乡村修路

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乡村修路范文第1篇

二、建设目标3年农村公路建设的目标是改造、硬化农村公路346公里总投资1.5亿元。其中：通行政村44公里，硬化率达100%通自然村302公里，硬化率达80%年计划改造、硬化农村公路80.5公里，力争120公里。年计划改造、硬化农村公路77.5公里力争116公里。年计划改造、硬化农村公路76.5公里，力争110公里。

三、政策措施和资金筹措农村公路建设逐步实行政府投资为主，农村社区为辅，社会各界共同参与的多渠道筹资机制。鼓励公路沿线受益单位捐助农村公路建设，鼓励利用冠名权、路边资源开发、土地置换、山场拍卖、绿化权等方式筹集社会资金投资农村公路建设，鼓励企业和个人捐款用于农村公路建设。

也可采用“一事一议”方式由村委会组织村民出资或投劳。安排农村公路配套资金。市政府将农村公路建设配套资金纳入财政年度预算统筹解决。农村公路建设方面，中央、省、上饶市补助的基础上，市财政配套2万元/公里，桥梁另行补助。实行农村公路建设激励机制。

市政府对当年完成建设任务的项目单位每公里安排以奖代补资金1万元，对当年完不成建设任务的项目单位扣除省、市二级以奖代补资金。建立农村公路养护基金，市政府将农村公路养护基金纳入财政年度预算。

市财政每年安排县道7000元/公里、乡道3500元/公里、村道1000元/公里经费（按上一年末累计硬化里程为准）作为农村公路养护基金，用于农村公路日常养护管理工作。

四、加强领导、明确责任加强农村公路建设领导，保证农村公路建设健康有序推进，成立市农村公路建设领导小组，负责研究解决农村公路建设工作中的重大问题，协调各部门的工作关系。领导小组由市政府分管领导任组长，交通局长任副组长，成员由发改委、财政、交通、公路、监察、国土资源、审计等单位组成，下设办公室，办公室主任由交通局长兼任。

五、各部门要围绕我市农村公路建设，同心协力，密切配合，尽职尽责。落实农村公路建设责任。根据《公路法》第八条的规定，乡镇人民政府为承担乡道建设的项目业主，村民委员会为承担村道建设的项目业主。为确保农村公路建设任务落到实处，市政府与乡镇人民政府签订目标责任状，并纳入责任单位及其主要领导的年终目标考核范围。

市发改委：负责全市农村公路建设年度计划项目的立项批复，组织项目前期工作评审及计划监督，督促配套资金的落实。建设管理

1立项规范。各乡镇农村公路建设年度计划必需在上一年度十一月份前上报，年度计划依照“谁成熟、谁优先”原则编报，列入年度计划的农村公路项目必需是已进入省农村公路建设项目库的项目。

2勘测设计。农村公路路面设计要求有相应资质的勘测设计单位进行设计，5公里以内的四级或四级以下的农村公路路基拓宽改造的简易设计，可由市交通局组织专业技术人员进行测设，施工单位不得擅自变卦设计或改变路线走向。

3技术规范。农村公路应遵循“实事求是量力而行、因地制宜”原则。结合资金、交通量发展前景以及实际意义，对项目进行准确的定位，确定其技术标准。通乡镇公路以三级以上为主，通行政村公路以四级为主，特殊路段可采用等外规范。技术规范的采用原则是充分利用旧路资源，着重提高路面等级，完善防护排水设施，增强通行能力。

4工程施工。农村公路建设工程的施工单位必需按国家、省有关规定通过招标方式确定。招标必需在纪检、监督部门的监督下进行。严禁招标弄虚作假和地方保护，严禁施工转包和违规分包。工程招投标及合同执行过程中，有违法行为的必需依法进行查处。

5质量监理。农村公路建设工程要全面推行项目法人制、工程招标制、工程合同管理制、工程监理制“四项制度”和“业主管理、政府监督，社会监理，企业自检”四级质量保证体系，促使农村公路建设迈上科学化、制度化、规范化轨道。市交通局、公路分局要加强对农村公路建设的监督管理和技术指导，稳步提高工程施工质量。

同时，充分发挥党政监督、人大监督、群众监督和新闻舆论监督的作用，将农村公路建成“放心工程”满意工程”

6工程验收。农村公路工程项目完工后，需经质量监督机构进行交工验收质量检测和竣工验收质量鉴定。统一由市交通、公路部门组织交工验收，验收合格后，上报到市交通、公路部门，并由其组织竣工验收。

六、环境维护农村公路养护管理养护管理也是发展”思想，克服“重建轻养”思想。

根据府厅发[]48号文件精神，县级人民政府是本行政区域内农村公路管理养护的责任主体，负责组织筹集本行政区域内农村公路养护资金，对本行政区域内农村公路养护工作负总责。

乡村修路范文第2篇

为认真落实全乡集中整治“群众最不满意10件事”活动相关要求，积极回应群众诉求，切实解决期盼，现针对“村社道路维修不到位、防护措施缺乏”问题，我乡制定整治方案如下。

一、组织领导

“村社道路维修不到位、防护措施缺乏”问题涉及面广，影响力大，标准要求高，我乡对此高度重视，决定成立以陈启友乡长为组长，陈邦熬副乡长为副组长，各村驻村负责人、村主任为成员的庙坡乡村社道路维修不到位防护措施缺乏问题专项整治工作领导小组，以推动工作落地落实，整治取得实效。

二、工作目标

确保在2019年12月底，全乡村社道路列养率达到100%，整治破损村社道路0.5公里，建成村社道路防护设施2公里、社道公路5公里，探索并逐步建立健全村社道路养护管理长效机制，提升村社道路服务能力和水平。

三、整治任务

(一)着力解决村社道路养护管理主体责任不落实的问题。重点整治村社道路日常养护工作机构和人员不落实，我乡按照道路辖区负责制，由各村路长、劝导员负责，农村公益性岗位护路员协助管护。

(二)着力解决村社道路养护经费投入的问题。村、社道路养护经费由我乡人民政府统筹，利用市财政下达的公共服务运行经费安排各村用于村、社道路的日常养护管理。农村公益性岗位人员补助、帮扶单位帮扶资金等方式进行适当补贴。

(三)着力解决村社道路日常养护不规范的问题。重点整治、考核村社道路日常保洁不到位、边沟清理不及时、路面病害、危(病)桥梁整治不及时、养护管理制度不健全，养护记录、图表等内业资料不规范等行为。各村要加大村社道路日常养护力度，因地制宜，推进村社道路养护常态化，养护模式多元化。实行固定人员养护与农村公益性岗位养护相结合、常年养护与季节性养护相结合的养护模式。运用村规民约等方法，发动群众投工投劳或开发公益性岗位的形式，逐步建立相对稳定的养护队伍。各村要建立健全村社道路养护质量检查、考核和评定机制，加强指导监督，保证村社道路处于良好的技术状态。

(四)着力解决村社道路防护措施缺乏的问题。加快推进村社道路防护设施建设，优先实施急弯陡坡、临水临崖高差3米以上重点安全隐患路段防护设施，力争到2020年基本实现开通客运的村道公路安全警示、指路标志等安全防护设施全覆盖。适时推进社道路安全防护设施建设，对新建村社道路安全防护措施应当与主体工程同步设计、同步建设、同步使用，对已建成村社道路安防设施，坚持动态排查，及时修复破损的防护设施。

四、实施步骤

(一)集中整治阶段(2019年10月1日-12月31日)

各村要层层分解任务，落实整治经费，加快推进整冶工程实施，增设防护措施，切实履行好实施、监督、管理职能，加强项目监管。重点检查管养责任是否落实，养护机构、制度是否建立健全，养护经费是否有来源，防护措施是否设置到位，确保村社道路整治取得明显成效。

(二)检查验收阶段(2020年1月1日一1月31日)

组织乡交管站对各村、社道路养护责任落实，制度建立、年度整治任务完成情况警方面工作进行检查，对整治工作推进不力、整治进度缓慢的村全乡通报。同时，认真总结本次整治行动的成效、经验及不足，形成长效机制持认真总结本次整治行动的成效续推进。

五、工作要求

(一)强化认识，落实责任。各村要进一步提高认识，按照《四川省农村公路条例》《四川省人民政府关于进一步促进四川省农村公路建管养运协调发展的意见》(川府发〔2015〕5号)要求，切实履行农村公路发展的主体责任，加强要素保障、监督考核等工作；

乡分管部门要将整治工作摆在突出位置，落实专班专人，强化协调联动，切实做好指导、督促、检查等工作，保障整治工作深入推进。

(二)强化保障，有序推进。乡镇要坚持“政府主导、多元筹资、统筹安排、专款专用、强化监管、绩效考核”的原则，逐步加大资金投入，保证农村公路养护管理需要。实现村社道路养护工作的常态化、制度化、规范化。同时要积极向上争取更多政策支持和补助资金，用于村社道路发展，有序有力推进村社道路整治工作。

(三)强化宣传，营造氛围。充分发挥新闻舆论导向作用。通过各村微信群、村村响等新闻媒介，积极宣传报社道路整治工作，提高老百姓爱路护路意识，通过树立典型，引导社会公众参与，在全社会形成群爱群治氛围。

乡村修路范文第3篇

一、农村公路基本概况

我镇共有村、组道路106条140.72公里，其中村道11条28.92公里，水泥路8条16.12公里，碎石路2条7.8公里，土路1条5公里；组道95条111.8公里，水泥路2条2.9公里，碎石路26条30.4公里，土路67条78.5公里。

我镇修建水泥路严格按照上级要求，公开招标，统一标准，宽3.5米，厚20公分。公路建设资金采取“三个一点”办法筹集，即财政补助一点、受益群众采取村民自治“一事一议”的办法出一点、社会各界捐助一点。

二、农村公路建设存在的主要问题

（一）农村公路建设筹资困难

农村公路建设筹资困难主要存在三个方面的问题：

1、政府对乡村道路建设资金支持不够。一是各种惠民补贴直接到户虽然多，但用于乡村公路建设补助相对少。每年国家兑付我镇农民各种补贴近200万元，其中粮食直补129.93万元、退耕还林51.5万元、家电下乡补贴1.8万元、能繁母猪补贴7.2万元，这些补贴远远赶不上农资价格上涨和生产生活资料因道路不畅而带来的运输成本增长速度。二是国家对上等级道路建设投入多，乡村道路建设投入相对少。国家对乡村公路建设的投入，只有村道被列入省上规划才补助每公里10万元。三是城市建设、工业发展投入多，乡村道路建设投入相对少。各级用于城市建设和工业企业发展的资金也远远大于对村组道路投入。

2、群众筹资修路的积极性不强。一是农村经济发展水平低，缺乏强有力的经济支撑。经济发展对公路建设的推动作用弱，导致有的农户认为修路的效益不大，修不修路无所谓，从而不愿想办法筹资修路。二是群众观念未转变，等、靠、要思想严重。近几年，由于国家对“三农”的投入力度在不断加大，特别是直接给予农民很多补贴，不断滋生他们的依赖思想。因此有的群众便认为现在是国家拿钱给农民，作为修路这等公益事业更应该由政府出钱来完成，从而便坐等政府把路修好。三是历史遗留问题导致新一轮筹资困难。因修路占地等历史遗留问题未得到解决，加之过去存在村民自治部分农户不交集资款，村民自治又缺少相应的强制措施，对他们不交钱的行为毫无办法，所以在进行新一轮筹资修路时，过去出了钱的农户便以此为借口拒绝交钱。一户不交钱就可能导致5户不交甚至10户不交，从而导致新一轮的筹资困难。四是大量村民外出务工。随着社会经济的不断发展，外出务工人员逐年增加，并逐渐朝城镇转移，对家乡筹资修路欲望不强，并且长期不在家，这部分人的集资款很难收到。

3、公路建设成本不断增加。*年初硬化1公里道路只需17万元，由于水泥、沙石、钢筋等原材料涨价，*年同期硬化1公里同标准的道路则需要23万元。1公里增加公路硬化成本6万元，这是造成资金短缺的重要原因之一。

（二）重建轻管，村、组道路维修、养护差。因为资金短缺，有些村修建的水泥路、碎石路等无法进行日常维修和管护，造成修路难养路更难，许多群众在公路上打场晒粮、堆放杂物等，甚至于有些群众在毛胚路上种庄稼，严重破坏了公路建设，无法保证晴雨通车。

（三）农村公路网络化水平低，乡村道路发挥的效益差。由于所处区域属不同县、乡（镇）、村的管辖，在交界之处有许多断头路，不能衔接相通，修路时没有相关的政策措施，致使有些很短的水泥、碎石断头路也不能连接成一体。农村公路没有形成“四通八达”的网络，就不能实行城乡货运与客运一体化，交通运输服务不能有效配套，农民群众的买进卖出与出行问题就难以得到真正的解决。

三、对农村公路建设的建议

（一）资金问题。农村公路是农村的“市政设施”，具有很强的社会公益性，属公共产品。国家要出台政策等进一步加大对基础设施转移支付的力度，保证农村交通事业的发展。加大对村民自治行为的支持力度，辅之以相关强制措施，增强约束力。

（二）建管问题。一是建立组织，切实加强对农村公路建设的领导和指导，制定好农村公路建设管理的有关制度。

二是摸清现有农村公路情况，详细地把所有农村公路的现状，不能通车的原因，修建完善所需资金的测算进行逐一清理，形成规划材料，报请上级支持，通晓群众响应，分期分批建设完善，进入管理程序，达到网络化的目的。

三是落实农村公路养护管理的经费。县政府应将农村公路的养护经费纳入正常的财政支出，加大财政的转移支付力度，农村公路管养的日常养护经费应列入财政专门预算，作为经常性经费的保证。

四是要把路政管理延伸到农村公路。路政管理机构要加大对农村公路的巡查力度，对开挖公路做水渠、在公路上打场晒粮、堆放杂物等破坏农村公路的要严格禁止。对一些交通流量大的重点路段或重要桥梁，应加强对超载、超限车辆的管理，设置必要的禁行标志，以确保农村公路达到设计要求的使用寿命。

乡村修路范文第4篇

想致富，先修路。人们终于懂得了这个道理。于是，我那文断字的姨姥姥，把生意托付给别人打点，自己一马当先张罗起修路的事情来。她上访县里，软磨硬泡，联合乡里，群策群力，集资筹款，没多久，这条羊肠小路拓宽了面积，铺上了沙石，改变了模样。

道路平坦了，各种农车开进了乡村，开进了县城，便利了交通。一道道车辙像一个个优美的乐谱，唱着《好日子》的欢歌，让乡亲们开了眼界，尝到了甜头。人们陆续地把乡里的土特产运出家门，和城里人打起了生意上的交道，腰包开始渐渐地鼓起来了。

君子爱财，取之有道。人们不再满足小打小闹的生意往来，开始因地制宜就地取材，他们带着伐木工具兴师动众浩浩荡荡地闯入山林。一排排的大树倒下了，一幢幢的房子盖起来了，甚至二节楼，三节楼拔地而起，红砖绿瓦，蔚为壮观。

可是越来越多的人在追求高质量高品位的生活中迷失了方向：树林荒芜，垃圾成山，只顾眼前利益而不顾后代子孙。年轻人兴高采烈，老人们却唉声叹气。

不久，沙石路承受不起超重车辆的往来，又变得坑坑洼洼起来。雨天，一旦有车辆经过，人们躲闪不及，身上被污水溅得如同梅花鹿一般。

姨姥姥看在眼里，急在心上：不能这样下去了，必须制止，路还得重修啊!

于是，姨姥姥和一些乡村干部自发地组成护林队，日夜巡逻。

那天，几个盗伐者让姨姥姥碰了个正着。他们先是和姨姥姥套近乎，拿钱贿赂，见姨姥姥不吃这一套，又开始蛮横无理。一向文雅优美的姨姥姥双手叉腰，立在道中央，厉声斥责：想要上山，先开车从我身上压过去。那些青年人面对突然强悍而不要命的姨姥姥，顿时没了来时的嚣张，悻悻而去。怎么办?姨姥姥一次次找那些后生，晓之以理，动之以情，最终打消他们只顾眼前利益的念头。县里也高度关注，下达命令，严禁乱砍乱伐，许多树木得以幸存。姨姥姥这才长舒了一口气。

生活在变，观念也在变，人们以摩托车、小汽车代步出入县城，已是习以为常了，就连姨姥姥娴熟地开车技术都让乡亲们夸耀不已。

挽着姨姥姥的手臂，漫步在乡村的柏油路上，不时的有一些金发碧眼的外国游客与我们擦肩而过，他们手提照相机、摄像机，恨不得将一切纳入眼中，生硬的汉语和高高竖起的大拇指，表达了他们对这个文明乡村的喜爱与艳羡。

姨姥姥说：宝贝，你要好好学习，将来也去国外留学，成为他们眼中的“外国人”。

我郑重其事地点头称是。

乡村修路范文第5篇

[关键词]：微观组织；社区；自我整合

建设社会主义新农村正在成为一个全社会所关注的重大问题。新农村建设不可避免地要回答的问题是：新农村建设为谁而建，由谁来建。按照惯常的思维自然是中央出政策，地方出规划，基层来组织。但是，伴随农业税的免除和乡村治理体制改革，相当多数地区的农村基层政府与基层组织由于财政经费的缺乏而处于维持状态，难以承担组织动员农民、整合资源，进行新农村建设的重任。由此需要重新构造农村微观组织体系，大力推动乡村社区民间组织的发育，使之成为新农村建设的重要组织载体。本文将结合中国农村基层组织体系状况，以湖北省一个乡镇的农村社区建设经验为例，探讨农村微观组织再造与社区自我整合问题。

一、乡村治理体系中社区民间组织的缺失

在传统中国，乡村治理体制是官治与民治的二元并存结构。除征税征兵以外，国家不直接干预乡村内部事务，处于孤立分散状态的乡村主要依靠民间社会资源进行自我整合。自近代以来，伴随现代国家建设，乡村治理体制开始趋于单轨制。一方面，国家将原来散落在各个村落的权力集中为统一的，形成自上而下的单一行政治理体制；另一方面，国家又要将其意志极力渗透到分散孤立的乡村，促使乡村社会的国家化。近代以来，特别是1949年以来，中国的乡村经过社会主义和现代化的改造，建立了覆盖全国农村的基层政权组织体系。但同时，原有的内生于乡村内部的组织及其整合机制趋于消失。

自上而下的单一行政治理对于将分散孤立的乡村迅速整合到国家体系中有其积极意义，但这种整合主要是依靠外部性的国家力量所进行的外部性整合，它在将乡村和农民带入国家体系的同时，却中止或者割断了乡村内部农民之间的联系，发轫于乡村内部和农民需求并联结农民的自组织基本不复存在。而外部性国家治理乡村的体制一旦发生变化，乡村内部没有相应的组织来承接和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，由此就会陷于“治理真空”。

而造成单一的行政化治理体制不断发生变化的重要原因又在于这一治理体制所赖以存在的财政体制。体制是单一的行政化治理达到极致的体制。这一体制存续的基础就是“政社合一”，即政权组织和经济组织合为一体。上千万农村干部（包括公社、大队和生产队三级）是由公社集体经济供养的准国家干部，农村公共事务和公益事业的办理主要依靠集体经济的支持。国家依靠这一体制，既实现了国家意志的渗透，又节省了大量的行政成本。当然，它的代价是由农民支付着本应由国家承担的治理成本，其后果是农民的生产积极性逐渐降低和农民对国家的高度依附。正是基于此，农村改革后，分户经营体制取代了体制。分户经营体制提高了农民的生产积极性和自主性，并在此基础上重新构造了乡村治理体制，即实行“政社分开”，农村基层实行村民自治。

村民自治是在体制解体并出现“治理真空”时产生的，是农村微观组织体制的重构。作为村民自治组织载体的村民委员会是村民群众自治组织。但是，村民委员会及其下属的村民小组仍然属于国家管理农村居民的基层组织，仍然属于一种外部性的制度安排，由此使村和组（大多由公社时期的生产大队和生产队改名而生）具有天然的行政地域属性和服从国家的公共管理功能（从国家的行政管理看，村民委员会又被视之为“行政村”）。在宏观的单一制下，法定的自治组织与实际的基层行政组织合为一体，并大量承载着自上而下的行政功能，由此使村民委员会及其下属的村民小组更多地具有行政化的色彩，即它们的主要任务仍然是完成政府交办的各种任务，而不是基于本社区内部需要的公共事务。与公社体制相同的是，改革后的农村基层治理的经费仍然主要来源于农民。由于包括政府任务在内的公共事务的迅速增多和人员的增加，以各种税费为主要内容的农民负担日益沉重，以致达到农民不得不离开土地而“抛荒”和“民怨沸腾”的程度。为此，进入新世纪以后，中央政府决定进行农村税费改革，并免除农业税。在这一过程中，还开展了以合并村组、合并乡镇、“减人减事减支”为主要内容的乡村治理体制改革。

税费改革和乡村治理体制改革是围绕减轻农民负担而展开的。这一改革同公社体制改革之初一样，又面临着农村公共事务和公益事业无钱办、无人管的问题，即外部性治理体制一旦变动，没有内生的社区组织来承接原由行政化组织所承担的事务，农村迅速重新陷入一盘散沙的“治理真空”境地。一是村组干部人数大量减少。在中部地区的村，如有2000—3000人，一般规定配村干部5人左右，许多村民小组的组长由村干部兼任。二是免除农业税费以后，村组基本没有公用财力，也没有了从内部获取资源的体制性渠道。三是村组干部减少后，村组干部更缺乏精力和时间处理本村公共事务。另外，村组干部的报酬由县一级财政支付，具有“工资化”的倾向，从而更强化了村组干部对上级政府的依赖。所以，农村税费改革的一个预想不到的后果是行政化治理进一步向村组渗透，而大量基于乡村社区内部，需要以自治的方式加以处理的公共事务却陷于无组织依托办理的困境。这实际也反映了社会主义国家改革中的一个共同性问题，即一旦外部性的行政（党政）整合机制发生变化或者链条中断后，没有内生的自组织加以替代，缺乏自我整合的机制。要解决这一“治理真空”问题，必须重新构造微观组织体系，特别是注重内生的社区民间组织的发育。湖北省杨林桥镇在农村税费改革中产生的农村社区建设经验为我们寻求解决问题的思路提供了经验性范例。

二、杨林桥镇社区建设的动因及自我整合机制

湖北省秭归县位于长江三峡大坝坝址所在地，是典型的山区，还是国家级贫困县。杨林桥镇位于该县西南部的高寒山区，自然条件差，经济发展相对落后。近年，该镇利用兴建三峡大坝的机遇，经济有了相当程度的发展，农村贫困状况得到很大改善。特别是交通状况的改善，将长期封闭的山区农民与山外的大市场紧密联系起来，经济社会发展对村庄外部的依存度愈来愈高，人们对当地社会公益事业的需求也愈来愈强。但是，该镇兴办农村公益事业的物质基础很薄弱，特别是在税费改革后遇到了新的问题，无法满足农民对兴办农村公益事业的需求。

为了减轻农民负担，维护农村稳定，杨林桥镇贯彻中央的税费改革政策，从!""&年下半年开始，取消了统一规定的积累工和义务工等筹劳项目以及以资代劳和道路、教育等集资项目，同时进行乡村机构配套改革。然而杨林桥镇和全国其他农业地区一样，农村水利工程、乡村道路建设、校舍改造等公益事业的办理出现了新的“空壳化”现象。

首先是无钱办事，发展农村公益事业的投入严重不足，并且正在成为发展投入的一个“盲区”。一方面，取消和减免各种税费后，加剧了乡镇财政的收支矛盾，过去主要依靠向农民收费来维系的农村公益事业发展，现在只能按照“一事一议”筹资筹劳政策规定来办，由于标准低、数额少，与解决农村公益事业发展问题的实际需要相距甚远。另一方面，统筹城乡发展的公共财政体制尚未建立，上级财政转移支付数额有限，杨林桥镇各个村转移支付只有20000多元，支付村组干部的工资后，所剩无几，根本没钱办理乡村的公益事业项目。其次是无人理事，农村公益事业发展出现了无组织机构管理协调的“治理真空”局面。杨林桥镇进行乡镇机构配套改革，裁减和辞退富余人员，机关工作人员只保留30人左右，撤销和合并了各种事业单位，这些单位的一些职能被转并到了乡镇和县直其他单位，但人手、经费都不足，公共服务职能严重弱化。同时从2001年下半年开始，为适应税费改革的要求，杨林桥镇将36个村304个村民小组合并成14个村84个村民小组，平均每村1800多人，600多户，一个小组97户，一个村的村干部不过三五人，平均一人管150多户。乡镇财政既要保吃饭，又要还债务，发展农村公益事业成了出力不讨好的事，因而乡村基层政府和组织缺乏积极性。特别是乡镇干部人数大大减少，主要精力只能用于贯彻和完成上级政府布置的任务，根本无力和无暇顾及本地公益事业。

“危机孕育着生机”。当外部性整合“缺位”时，基于乡村内部和农民需要的自组织力量也有可能产生，并填补“治理真空”。正当当地干部和村民面对“治理真空”一筹莫展时，农民自己组织起来解决自身面临的公共性问题的活动得以出现，其初始动因便是道路修建。

杨林桥镇是典型的山区，离秭归县城有60多公里，道路沿高山盘绕九曲十八弯，平均海拔1000多米，农户大多分散居住在山区，原先县乡道路没打通时，许多人一辈子没有出过大山，农村的道路建设确实困扰了山区里许多代人的出行问题。修路可以说是山区人最为迫切的公共需要。该镇凤凰岭村4组，有个叫铁炉冲的小自然村，有11户42名村民，三面环山一面临崖，仅有一条悬崖上开凿的小道与外界联系。两人相遇，得侧着身子才能通过。眼看山下的农民依靠种蔬菜、种烤烟脱贫致富，铁炉冲的村民却连喂养的猪都卖不出去。有胆大的请几个人下山卖猪，可连续有7头猪滚下悬崖，村民们心都凉了半截。以前由于对国家的依附而产生依赖思想，总是希望上级能拨付经费并组织修建道路。2002年，村组合并后，为数不多的村干部很少光顾该地，更无钱投入，该村成为被“遗忘的角落”。失去依赖的村民只好自发地组织起来，推举袁学商领头，连开五次会，最后一次用稿纸写下修路计划，各户签名盖章，共同举手宣誓：依靠自己的力量修路，一年不成两年，总有一天要修通。22个劳动力，靠卖猪、鸡蛋凑起2万余元，连续3个冬春闲月，投工5600多个，1037天，终于在悬崖上开凿出一条2公里的山区公路。村民种的烤烟、野菜能运出去了。2004年人均收入达到了3000多元。

受到铁炉冲依靠村民自己办理自己最需要的公益事业的启发，2003年5月，镇党委和政府引入当时正流行于城市的“社区建设”的理念，并首先在白鹤洞村进行农村社区建设试点。试点成功后便在全镇统一推行。2003年7月1日，杨林桥镇正式开始撤销运行多年的村民小组建制，组建农村社区。按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，全镇14个村成立社区306个，互助组1034个。每个社区30个左右农户，设理事长1人，理事2—3人，共“海选”出理事会成员1028人，建立了“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”的新型农村社区自治组织机构。社区理事会在村党总支和村委会的领导下，以议事恳谈会为主要形式，广泛听取社区农户的意见和建议，形成决议，再付诸实施，行使自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的职责，“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”完全由农民群众自己说了算，实现了真正的群众当家作主。

从表1可以看出，村民小组延续了时期生产队的运行机制和管理模式，行政色彩较浓厚。农村税费改革和合村并组以后，村民小组无法满足新时期农村公益事业发展的需要，而农村社区与村民小组从服务户数、事务范围、产生方式、工作方式、责任指向和报酬的有无等方面都有很大的区别。杨林桥镇杨林桥村村支书王太富说：“以前当组长，是村委指派的，上头要你干什么，你就干什么；现在当理事长，是海选的，每件事都是老百姓自己坐下来协商好，干的都是农民想干的。”“以前的村干部就是处乱子（解决民事纠纷）、收款子（收农业税）、刮娃子（抓计划生育），根本没有精力想发展。现在从小事中解放出来，能考虑大事了。”

表1：杨林镇农村社区与村民小组的区别

数量87个306个

户数97户/组30户/社区

产生方式村委会指派村民投票选举

报酬由村提留提取无报酬或项目奖励

工作方式行政命令方式协商肯谈方式

事务范围上级任务为主本社区事务

责任指向向上级负责对村民负责

村民自治的主体是村民。但是，长期以来，自治的组织载体单一，主要是依靠村民委员会和村民小组，而村和组的行政功能较强，村民广泛参与公共事务缺乏必要的组织载体。杨林桥镇通过农民自组织农村社区这一载体，重新构造农村微观组织，深化了村民自治的内涵，突出农民参与，建立起“大家的事情大家办、大家的事情大家议”的活动机制。白鹤洞村25社区于!2004年6月10日就农网改造问题共同讨论并定出的一套方案是：（1）每户集资15元，选一人负责经营（师傅吃饭每人一天一顿5元的标准，由集资中开支，烟在外，给师傅烟时，必须要有证人）。（2）不交钱的献出杆子一根（7米长、粗一尺二，大叶春木不要）。（3）不够用的钱大家补，用不完的退到农户，做到不存不挂。不上工的付多做工的每天20元。社区理事会根据村民的需求开展社区服务活动，如民事调解、举办科技培训活动、提供经济信息等，自发投入大量人力和物力，使过去很多不通公路的地方打通了道路，农家生产的无公害蔬菜和粮食可以运出山外，有力地推动了农村经济和农村社会事业的发展。据不完全统计，杨林桥镇各社区2004年兴办基础设施25个，集资12496元，投工51155个，维修公路492公里，新修公路49.8公里，同时也减少了投入成本。响水洞村13社区王太成说，他们自发在海拔800米的山上修路0.5公里，集资和投工共花费1600元左右，而政府按照这个标准修路则至少需要5000元。近年，社区的饮水、供电、通讯达到了很高的水准，小农户与大市场有机地连接起来了。

社区在为农民参与提供组织平台的同时，也建立起相应的行为规则，从而形成社区自我整合的机制。这一机制的基础是利益共享。农村社区发轫于当地居民最迫切的修路需求，正是道路修建后社区成员可以共同受益，才促使社区成员自愿投资投劳，没有感到这是额外的“负担”。社区自我整合机制的活动原则是商议共识和公共舆论。社区要办的事由社区成员共同讨论，对于讨论通过的事，虽然允许有少数人不同意或不愿参与这种情况出现，但这些“反对者”也面临着利益和道德的双重压力。响水洞村13社区王太成说，他们自发在海拔800米的山上修路，当时讨论集资，规定“摩托车10元，拖拉机50元，自行车5元，人均3元”，集资方案拿出来以后，80%-的人同意，只有20%-的人不同意。但是村社区是熟人共同体，20%-的人面临公众舆论压力，别人在修路，自己不修路，以后走在别人费钱费力修的路上怎能心安理得呢？王太成说，后来这部分人也参与到集资建路中来，或者以其他方式为自己的“过失”进行补偿。

民间性的社区组织还为整合各种资源提供了开放性平台。现阶段的农村处于大流动和大变动之中，一个重要趋势就是大量农村精英外流，但这并不意味农村组织资源完全枯竭。关键在于开发和利用。由公社体制沿袭下来的村组体制是与户籍制、土地承包制相伴随的。行政化的村组体制只是将村组干部作为领导者和组织者，其他民间精英往往被排斥在外。传统的村组体制打破后，实行社区体制，则有助于将各种民间精英吸纳到社区组织中来，丰富农村组织资源。一是市场经济发展中的各种“致富能人”得以进入社区理事会，成为主事者和社区致富的带头人。杨林桥社区理事会的会长有相当一部分是近年跑运输，种蔬菜、魔芋、烤烟的能人。以往，他们只是考虑自己的利益，但当他们进入社区组织中心以后，道德荣誉感促使他们考虑社区共同富裕的问题。他们通过传授技术，带动社区成员种植经济作物，带来更大效益，实现社区整体“共赢”。二是由城镇返乡居住的人得以进入社区理事会。这部分人在村组体制下根本没有进入社区组织中心的可能。实行社区体制以后，他们以居住者的身份参与社区活动，并以其特有的见识、权威和资源在社区内发挥主导性作用。

三、杨林桥镇社区自我整合的效能与启示

杨林桥镇以民间性的社区组织建设，重新构造农村微观组织体制，解决农村公益事业办理难的问题，填补了外部整合“缺位”和“治理真空”，取得了初步成效。与传统的村组体制相比，其成效及其对当前新农村建设的启示主要表现为以下几方面。

第一，要变动员式参与为主动性参与。20世纪以来，伴随国家政权建设和外部性整合，成为唯一整合力量的是对农民的外部性动员。这种动员式参与的直接后果是培育了农村社区和农民对外部力量的依从性和依赖性。一旦外部整合发生变化，农村社区内部就有可能无所适从。这种“等、靠、要”的思想已深深浸润在广大农村干部与村民之中，在新农村建设中也处处可见。如新农村建设本来是为农民而建，但许多农民却无动于衷，认为只是政府行为或者“政府政绩”。杨林桥社区建设的突出功能是将“政府要”变成“我自己要干”。社区事务来自农民需求，社区治理由农民讨论，农民通过社区组织平台创造自己的幸福生活。

第二，要开发农村内部的组织资源。在20世纪的外部性整合过程中，乡村组织基本上都是由国家自上而下建构和延伸的，这一组织体制是适应于国家对乡村资源的汲取和社会改造的。而在当前的新农村建设中，国家由向农村汲取资源转为支持农村发展，大量的资源将输入农村。但是，自上而下的输入不可能穷尽农村所有事务，更不可能由政府包办一切。如在道路建设中，中央、省、市、县财政主要用于主干道的建设，而农户与主干道连接的“最后一公里”也是“关键的一公里”，却得由农村自我负责。在新农村建设中，会产生大量农村内部事务。这些事务需要相应的组织加以处理，传统的县、乡、村、组的行政一体化组织体制显然已不适应这一要求。杨林桥社区建设正是在这一背景下产生的，也为新农村建设中开发农村内部的组织资源提供了有益的经验。

第三，要节省乡村治理成本。20世纪以来，乡村治理体制之所以不断发生变化，一个重要原因就是外部性整合的治理成本过高。这一治理成本是多方面的，包括财政成本、行政成本和心理成本。单一的行政治理并不都是为了从农村汲取资源，有的的确是为农村发展谋取利益，但是，单向度的行政吸纳资源的方式将被吸纳者排斥在外，使他们将无论何种政府行为都视之为外在于自己的“负担”或者与自己无关的“公事”。杨林桥社区建设的重要经验是在构造农村微观组织的同时，重新构造着农民的治理成本意识。大家的事大家办，大家的财大家管，调动了农民投资投劳的积极性和主动性。尽管为修路，他们的集资集劳早已超出政府设定的限制，但是农民并没有感到这是不可忍受的“额外负担”。因为投资投劳是为自己谋求福利，并直接接受投资投劳者对全过程的监督。

社区的概念原本就来自乡村，其核心精神是形成具有共同的认同和归属感的生活共同体。这种共同体的基础是共同体成员的公共需求，并主要依靠社区自身的力量进行整合。但长时间以来，由于单一的行政化治理，社区的理念未能进入乡村。杨林桥镇率先将社区的理念引入乡村治理中，并以社区体制重新构造农村微观组织体系，对于构建乡村自我整合机制具有重要启示性意义。