅读提示，自己认真读课文。然后抓住一两个重点的或学生感兴趣的问题，可以是内容的，也可以是写法的，引导全班学生讨论、交流。略读课文，不必把每句每段都搞清楚。

三、口语交际。

口语交际的要求方面，注意循序渐进，逐步提高口语交际的要求。口语交际教学要注重培养学生倾听、表达和应对能力，特别要在学生口语表达中随机训练和规范，循序渐进提高口语表达水平。教学中应注意以下几个方面：激发学生的表达欲望；面向全体，训练到位；交际中，注重语言的规范和指导；引导评价，提高语言能力。把口语训练延伸到日常活动中去。

四、习作。

本册教材一共安排八次。分别是：家乡的景物；关于保护环境；自我介绍，展示一个真实的你；学会一项本领中的趣事和体会；父母的爱；未来的……；自由习作；假如我会变。在习作教学要注意以下几点：

1、重视兴趣培养，倡导自由表达。中年级不受文体束缚，也不受篇章束缚，重在自由表达，想写什么就写什么，想怎么写就怎么写。习作在编排上尽量为学生自主习作提供方便，不规定习作的题目，一般都是提出内容、范围，绝大多数学生都有可写的内容。题目由学生自己拟定。要爱护学生想说想写、敢说敢写的热情、冲动和愿望，不要有过多的条条框框，让他们放开手脚去写，消除习作的畏难情绪。

2、以写实为主，兼顾想象作文。本年段习作练习主要是写学生看到的，听到的，想到的。在指导时一定要让学生如实表达，事实是什么样的，就写成什么样，不要写走样。培养学生能够再现生活，这是很重要的表达能力。不要瞎编，不要说假话。评价作文要看是不是反映了事物的本来面目。同时兼顾想象作文。想象作文要鼓励学生大胆想象，怎么想就怎么写，想象的合理这方面的要求不宜太高。教师在讲评时，可以表扬想象合理的，以引导学生展开合理的想象。

3、重视习作中学生之间的合作与交流。可以创造一些机会，让学生通过小组活动，开展观察、调查，共同探究，在合作中进行习作。多用肯定和激励的方法，多组织展示和交流，使学生乐于与同学交流自己的习作。

4、勤动笔，能修改。逐步引导学生经常动笔，把平时的练笔和习作有机地结合起来，同时养成整理习作、保存习作的好习惯。引导学生在自我修改和相互修改的过程中提高习作能力。

五、综合性学习。

本册共安排了两次综合性学习，一个是调查周围环境，一个是回忆、了解父母的关心爱护，分别编在“爱护周围环境”和“可贵的亲情、友情”两个单元中。这两次综合性学习涉及的范围广、针对性很强，为学生提供了较大的灵活性和创造性以及自主合作学习的空间。综合性学习与阅读、口语交际、习作有着紧密的联系，是该单元的有机组成部分。

综合性学习不是标准化的学习，它是个性化的、创造性的学习活动。对于综合性学习的安排，教材不仅提出了活动的内容，还体现了一个根本的指导思想：强调学生的主体性，也就是尽可能地让学生自己开展活动。这不仅表现在学习方式的选择上，也表现在学习内容的安排与组织上。根据教材的编排，教师对综合性学习的指导要着重抓好三个环节：一是教师应放手让学生确定具体内容，选择学习伙伴，自己制定活动计划，并按计划开展活动；二是在学生自行开展活动的过程中，教师要时时关心，了解活动开展的情况，及时表扬好的做法，帮助解决遇到的困难；三是采用多种形式，充分展示交流。要通过不同的方式组织学生展示活动的成果，如，办小报，办展览，交流课外阅读的书籍。通过这些活动，让学生感觉到，语文很有用，体验成功的快乐。

保护环境的作文300字范文第3篇

制作设备和软件

2台佳能EOS 6D

1台尼康D800

镜头：50mm、24-105mm、24-70mm

星云5000手持三轴稳定器

小摇臂、滑轨

后期：Final Cut Pro

历经了近两个月拍摄和制作，超过100多人的参与与努力，这期间不知道熬过了多少夜，发愁了多少次，流了多少汗水，碰见了多少突如其来的问题。最终，我们一群高中生，将这一部接近专业制作水平的公益MV呈献给大家。

这还是主要源于我们成立的“天天蓝・微环保”俱乐部，虽然我们每周都会举行活动，并且大家都能积极地参与进来，但是我想我们是否能真正的改变一些什么，虽然我们的力量看起来那么的微小，环保这个概念是如此巨大。看到肮脏、恶臭的街道、水池，看看雾霾天，我想我们能做的只有宣传。既然要宣传，就要以酷炫的方式呈现出来，只有让环保成为一种时尚，每个人发自内心地去实践，而不是抱有其他目的，才能逐渐地改变我们的家园。即使我们产生的影响微乎其微，但是我们在行动，我们拿出了愚公移山的精神去实现我们的蓝天梦。

确定歌曲 学会折中

拍摄一部MV的想法其实我已考虑很久，由于时间关系，这个暑假成为了拍摄制作的最佳时间。6月底的时候，我跑去录音棚和录音师商量，表达了我的一些想法，并且想创作一首原创歌曲，然后拍摄一部MV，一切是想得如此简单， 哪知道开头就碰上问题，“写歌”不是写作文，原本以为哼哼就可以写歌了，可是你是怎么将这虚无缥缈的旋律表达出来，还要充分体现出情感，最后还要以符号的方式呈现出来，整个过程是极其需要一个人的创作能力，还有那说不清的灵感，以我们仅有的能力和时间，是无法完成的。退而求其次，寻找现有歌曲，修改歌词，来匹配我们的主题，这可谓是大海捞针，原本很享受的听音乐，似乎成为了一种折磨，一遍一遍地翻阅音乐目录，通过不断品味，感受旋律其中的情感，不断筛选，确定了《梦想的翅膀》这首合唱的歌曲。词的内容和我们主题有些联系，但是我觉得一定要修改，切合我们的主题。于是，我先去找到了原来班上的魏琦同学，因为她的语文功底很不错，也是完成这项任务的不二人选，将歌曲和歌词发给了她，过了一周左右，她发来了修改过的稿子，然后又接二连三地进行修改，整个歌词已经十分切合我们的主题，但是问题是唱不出来，因为修改了一些词，从而一些韵律也会产生改变，导致我们“人类”根本无法连贯地演唱出来，这是致命的问题。

无奈，去寻找初中的王如滨老师请教，希望能得到一些帮助，过了两三天，看到了修改后的稿子，依然在韵律方便很别扭，没有办法演唱。无奈，王老师找到了她在法国学习音乐的同学，再次修改，但是，在原曲的基础上修改，并且要符合主题太难了，除非重新编曲。这样的问题，我是完全没有意料到的，只有当你真正去做了，你才知道这其中的不易。有的时候，你要学会折中，不是所有事情都会是完美的，我们只好做对原歌词的最小改动，基本上按原词演唱，但是我们在视频的表现上又要做出一定的修改了。

精雕细琢的录音

确定好了歌曲，谁来演唱又是一个问题。翻遍通讯录，根据对一些同学的了解，一个一个地和他们沟通交流，邀请到有大概十几位同学还有朋友前来参与歌曲录制。做了初步的歌词分配，然后安排录音时间，因为整个录音时间将会持续很长时间，需要进行分批录音，同学们在暑期的各种课程也使时间的安排分配造成很大困难，并且整个录音过程充满了不确定性，只能做初步的时间计划，一切还都要根据实际情况改变，经过不断的修改、调动，当然也做出了一些妥协，确定了录音时间安排。整个录音一共持续了4天，从每天中午到半夜， 本没预料到工程会如此巨大，但是因为这首歌的特点，许多和声部分，需要同学一遍一遍地录音、试唱。

其次，前来参加录音的同学的歌唱水平各有参差，有的同学需要录音师指导很久才能基本的找准音调，也有很多辛苦来参加录音的同学，因为最终也没能符合演唱的标准，只好另找替代。在录音进行的同时，也在根据录音情况做着各种各样的调整，只为一个目标服务：质量。唱一句话也许就是不止一小时，反复地纠正每一个的发音，每一个音调，在棚里面的同学不厌其烦地一遍一遍地唱。因为录音时不能开空调，在封闭的录音棚里，同学出来总会满身大汗；对于在外面等待的同学也是一种煎熬，不知道什么时候这一句话，这一个字能唱好，什么时候能轮到自己。尽管每个同学大概只有一句歌词，但是每个人为这一句歌词所付出的艰辛和努力是巨大的。

最辛苦的是我们的录音师，当经过4天的艰难录音，一字一句的磨完了一首歌，看着满满一屏幕，50多道音轨，每一条都要很仔细地修过去，处理音调、润色、添加情感，都要录音师很仔细的去完成这些工作，并且要倾注情感进入这首歌，而不是简单的机械运动，这样一首歌才能打动你我。

挫折中发现问题

录音基本结束，录音师一边处理，我们也一边开始准备视频部分的拍摄。视频总共分为两大部分，一部分是通过一些极端的画面体现环境问题的严重，这一部分我们计划拍摄一段关于雾霾主题的舞蹈，配上阴森的音乐，通过一些“天天蓝”环保俱乐部的活动镜头作为过渡。另一部分就主要是音乐MV， 同学们一个接一个的演唱，切换各种城市还有自然场景，体现我们环境的美好，让人们去懂得珍惜，从而也能通过前后强烈的反差让观众产生深刻的感想。其间，再加入一些保护环境的小举措，还有一些人与动物的和谐的场景，一些小朋友的镜头，再以加强主题，体现人人从你我做起，点点滴滴，来保护我们的家园。

原本是计划两至三天能全部拍摄完所有内容，但也是缺乏经验，低估了工程的庞大，拍摄计划一度暂停。7月20日，第一天拍摄，计划拍摄集体的画面还有大部分同学的单独镜头，前期做了一些计划，但是我们还是太天真了，炎热的天气，还有近百人的参与，让我们忙得焦头烂额，计划一下子拍摄完成的各种场景，也无法完成拍摄。才上午10点左右，因为天气过于炎热，暂停拍摄，晚上查看视频素材，发现因为没有前期筹划演员服装、化妆，所有视频素材都无法使用，当天晚上，我们决定暂定拍摄计划，重新开会，重新编写镜头脚本，全部重来。

挖掘团队合作的力量

幸好是暂停了拍摄，没想到21日的天气更为炎热，而且我们拍摄的大多镜头都为外景。休息了几天过后，我们在南通ZOO咖啡集合，商讨下一阶段的拍摄，原本的拍摄大多数准备、统筹的工作也都是由我单独完成，现实却是力不从心。拍片是一个团队合作的工作，不可能一个人挑起大梁，试想如果张艺谋执导北京奥运开幕式，所有工作都由他一个人来做，就算他再有本事，50个张艺谋也不够用，而作为导演，必须要做好人员分工，去发现每一个成员身上的闪光点，而不是自己挑大梁。开会前，我们认认真真地去翻看了一些影片，那些我们从来不注意的片尾字幕，研究剧组成员分工，也要根据我们的自身情况，进行修改，毕竟我们没有那么多的人。在会上，我们重新确定了主题，安排各项人员分工，一下子把任务分配下去，我也是觉得轻松许多，成员也能感觉到参与感，最重要的是我们的团队精神提高了。以往总是随口说说的团队精神，我这一次总算领悟到了它的强大了。你来安排时间，你负责服装，他来找场地，你来写剧本，工作很顺利地进行。不过我们的拍摄就要延期一段时间了，原本暂定的拍摄两天完成，也因为同学们的课程，任务分配到近20天去完成。

辛苦的大场景拍摄

8月3日，我们重新开机，继续拍摄片尾的集体场景。一早，集结了大概有60多来自天天蓝・微环保的徒步爱好者参与拍摄，地点选在盛和金鳌坊里。风景非常秀气，时尚，不过天气还是那么热，大概7点左右，所有人集合完毕，还差我们主要的演员正在化妆，一边是外面大家在炎热天气下的焦急等待，一边是在边上演员们的紧张的化妆，夹在中间的我也是急得全身是汗。

好不容易化妆好可以开始拍了，那边机器出了问题，原本调试好的稳定装置不知什么情况不工作了，监视器也莫名其妙的出了问题，近整百十人在边上等着，天气还是那么热，不调试好，是没办法开机的，而聚集这么多人来参加也是非常困难的，几乎绝望。老天显灵，机子又突然好了，我也算松了一口气。拍摄最后的集体大场景，事先也都没有排演过，只能当场拍了，全看演员临场发挥了，并且拍的次数也不能多，大家也都是帮忙才来参与。天气这么热，最多拍两三条。开始拍摄，大家也都非常配合，一、二条过去，大家还能以一种饱满的热情来参与到演出拍摄中，最终拍了有5条左右，最让我头疼的集体镜头也总算完成。也就在视频里出现不超过10秒的镜头，足足拍了两三个小时。

这时候，我已经累个半死了，然而我们还有两个单独的镜头，和小群体的镜头没有拍摄，眼看就要到中午了。演员继续补妆，先补完的先拍，争取利用一分一秒，你们在视频里看到的那些表演，拍摄技巧，都是拍了不知道多少遍完成的，每一秒都是我们的心血。因为我们是全程移动拍摄，对摄影机的稳定有很大的要求，所以更加大了我们的难度，在片中那个小集体连续镜头，还要根据歌词加入演唱者，计划行进路线，演员还要表演歌词，摄影要持续地后退，稳定机器，确定对焦，这一切工作都要同时完成，对我们的挑战也是很大的。最后，在成片中，这个镜头也是我最为喜爱的，因为里面倾注的都是我们的汗水。同时，当天拍摄的杨钢、冯楚媛、陈笑天的三人连续镜头也是非常精彩，三个场景无缝连接，非常具有艺术观赏价值，让人看了非常连贯。当天在30多摄氏度的气温下，上午完成了当天所有的拍摄任务，下午回家睡了整整一下午。

单人、小组合拍摄在小插曲中前进

接下来的任务就是单人，或者是小组合部分的拍摄了，虽说任务减轻不少，但是对于时间上的调配也是很困难，因为所有同学或多或少在暑期都有补课，下一年，大多数同学也都将进入高三学习，迎来高考，原本计划好的拍摄日期也是一直在更变，有时到拍摄当天晚上，也会因为一些特殊原因，拍摄延期。值得一提的是那天在南通寺街拍摄的内容，因为街道非常窄，我们拍摄刚好赶上下午下班时间，也因为化妆，拍摄时候也快要天黑，一条一条，都是因为后面有行人，或者电动车驶入，这这状况也让演员更加紧张，时不时地注意着什么，就怕身后突然出现一辆电动车，我们也没办法拦着别人不让走，毕竟街道非常窄，虽说不易，但是拍摄完成的视频效果很不错，很有生活气息，包括其中插入的一些环保行为小插曲也很自然，不会做作。

其实，对于拍摄最困难的还是在弱光环境下，我们剧本中为了凸显人与动物和谐相处的画面，特地选择了水族馆，另一方面是弱光环境下的视频画面噪点，一方面是打了灯光下的水族馆镜面反光，也是让我们为难很久，最后也是特意带了两台机器和很多镜片过去，测试拍摄。与此同时，水族馆中的人流量，也让我们的拍摄出现了很多小插曲，水族馆内的拍摄有五六十遍才大概完成，后期还要进行更多的处理、修改。

枯燥的剪辑 最终迎来优酷成功

保护环境的作文300字范文第4篇

按照美国管理预算局的《联邦信息资源管理》规章（OMB，CircularA-130，ManagementofFederalInformationResourcesof1996）第6条的解释，信息（information）是指“对事实、数据或观点等的知识的传递或描述，这些知识可以存在任何媒体或形式之中，包括文本、数字、图表、图形、叙述或视听形式。”按照我国《政府信息公开条例》第2条的定义，“政府信息”是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从外观物质形式上看，“政府信息”表现为行政机关所持有或保管的文书、图片、记录、照片、摄影、录音、微缩片、计算机处理数据等可供听、读或理解的文书或物品。从实质内容上看，以文书或物品形式表现的“政府信息”包括客观事实和意见两方面内容。

政府对信息的收集、处理能力随着政府职能变迁和社会发展呈现出扩张趋势，尤其是进入福利社会和管制国家之后，政府对信息的控制力更是发展到极致，政府的信息形成权之合法基础探讨也随之成为一个极其重要的法理问题。概括地说，政府的信息形成权的合法性基础体现在五个方面：

（一）正确决策的需要

认为“没有调查，没有发言权。”“一切结论产生于调查情况的末尾，而不是在它的先头。”{1}（P109-110）信息形成权是政府作出正确决策的基础，因为取得信息是进行行政活动的第一步，“行政机关如果不掌握必要的信息就不能进行任何有效果的活动，特别是在高度工业化和信息化的现代社会中，行政效率在很大程度上依赖于迅速和准确的调查。”{2}（P327）“情报是燃料，没有它行政机器就无法发动。知识就是力量的格言对行政法很适合。行政机关要机智地行使其制定规章权和裁决权（实体法上的权力），就必须知晓委托它管理的那些领域里的实际情况。”{3}（P82）行政机关依靠信息运转，“没有信息，行政机关便不能从事管理工业、保护环境、欺诈行为、征收税款或授予拨款等活动。适当的决定要求精确的资料数据……。”{4}（P77）勿需赘言，准确、及时和充足的信息可以提高行政决策的质量，而信息匮乏或不准确则将扭曲或者抵消行政决策制定的智识能力。{5}（P434）行政机关通过统计普查、行政检查、行政调查等手段获得信息或要求当事人保留和披露信息，目的之一就是为了做出正确行政决策。

（二）信用社会的建立

阿克洛夫教授认为，非对称信息（asymmetricalinformation）导致了交易市场中大量“不诚实成本”（thecostsofdishonesty）出现，“在不发达国家，商业中的不诚实是一个严重问题”。{6}（P495）显而易见，不诚实的、没有信用的社会注定是一个没有公正和效率的社会，社会越复杂越需要信用来维系，越需要通过法律制度来保证信息资源的真实性、准确性，通过立法来建立个人和企业的信用史。中国社会信用体系建设的重任迫在眉睫，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的规划目标中就要求“以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。”目前，我国最大的信用问题是政府收集和公开的信息的准确性和及时性问题，因为“信息不完全比没有信息更糟糕”{7}（P7）

（三）政府管制权的衍生品

政府享有“警察权”（policepower），是指与自然权利相对的、政府对城市或乡村的管制或者治理，是政府基于保护目的而对个人施加的“管制权”（regulatoryPower）。[8]（P272）政府的信息形成权是一种派生权，是政府享有的警察权力的衍生品，其基础是政府对社会生活和私人自由和权利的管制权。也就是说，信息形成权是政府管制权的衍生品，凡一个政府具有对社会的合法统治权，也就自然地拥有对社会的信息形成权和控制权，“行政机关要求私人按照一定方式和内容制作文件、记录和提供报告，属于行政机关正常的管理权。”{2}（P331）政府运用信息形成权，一是满足了国家安全对信息的需要，二是满足了社会良性发展对信息的需要。例如，《艾滋病防治条例》规定艾滋病监测和信息分析、处理是卫生行政机关工作的一部分。

（四）直接保护私人权利和利益

在现代社会，“信息是支配性资源”。{9}（P790）但是，信息匮乏和不对称问题直接威胁着普通公民、法人和其他组织的权利和利益。为解决信息不对称问题，政府采取措施限制信息优势一方的权利，采取强制信息披露方式来保护公众的个人权利和利益。例如，有关食品药品的法律要求披露食品药品所含的危险物质、营养成分并进行风险警告；《医疗机构病历管理规定》强制建立和保存患者病历，发生医疗事故争议时，被封存的病历、死亡病例讨论记录、疑难病例讨论记录、上级医师查房记录、会诊意见、病程记录等信息载体具有特殊的证据效力；商务部在《关于网上交易的指导意见（暂行）》中规定网上交易参与各方应保存各类交易记录，旨在保障网上交易安全。

（五）为公共利益而有效执法

在信息时代，政府越来越依赖于信息来完成自己最基本的功能，信息是政府为公众提供必要且有效服务的关键。在今天复杂的、迅猛发展的全球化世界里，政府依赖于准确而及时的信息，政府处理和应用信息的能力比以前更加具有危急性，对信息的成功管理是政府实现自己使命的基础。以我国台湾省为例，为了保障“行政执行法”上公法金钱债务的强制执行，“法务部行政执行署”建制了各项网络联机数据查询系统，包括金融账户开户查询系统、税务电子闸门应用系统、全民健康保险投保记录查询系统、劳保投保记录查询系统、户役政查询系统、车籍数据查询系统等。我国《反洗钱法》要求在境内设立的金融机构和特定的非金融机构依法建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。

二、政府的信息形成权的权力形态

政府“信息形成权”的权力形态表现为何种方式，不同的学者有不同的概括。伯纳德·施瓦茨教授认为，在信息形成中，行政机关拥有三种权力：（1）命令制作记录和档案之权；（2）检查帐簿和档案之权；（3）用传票传唤证人、索取文件之权。{3}（P82）王名扬先生进一步解释说，行政机关强制取得信息的方式有三种：（1）要求被调查者按照规定的格式或内容制作文件或档案，或者提交报告；（2）检查被调查者使用的建筑物、文件和档案；（3）发出传票，要求被调查者出席作证，或提供帐簿、文件和档案。{2}（P330）汤德宗教授认为，政府获得信息的途径有职权调查、行政检查、强制申报和听证。{10}（P1045）

“政府信息”通常包括两大部分：（1）政府自身对信息的生成、收集、处理和配置；（2）由政府以外当事人披露给政府的信息。也就是说，政府信息既包括政府自身在履行职能时所生成、收集、处理、传播或配置的信息，也包括政府在履行职能时需要政府系统之外的其他个人、组织、社团、社区等生成、收集、处理、传播或配置的信息。{11}（P58）政府的“信息形成权”是政府对信息进行自主支配和自主形成的一种权力形态，它是一组权力，包括政府对信息的自主形成权、信息申报请求权、信息强制保留请求权、信息强制披露请求权、信息调查权、档案形成权和保持权、信息技术使用权、获得预算支持权和制裁权等九个类型。

（一）自主形成信息权

首先，行政过程中可能自动生成、记录和储存有关公民、法人和其他组织的信息，在多数情况下，“政府管理即信息”。{12}（P605）例如，在行政许可过程中，申请人为了获得权利和利益可能主动或被动地向行政机关提供各种信息，政府因此自然而然地形成了有关私人和政府自身的信息资料。其次，政府可以文件和会议形式来形成信息，开会既是从上到下传播和配置政府信息的行政手段，也是政府有目的性地生成信息的一种行政手段。再次，政府通过撰写分析报告来收集和处理信息。一方面，行政机关有义务撰写年度的或者阶段性的或者专门性质的信息报告或者工作报告，如《财政检查工作办法》要求财政检查组在检查结束的10个工作日内向财政部门提交书面财政检查报告。另一方面，政府对收集到的信息要进行分类、鉴别、总结、分析和评估，撰写总结分析材料和评估报告并将电子数据送交有关部门，如国家安全生产监督管理局2004年撰写的《全国国有煤矿安全保障能力调研报告》、国家电力监管委员会撰写的《2006年电力安全监管报告》，都具有代表性。

（二）信息申报请求权

政府进行信息收集可以采取自愿和强制两种方式。政府的信息申报请求权，是指政府强制要求私人提供信息，即政府强制有关当事人主动申报特定信息或者被动提供特定信息。典型的信息申报请求包括纳税申报、社会保障补助申请、财政贷款申请、就业申请表填报等，这些信息请求直接或者间接地提交给行政机关，目的是实现行政使命，也因此把收集信息的义务强加给当事人。{13}（P119）

政府的信息请求目的是多样性的，我国很多法律法规和规章都规定了政府信息申报请求权。例如，《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》规定年所得12万元以上的纳税人，在纳税年度终了后，应当填写和报送《个人所得税纳税申报表》及有关证件和材料；《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》规定缴费单位应当在每月5日前向社会保险经办机构办理缴费申报，报送社会保险费申报表、代扣代缴明细表以及社会保险经办机构规定的其他资料；《城市居民最低生活保障条例》规定：申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。

（三）信息强制保留请求权

信息强制保留请求权，是指政府强迫私人按照特定行政目的和特定形式的要求保存信息记录或者记载信息的文件，以便行政决策和执法使用。从我国信息强制保留的实际状况出发，私人的信息保留形式包括：制作和保存符合要求的文件、保留特定形式的信息记录。

第一类是强制制作特定文书，主要体现在会计、审计、税收、娱乐业、医患关系和金融业等领域。具体形式包括：（1）帐（账）簿，如《会计法》规定各单位必须依法设置会计帐簿并保证其真实、完整。（2）名簿，如《娱乐场所管理条例》规定娱乐场所应当建立从业人员名簿，包括从业人员的真实姓名、居民身份证复印件、外国人就业许可证复印件等内容。（3）日志，如《娱乐场所管理条例》规定娱乐场所应当建立营业日志，记载营业期间从业人员的工作职责、工作时间、工作地点，并不得删改，留存60日备查。我国对航海日志、轮机日志和车钟记录簿实行国家强制标准，强制按照法定形式和格式制作、记载和保存日志。（4）病历和处方，如《医疗机构病历管理规定》规定医疗机构应建立病历管理制度，并设置专门部门或者配备专（兼）职人员来保存与管理。《处方管理办法》规定：处方由调剂处方药品的医疗机构妥善保存，普通处方、急诊处方、儿科处方、医疗用毒性药品和第二类处方、品和第一类处方，它们的保存法定期限各不相同。（5）票据，如《发票管理办法》和《票据法》中的发票、汇票、本票和支票。

第二类是强制保留特定记录，无论在传统的秩序行政还是在给付行政和环境行政中，都可能存在要求当事人保存必要信息记录的请求。例如，《民用航空法》规定从事飞行的民用航空器应携带民用航空器航行记录簿；《娱乐场所管理条例》规定娱乐场所应建立“违法行为警示记录系统”；《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》要求金融机构妥善保存客户身份资料和交易记录，确保能足以重现每项交易，以提供识别客户身份、监测分析交易情况、调查可疑交易活动和查处洗钱案件所需的信息；《社会保险费征缴暂行条例》规定社会保险经办机构应建立和保存缴费记录；《防止船舶污染海域管理条例》规定油类作业船舶应将油类作业情况准确地记人《油类记录簿》、装运有毒害或含腐蚀性货物的船舶应将洗舱水排放情况记人《航海日志》。

（四）信息强制披露请求权

信息强制披露（mandatorydisclosure）已经成为信息管制的最重要工具。[14]（P619）政府要求当事人披露私人拥有的信息，包括食品营养标签、药品标签、服装标签、环境信息、雇主向雇工披露危险物、允许附近居民知道危险、市场交易信用信息、安全事故信息等。概括地说，政府的信息强制披露请求权表现为强制安全信息公示、强制交易信用信息披露和强制安全信息报告三种主要形式。

1．强制安全信息公示，主要是指对涉及消费者、劳动者和普通公众利益的必要信息通过一定形式进行公开披露，如《食品卫生法》规定食品和食品添加剂必须在包装标识或者产品说明书上标出法律法规规定的信息；《药品说明书和标签管理规定》强制药品说明书和药品的标签标明和公示有关信息；《职业病防治法》要求依法设置和公告职业病危害的警示标识和中文警示说明。

2．强制交易信息披露。现代商事活动不同于传统民事活动，它更具有流动性、易变性、技术性和垄断性，强制交易信息披露主要是指在商事交易中，消费者、小企业、小股东处于信息不对称的不利地位，强制要求处于信息垄断地位的商事主体公开自己的活动。例如，《保险法》规定保险监督管理机关有权要求保险公司提供业务状况、财务状况、资金运营状况等有关的书面报告和资料；《证券法》规定了证券交易持续信息公开规则，发行人、上市公司公告的招股说明书、公司债券募集办法、财务会计报告、上市报告文件、年度报告、中期报告、临时报告、重大事项以及其他信息披露资料，都必须定期或者按照证券监督管理委员会的要求予以公开。

3．强制安全信息报告，主要是指对涉及事故、公共健康和秩序、环境和财经安全等公共事件的信息，以一定的形式向有关行政机关及时准确地报告、补报、续报和通报，例如，《国家突发公共事件总体应急预案》、《食品卫生法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规和规章都要求进行事故报告；《传染病防治法》规定疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现法定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应遵循疫情报告属地管理原则，按法定内容、程序、方式和时限报告；《药品不良反应报告和监测管理办法》规定药品生产和经营企业、医疗卫生机构应按规定报告所发现的药品不良反应；《重大动物疫情应急条例》规定从事动物隔离、疫情监测、疫病研究与诊疗、检验检疫以及动物饲养、屠宰加工、运输、经营等活动的单位和个人，发现动物出现群体发病或者死亡的，应立即向所在地的县（市）动物防疫监督机构报告；《审计法》和《会计法》分别规定了审计结果报告制度和财务会计报告制度；《防止船舶污染海域管理条例》规定应向港务监督提交索取清除污染费用报告书；《电子银行业务管理办法》规定金融机构应建立电子银行入侵侦测与入侵保护系统，建立对非法入侵的甄别、处理和报告机制；《电信条例》规定电信业务经营者发现电信网络中传输的信息明显属于违法的，应立即停止传输，保存有关记录并向国家有关机关报告。

（五）信息调查权

“行政机关做出某种决定时，需要一定的情报，而该情报又需要通过一定的方法来收集。也就是说，调查是必要的。”{15}（P183）信息调查权是政府的一项固有权力，根据政府信息收集的目的可以将其区分为两种类型，第一种是以预先形成信息为目的的调查和检查，主要是指统计调查和执法检查；第二种是以事后形成信息文件为目的的调查，主要是指行政行为决定做成前的行政调查。

1．统计调查。以统计为目的的信息调查也是一种政府信息请求。按《统计法》和《统计法实施条例》，统计指运用各种统计方法对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督等活动的总称。统计机构和统计人员享有统计调查权，有权进行调查、搜集有关资料，召开有关调查会议，检查与统计资料有关的原始记录和凭证。在我国，由政府进行的统计调查活动非常频繁，如已经或正在进行的大规模的国家性普查活动有人口普查、经济普查、农业普查、工业普查、资源普查、土地普查（调查）、全国基本单位普查、文物普查、污染源普查等等。

2．行政检查。行政检查是指行政机关为了达成特定行政目的，对特定行政客体所进行的察查、搜集资料的活动，或者指行政主体以搜集、验证相关事实与资料为目的就个别具体事件、针对特定公民行使公权力之事实行为。{10}（P907）“行政检查”与行政调查存在着混同现象，在一般意义上，可以把“行政检查”等同于“行政执法检查”，是行政机关通过直接观察、调查、检验甚至采用搜查手段取得信息和证据的常规技术，以防止和矫正违法情形发生。我国很多法律将行政检查作为一种特殊的收集信息方式，如《税收征收管理法》、《审计法》、《社会保险费征缴监督检查办法》、《控制对企业进行经济检查的规定》、《民用航空行政检查工作规则》、《财政检查工作办法》、《电力监管机构现场检查规定》、《基金会年度检查办法》等，分别规定了专门领域的行政检查及信息收集权力。

3．行政调查。“在现代行政中，行政调查作为行政机关获取信息、取得作出行政决定证据的基本手段，构成了几乎所有行政决定的必经程序和处置前提。”{16}（P129）行政调查通常是指对涉嫌违法行为的立案调查、对有关事实或者行为的核查以及事故的调查，是行政机关主动运用的职权调查，包括传讯、鉴定与勘验等方式。{10}（P1046）例如，《税收征收管理法》规定税务机关调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制；《反洗钱法》规定国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构发现可疑交易活动，需要调查核实的，可以向金融机构进行调查。

（六）档案形成权和保持权

“政府信息的最终命运是档案。”{17}（P53）档案的实质内容是行政机关进行调查所收集的和保留的各种信息。{2}（P343）档案保存是一种信息记录的保存，从主体上看有单位档案和国家档案。从形式上看有纸质档案和电子文件档案，《电子公文归档管理暂行办法》和《电子文件归档与管理规范》国家强制标准（GB/T18894-2002）规定了在公务活动中产生的具有保存价值的电子文件的形成、积累、归档、保管、利用、统计的一般方法。从内容和功能上，档案主要有以下几类：（1）个人身份档案，如《职业病防治法》规定的劳动者职业健康监护档案、《婚姻登记条例》规定的婚姻登记档案、《行政机关公务员处分条例》规定的公务员任免和处分档案、教育部规定的普通高等学校档案和“农村留守儿童档案”等；（2）福利档案，是给付行政赖于进行的最重要的信息依据，包括劳动就业档案、社会保险档案、社会救助档案、低保档案；（3）行政执法档案，国务院2004年的《全面推进依法行政实施纲要》要求健全行政执法案卷评查和行政执法案卷制度。

（七）信息技术的使用权

信息的一般特征是：扩张性、非耗竭性、替代性、传递性、散布性和共享性。{18}（P186）信息的这些特征决定了政府在信息形成过程中必须依赖信息技术作为载体，“信息技术”包括计算机、辅助设备、软件、硬件、服务（包括支撑服务）以及相关资源等。在现代社会，政府任何一项信息活动都涉及到信息技术和形式的选择和运用，如纳税申报可以采取电子申报方式、行政调查中可以使用先进的电子监测技术。信息技术使用的目的是：（1）提高政府记录保持的效率；（2）提高对欺骗、浪费、滥用信息的发现和预防；（3）提高法律实施调查。对于政府之外的当事人而言，政府经常使用的计算机技术有计算机匹配、计算机辅助事先核准、计算机归档。{19}（P630）

各国法律都对信息技术使用作了规定，一方面为了保障信息工具记录的真实性和准确性，如国家强制标准《电测量指示和记录仪表及其附件的安全要求》（GB6738-86）对各种仪表的技术标准作了强制规定。另一方面，信息技术手段的使用会侵犯当事人权益，因此信息技术工具的使用需要得到行政许可，如《娱乐场所管理条例》规定歌舞娱乐场所应按照国务院公安部门的规定在营业场所的出入口、主要通道安装闭路电视监控设备，并应保证闭路电视监控设备在营业期间正常运行，不得中断。歌舞娱乐场所应当将闭路电视监控录像资料留存30日备查，不得删改或者挪作他用。

在我国，使用最广泛的信息技术工具是税控收款机和公共安全图像信息电子系统。对于前者的使用几乎没有争议，而对于后者的争议却非常之大。例如，交通执法中未经法定强制检测的“电子眼”所记录的车速结论缺乏准确性，不应作为行政处罚的证据。{20}我国对信息技术工具的使用采取法律授权原则，并且规定了相应的国家强制标准和生产企业资质条件。例如，《税收征收管理法》、《税收征收管理法实施细则》规定国家有计划地推广使用税控装置，依据《税控收款机生产企业资质管理办法》，税控收款机产品生产企业资质的申请、受理、认定和监督管理都受到法律控制。税控收款机（fiscalcashregister）的国家强制标准包括机器规范、税控IC卡规范、税控器规范、银行卡受理设备规范、税控打印机规范、设备编码规范等六个部分。公共安全图像信息系统的使用也受到法律限制，如《北京市公共安全图像信息系统管理办法》（2006年）、《重庆市社会公共安全视频图像信息系统管理办法》（2006年）、《成都市公共视频图像信息系统管理办法》（2007年）、《广州市公共安全视频系统管理规定》（2007年）、《辽宁省公共安全图像信息系统管理办法》（2007年）等地方政府规章，授权县以上人民政府有关部门和区、县人民政府负责公共安全图像信息系统的建设、使用、维护和监督管理，且不得侵犯和泄露公民个人隐私、国家秘密和商业秘密。

（八）获得预算支持权

政府在信息形成过程中需要耗费大量的财力、物力和人力，主要是设备和软件的购买、服务和辅助服务、职员、跨政府信息收集的付费等，如我国国家税务总局1993年开始推进“金税工程”，三期立项投资达50亿元。美国管理预算局负责行政机关的信息收集预算审批，信息与管制事务办公室具有预算拨款权，每个欲进行信息收集的行政机关的首席财务官必须与管理预算局合作，规划出一个完整的、准确的信息技术花费、相关费用支出和结果的核算说明。美国信息技术预算不断增长，1986年是143亿美元，1993年是249.7亿美元，1998年是289.7亿美元，每年大约以2.47%的速度递增，大约有77%的信息预算消耗在国防部、交通部、国防部航空局、商业部、能源部、农业部、教育部等七大部门。{21}2007年管理预算局对13个重要统计机构[1]的统计调查预算作出了评估：2006年为21.89亿美元，2007年为21.9亿美元，2008年为27.52亿美元。美国统计机关有80多个，按照《2007年度美国政府统计规划报告》的评估，其全部统计工作的预算是54.02亿美元。{22}（P1）

目前，我国政府对信息收集和处理的预算来源和支配还缺乏系统的、细致的法律界定，只有国务院组织进行的全国性统计调查的经费有明确的法律规定，如《全国农业普查条例》规定农业普查所需经费由中央和地方各级人民政府共同负担，并列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位。国务院在《关于开展第二次全国土地调查的通知》和《关于开展第三次全国文物普查的通知》中，分别就土地调查经费和文物普查经费作出了中央财政和地方财政共同分担的决定。

（九）制裁权

政府对于未按照有关法律规定的信息收集和处理行为有权进行制裁，制裁手段具有多样性。在美国文书工作中，制裁手段包括：（1）行政机关的强制或者法院罚金或其他处罚；（2）金钱赔偿或者公平救济判决；（3）对许可证、特权、权利、补贴或利益的撤销、中止、削减、否决等。

在我国，违反信息管制的制裁手段包括行政制裁、经济制裁和刑事制裁。行政制裁手段主要有行政处罚、行政强制、行政处分措施，如《娱乐场所管理条例》规定娱乐场所未依法安装闭路电视监控设备或者中断使用的，或者未依法留存监控录像资料或者删改监控录像资料的，县级公安部门责令其改正，给予警告；情节严重的，责令其停业整顿1个月至3个月。经济制裁是指行政机关对于违反信息收集和处理规定的当事人的一种经济利益的不利处分，该种违反信息义务的惩罚措施直接剥夺了当事人的经济利益或者受益机遇，如《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》规定缴费单位不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，可暂按该单位上月缴费数额的110%确定应缴数额；《行政许可法》规定行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可，涉及直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年或三年之内不得再次申请该行政许可。《刑法修正案（六）》（2006年）规定“在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

三、当事人的信息义务和负担

信息是政府作出行政决策和行政行为决定的基础，通常情况下，“必不可少的信息只能从那些不愿意把信息透露给政府的、受调控的工业或其他方式那里获得”。{4}（P76）并且，当事人对提供的信息经常存在隐匿、捏造、歪曲的现象，因此及时、准确地提供信息、协助政府收集和处理信息就被设定为当事人的一项法律义务，违法者要承担相应的法律责任。

（一）协助义务

按照法治行政原则，行政相对人对行政机关及其公务员执行公务的行为，有予以协助的义务；{23}（P166）当行政机关履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍时可以向与其无隶属关系的其他国家机关提出协助请求，被请求机关应当依法提供职务上的帮助。{24}（P45）政府在行使信息形成权的过程中产生两种协助义务，一是作为行政相对人的协助义务，如《税收征收管理法》规定税务机关依法查询从事生产、经营的纳税人开立账户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助；一种是作为国家机关的协助义务，如《税收征收管理法》规定各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。目前，我国立法分别从积极和消极两个角度界定当事人的信息协助义务，前者是指当事人需要积极行动来配合政府收集和处理信息，如《社会保险费征缴暂行条例》规定劳动保障行政部门或者税务机关调查社会保险费征缴违法案件时，有关部门、单位应当给予支持、协助；后者是指当事人除非法律规定外不享有拒绝权、抵抗权，如《统计法实施细则》将拒绝提供统计情况、使用暴力或者威胁的方法阻挠、抗拒统计检查的行为，界定为“情节较重的违法行为”。

（二）提供真实信息义务

向行政机关提供真实信息是行政相对人的一种义务。{23}（P167）当事人无论是在自己受益的行政行为还是在不利行政行为中，或者在纯粹的信息普查、检查、调查的事实行政行为中，都有义务真实地披露相关信息。例如，《城市居民最低生活保障条例》规定管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过人户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。《政府采购法》规定政府采购监督管理部门对政府采购项目的采购活动进行检查时，政府采购当事人应当如实反映情况，提供有关材料。《全国农业普查条例》规定农业普查对象应当如实回答普查人员的询问，按时填报农业普查表，不得虚报、瞒报、拒报和迟报。

（三）忍耐经济负担的义务

“信息在政府善治中扮演着重要角色，同时它也强加成本于公众。给政府提供信息需要花费时间。”{25}（P1）政府要求当事人报告信息，增加了他们的信息收集预算。{21}大量的表格阅读、理解、填写、送达、修正补充，耗费了当事人相当多的时间、人力和物质消耗。美国管理预算局在评估文书工作成本时，通常将文书工作的“负担”以时间单位来换算，例如，管理预算局1997年《信息收集预算》评估报告认为，受到独立管制机构影响的文书工作的公众负担时间大约是3亿9千万小时，用每小时26.5美元来评估，大约是100亿美元成本。{26}（P368）作为计算单位的“时数”（hours），是指为了公众评论而进行的信息收集、管理预算局的信息审查、行政机关对信息的评估所消耗的时间，包括阅读和理解信息收集本身和其他指令的时间花费，也包括编辑、记录、复审和发送这些信息的时间花费。除了以“时数”（hours）作为计算信息成本负担的计量单位之外，美国还使用“信息收集成本”（InformationCollectionCosts）这一术语，是指除了“时数”（hours）之外，行政机关要求公众提供信息所负担的其他成本，这些成本包括邮寄表格的成本、收集或者发送所要求信息的必要的计算机系统的成本，以及与表格相应的必需的其他费用（thefees）。{25}（P79）根据信息与管制事务办公室（OIRA）1999-2007年间连续的年度《政府信息收集预算》（InformationCollectionBudgetoftheUnitedStatesGovernment，缩写为ICB）报告，整理出的美国27个行政机关的“信息收集公众负担时数”情况是：1997约为6，998，690，000小时，1998年约为6，951，140，000小时，1999年约为7，183，820，000小时，2000年约为7，361，720，000小时，2001年约为7，631，740，000小时，2002年约为8，223，170，000小时，2003年约为8，098，790，000小时，2004年约为7，971，176，000，2005年约为8，240，510，000小时，2006年约为8，923，500，000小时，2007年约为9，165，180，000小时。美国27个行政机关的“信息收集公众总成本评估”情况是：1998年约为51，924，100，000美元，1999年约为78，839，400，000美元，2000年约为88，545，000，000美元，2001年约为62，766，300，000美元，2002年约为59，063，300，000美元，2003年约为54，416，300，000美元，2004年约为70，158，239，190美元，2005年约为94，990，710，000美元，2006年约为62，375，800，000美元，2007年约为63，411，170，000美元。从上述数字中可以看出，政府信息形成权的运用已经给公众带来了沉重的经济负担，但这些负担又需要公众来忍耐。

四、政府的信息形成权与当事人义务的平衡

（一）平衡的考量因素

经济管制、社会管制和文书工作管制是政府管制的三大类型。{27}（P110）“在20世纪60-70年代，信息强制披露是权利革命的重要内容，在80-90年代，信息披露更具有突出地位，目前信息披露在很大程度上已经成为命令一控制管制的替代品。”{14}（P169）从世界范围看，各国都有很多法律和规章进行信息管制，政府在运用信息形成权保护私人权益和公共利益的同时，也给当事人附加了义务和负担，因此有必要协调政府的信息形成权与当事人义务之间的平衡关系。

1．信息必要性的判断

在美国，管理预算局具有信息管理职能：（1）参与政府信息和统计政策的实施和发展；（2）中央统计机关预算的安排；（3）批准信息收集过程；（4）控制信息收集预算。{5}（P434）在批准信息拟议收集方案之前，管理预算局局长应该判断行政机关的信息收集对于正当履行行政职能是否是必要的，包括该信息是否有实际效用。在做出判断之前，管理预算局局长可以给行政机关和其他利害人一个听证的机会，或者发表书面声明的机会。如果管理预算局局长断定行政机关的信息收集没有任何必要的理由，行政机关就不能进行信息收集。只有为完成行政使命所必需的信息，才可能被允许收集。行政调查权是获取信息的主要手段，抑制行政调查权的滥用也成为行政法治的一项基本任务，例如《联邦行政程序法》第555条（c）项规定：“没有法律授权不得发出传票，要求提供报告，进行检查，或强制执行其他调查行为和要求。”{2}（P328）

我国有关法律、法规和规章也规定行政机关进行信息收集应进行必要性判断，如《统计法实施细则》规定：严格审查和批准统计机构送审的统计调查计划和统计调查方案的必要性、可行性、科学性；不得重复调查；抽样调查、重点调查或者行政记录可以满足需要的，不得制发全面统计调查表；一次性统计调查可以满足需要的，不得进行经常性统计调查；按年统计调查可以满足需要的，不得按季统计调查；按季统计调查可以满足需要的，不得按月统计调查；月以下的进度统计调查必须从严控制；编制新的统计调查方案，必须事先试点或者征求有关地方、部门和基层单位的意见，进行可行性论证，保证切实可行，注重调查效益。

2．人权重要性的考量

政府在信息公开中会涉及人权问题，政府在进行信息收集和处理时也会限制或者侵犯人权，尤其是政府信息记录系统计算机化之后，个人信息中的隐私和政府信息收集、信息使用之间越发存在紧张关系，需要不断地平衡政府对个人信息的使用和个人隐私的保护。{19}（P630）政府强制当事人信息披露可能与宪法上规定的言论自由和沉默权相抵触，一切触犯人权的信息收集都不能被允许。以隐私权为例，在电子时代对隐私保护越来越困难，公共安全图像信息系统的使用最可能侵犯公民个人隐私。{28}在行政调查中，相互之间存在特殊信任关系的夫妻、牧师与忏悔者、医生与患者、律师与委托人，应该具有不予作证和提供信息的法定豁免权。{29}（P99）

（二）平衡的技术手段

1．公共利益和私人利益的衡量

在美国，“获取情报是有效执行任何管理法的不可缺少的条件。为公共利益而获取情报的重要性超过了为了私人利益而拒绝公开情报的重要性。”对公民住宅的不可侵犯权必须从属于本地区的公共卫生和安全的需要；为了公共利益，对企业宅地的检查和家庭福利调查也是行政管理权的组成部分。{3}（P87-91）很显然，信息形成权作为政府管制权的一部分，为了公共利益而有效执法是其当然使命，在不剥夺私人法定权利的前提下，政府可以限制私人权利和利益。

2．政府的信息形成权的法律保留

政府的信息形成权必须有法律根据，不是所有的行政机关都有信息形成权，有权力的行政机关也不是在任何时间、场合和事项上都有信息形成权，必须通过法治手段来抑制政府的信息形成权的滥用。目前，我国只有国务院组织实施的全国性统计普查有明确的、严格的、高位阶的法律规定，而国务院各部门和地方各级人民政府及其部门的统计调查基本上是由行政规章、规范性文件或者同级统计机构来规范或批准的。并且，我国现行的《统计法》和国家统计机构只负责部分信息收集和处理工作，信息社会所出现和需要的大量信息收集和处理问题并不在我国统计法律制度的全部调整范围之内，这导致大量的政府信息形成权的行使缺乏法律根据，或者所依据的授权法律规范的位阶很低。例如，《电力监管机构现场检查规定》、《财政检查工作办法》、《民用航空行政检查工作规则》、《基金会年度检查办法》、《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》、《个体工商户建账管理暂行办法》、《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存》、《北京市公共安全图像信息系统管理办法》等，都是部门规章或者地方政府规章。由行政规章来界定或者限制基本权利和利益，这本身就已经违反或弱化了法治原则。

3．政府信息形成权运用的法律程序

政府具有信息形成权，但其运用时仍然需要得到有关机关的批准，政府的信息形成权的运用一定要符合正当法律程序。在美国，管理预算局负责各个行政机关的信息收集审批工作，未经批准的信息收集都是违法的，管理预算局每年都要在年度《信息收集预算》报告中通报这样的违法收集活动。{25}（P110-128）美国政府的信息收集包括内部和外部两道审批程序。第一道程序是拟议收集信息的行政机关的自审程序，要求行政机关设立一名首席信息官（ChiefInformationOfficer），由其直接向行政机关首长汇报信息收集情况。行政机关需要编制信息收集计划、说明信息资源管理的目的和规划程序。信息收集计划在呈送管理预算局局长审查之前，首席信息官办公室必须审查和评估信息收集的必要性、描述所收集信息的功能、收集计划、公众负担评估等，还要详细列出信息收集目录、可控数量和最后日期，并且必须告知接受信息收集的当事人之所以被收集信息集的理由、信息被使用方式、信息负担评估和信息反馈方式等。第二道程序是管理预算局局长对行政机关信息收集计划的审查和批准程序，主要审查拟议信息收集的必要性、实际效用、对公众的负担，并且行政机关的信息收集计划须在《联邦登记》上公告，请求公众评论。行政机关的信息收集计划有两种形式，一种是独立提出的，一种是包含在拟议制订规章中的，对于独立的拟议信息收集，公告和公众评论期不少于30天；对于包含在拟议制订规章中的拟议信息收集，公告和公众评论期与行政规章的评论期限一致。在《联邦登记》公告拟议信息收集60天后，管理预算局局长须做出是否准许收集信息的通知。

在我国，统计系统的信息收集已经形成了一套法律程序。按照《统计法》和《统计法实施细则》，统计调查需要编制调查计划和调查方案，并经主管机关逐级审批，统计调查计划应当列明：项目名称、调查机关、调查目的、调查范围、调查对象、调查方式、调查时间、调查的主要内容；统计调查方案应当包括：供统计调查对象填报用的统计调查表和说明书；供整理上报用的统计综合表和说明书；统计调查需要的人员和经费及其来源。

我国的行政检查程序多由国务院各部门自行制定行政规章，虽然法律位阶很低，但是也逐渐建立起了一套比较有益的行政程序。例如，《电力监管机构现场检查规定》和《财政检查工作办法》规定了相似的行政检查信息收集程序：进行现场检查应事先拟定现场检查方案并经负责人审核批准后制作现场检查通知书；现场检查方案应包括检查依据、检查时间、检查对象、检查事项等内容；现场检查通知书应包括检查依据、检查时间安排、检查事项、检查人员名单、被检查单位配合和协助的事项等内容；应事先将现场检查通知书的内容告知被检查单位；必要时，可以持现场检查通知书直接进行现场检查；进行现场检查时，应当出具现场检查通知书。

4．成本一收益分析方法的运用

在政府信息收集和处理领域中运用成本一收益分析方法，主要考虑三方面问题：一是信息收集和处理给政府自身带来的负担和收益，二是给公众带来的收益和直接经济负担，三是强制信息披露给厂商造成的利益损失。美国国会于1995年修订了《文书工作减负法》（PaperworkReducationAct），其目的是限制联邦政府以任意形式向公众收集信息，该法为信息与管制事务办公室设置了特别职责：（1）保证在政府之间进行有效信息资源管理活动；（2）保证政府施加给公众的文书工作负担最小化；（3）保证从公众获取的信息的收集、使用和配置的公共利益最大化。{21}

（1）政府自身的信息成本和收益

在信息管制中，信息可能非常昂贵，有时所花费的超过了所得到的；信息管制有时是没有效率的，甚至达不到预期目标。{14}（P626）2000年，美国联邦政府支出的文书工作成本是2360亿美元。{30}（P354）以信息披露立法而言，食品药品管理局（FDA）年度信息成本约为20亿美元，职业安全和健康管理局（OSHA）的危险信息政策每年可能挽救200条生命，但是每年耗费的成本大约是3600万美元，平均每挽救一条生命花费约180万美元。{14}（P626）所以，政府对信息收集和处理活动也有必要进行成本一收益核算。

（2）公众的负担、损害和收益

1995年美国《文书工作减负法》确立了减轻信息收集公众负担的年度政府目标，1996和1997每个财政年度预计降低10%，1998、1999、2000和2001每个财政年度预计降低5%.但是，根据信息与管制事务办公室1999-2007年连续公布的《美国政府信息收集预算财政年度报告》，可知这个目标并没有实现。2007年财政年度，公众的负担预计达到92亿小时，比2006年度增长了2.7%，但在局部上确实降低了公众负担。{22}（P4）

信息管制的直接目的之一是为了公众的利益，但是，政府信息披露管制可能使人们知情更少，因为多余的信息会造成消费者理解混乱。{31}（P380）我国的政府信息收集和处理很混乱，有些措施根本不能给公众带来利益而只是负担，如《户口登记条例》（1958年）确立的旅店暂住人口登记和报告制度，实际执行成本很高，也无必要；居民身份证的频繁升级换代给公民带来了很重的经济负担；使用电子技术阅读和反馈信息已经给公众和消费者带来一个新的问题—电子产品污染问题。

（3）厂商信息披露的损害

“信息披露的规定可能给企业造成两方面的结果，有些信息扩大了市场的需求，有些信息抑制了市场需求。信息披露可能给企业带来很高的收益，也可能带来很高的成本，甚至导致企业的停业和破产。”{27}（P100）法经济学家探讨了信息披露的“警告责任经济学”问题，认为产品生产者的警告义务是消费者获得产品危险性信息来源之一，这种警告义务将影响消费者购买力，产品危险事故警告与消费者购买力成反比例关系，产品事故安全警告强度越弱，产品事故成本越高，强烈的警告虽然会避免较大的事故成本，却降低了消费者的购买欲望。{32}（P601-602）要求厂商披露完全精确的信息可能导致他们不愿意提供信息。

5．当事人抵抗权的保留

“从行政法层面看，抵抗权主要被表述为个体对基于公权力而作出的行政决定所设置之义务进行抵制和不服的行为。”{33}（P16）例如，《行政处罚法》第49条规定行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款；《行政许可法》第31条规定行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。这些法律规定，意味着行政相对人有针对行政机关的抵抗权或者对抗权。在政府信息收集和处理过程中，以公民权利抵制行政权力也是公民自我救济的一部分，如《统计法》第12条规定对违反本法和国家规定编制的统计调查表，有关统计调查对象有权拒绝填报；《税收征收管理法》第59条规定税务机关派出的人员进行税务检查时，未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。

五、结语

本文通过美国和中国两方面的资料和立法情况，分析了政府的信息形成权及其衍生问题。这里需要特别指出的是，信息管制（文书工作）在美国也是一个特殊问题，在研究政府管制成本收益时一般只计算经济管制和社会管制的成本和收益，信息与管制事务办公室1997年给国会的第一份《联邦管制成本一收益报告》（ReporttoCongressontheCostsandBenefitsofFederalRegulations）中将“税典的文书工作成本”从“管制总成本”评估中剔出，{26}（P374）2007年给国会的第10份报告《联邦管成本一收益报告草案》（Draft2007ReportToCongressontheCostsandBenefitsofFederalRegula-tions）中仍然没有讨论和评估信息管制（文书工作）成本和收益问题。美国通过独立的文书工作评估报告来研究信息管制问题，但是，这种做法还是遭到了学者们的批评。{7}（P13）而中国几乎很少有人注意到文书工作和信息管制的权力合法性和成本一收益问题。我们必须知道，现代社会是一个信息社会，也是一个管制社会，信息管制成为当代行政国家和福利国家的一种重要工具。政府在运用信息形成权时既给公众和消费者带来了利益，也带了负担和损害。当我们呼吁重视政府信息公开时，一定不要忘记政府正在进行的信息收集和处理行为，对于国家、社会、公众而言仍然是利弊并存的。

【注释】

[1]它们是：商务部的经济分析局（BEA）、司法部的司法统计局（BJS）、劳动部的劳动统计局（BLS）、运输部的运输统计局（BTS）、商务部的人口普查局（Census）、能源部的能源信息管理局（EIA）、农业部的经济调查服务局（ERS）、农业部的国家农业统计服务局（NASS）、教育部的教育统计国家中心（NCES）、健康和人力部的健康统计国家中心（NCHS）、社会安全管理局的研究评估统计办公室（ORES）、财政部的收入统计和国内税收服务局（SOI）、国家科学基金委员会的科学资源统计事务部（SRS）。

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