现金管理暂行条例实施细则

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现金管理暂行条例实施细则范文第1篇

摘　要：本文从现金管理对反洗钱工作的重要性出发，通过回顾我国现金管理发展沿革，指出目前现金管理和反洗钱工作存在的问题，进而提出借助于现金管理加强反洗钱工作的具体建议。

关键词：金融机构；现金管理；反洗钱

中图分类号：F832．21

文献标识码：B

文章编号：1007―4392(2006)01―0047―03

一、现金管理在反洗钱工作中的重要性

洗钱通常是指为了掩盖非法收入的真实来源和存在，通过各种手段使其合法化的过程。洗钱一般需要经过放置、离析和归并三个阶段，而放置阶段是洗钱过程的起始环节，即把犯罪收入投入清洗系统。通常情况下，犯罪所得的原始形态主要是现金，但大量现金既不便于携带也难以控制和使用，因此，把现金转变为其他既便于控制使用又能避免引起注意和怀疑的形态是洗钱的第一步。从国际上大量案例来看，把现金存入银行是犯罪分子改变犯罪所得现金形态所采取的主要方式。从这个意义上讲，把现金存入银行是洗钱犯罪的起点。

犯罪所得以现金形式进入银行系统，转变为银行存款的渠道和方式主要有以下五种：一是直接在单位或个人账户(含储蓄)内存入现金。主要方法有：匿名存款，即使用虚假的身份证明文件或借用他人的合法身份证明文件开立账户；化整为零存款，即为了逃避现金交易报告制度的监督，将犯罪所得化整为零，在现金交易报告限额以下将现金存入银行；假借正当经营所得名义存款，即以现金流量高的“前台公司”为幌子，把犯罪所得现金混入日常经营收入的现金中直接存入银行。二是现金走私。犯罪分子利用各国反洗钱法规之间的差异，把现金偷运出境，存入未建立现金交易报告制度的国家银行。三是购买不记名有价证券。与现金相比，有价证券更易于藏匿。所以，犯罪分子就利用金融法规中允许发行不记名有价证券的漏洞，使用犯罪所得的现金购买无记名证券，如国库券、债券等，隐匿财产，逃避个人收入申报制度的监督，掩盖真实财产数额。四是将现金转变成银行票据或通过银行汇兑系统转移资金。犯罪分子在某地取得犯罪收入后，为不引起当地的注意和怀疑，往往急于将犯罪所得向他们认为安全的地方转移。所以，缴存现金后签发汇兑凭证或向银行申请签发票据，持往异地兑付现金或转入异地银行账户，就成为洗钱过程中将现金转换为银行存款的一种常用方式。五是利用自助银行系统存人现金。自动存款机通常无人值守，存款过程不会受到银行工作人员的任何于预，保密性强。因此，犯罪分子可以在银行毫无察觉的情况下，利用自动存款机存入现金，再通过电子银行、网上银行迅速转移犯罪收入。

从上面可以看出，对于反洗钱当局来说，堵住黑钱流入银行系统的人口是反洗钱的第一步，也是关键的一步。犯罪收入一旦进入银行系统，黑钱往往在不同的地区乃至不同的国家之间流转。由于各国目前反洗钱的立场和取向尚未完全达成一致，在法律上对洗钱犯罪的规定还存在着较大的差异，再加上受到一些国家严格的银行保密制度的限制，黑钱一旦流出境外，反洗钱当局对洗钱的控制将会鞭长莫及，识别和追查难度必然加大，洗钱犯罪逃避法律打击的可能性也随之增大。因此．从国际反洗钱的一贯做法看，现金缴存是重点监测对象。“锁定对现金的管理”是许多国家反洗钱措施的首要和关键一环。

二、我国现金管理及反洗钱工作制度

自20世纪80年代以来，我国相继出台了《现金管理暂行条例》、《大额现金支付登记备案规定》、《关于大额现金支付管理的通知》、《商业银行内部控制指引》等一系列规章制度。虽然这些规章制度不是专门针对反洗钱而制定的，但总体上都要求银行业金融机构严格内部控制管理，确认客户身份，识别和记录大额和可疑交易，客观上起到了抑制洗钱犯罪的作用，对我国开展反洗钱工什起到了积极的防范作用。2003年1月，中国人民银行又相继了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，简称“一个规定、两个办法”，初步构建起我国银行业反洗钱领域的法律框架，为我国银行业开展反洗钱工作提供了法规保障作用。

三、当前现金管理及在反洗钱工作中存在的主要问题

现金收支作为资金运行的一种重要形式，与经济活动息息相关，原有的《现金管理暂行条例》及相关规章已经很难适应当前现金管理工作的需要。近几年，为进一步加强现金管理，防范和打击经济领域的犯罪活动，人民银行相继出台了一系列加强现金管理的制度。但从实际执行情况来看，却不尽如人意，存在央行硬、银行业金融机构软，管理手段落后，风险意识淡薄，条块难以协调等方面的问题。

(一)现金管理工作所依据的金融法规相对滞后，亟需进一步完善

目前现金管理工作所依据的主要法规和政策是1988年制定的《现金管理暂行条例》及其《实施细则》，1997年公布的《关于大额现金支付管理的相关规定》和《支付结算办法》以及2001年的《关于进一步加强现金管理工作的通知》等。从当前经济金融发展趋势来看，有些规定已不符合银行业金融机构业务发展需要，从我国的有关现金管理的法规中可以看出，这些法规大多是针对现金支取，对现金缴存的限制较少。虽然《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》规定对20万元以上的现金收付活动，银行业金融机构必须向中国人民银行报告，但该办法并没有要求银行对客户缴存现金的来源进行严格审查。对照西方发达国家现金交易报告制度，我国的现金交易报告制度规定的限额以及银行审查的责任明显比较宽松。又如储蓄存款实名制的实施，虽然在一定程度上对现金的缴存有所规范，但并没有从根本上解决对大额现金来源的确认，客观上方便了洗钱犯罪分子利用现金进行洗钱活动，因此，现金管理工作的相关法律法规亟需进一步修改充实和完善。

(二)部分银行业金融机构现金管理意识淡薄，违规现象时有发生

近年来，随着金融机构之间竞争的加剧，为争客户，争存款，一些机构放松了对现金的管理，即使岗位设置齐全也是为了应付上级检查，作表面文章，没有真正重视和加强管理。有的为拉拢客户，在现金支付上有求必应，有章不循；有的则帮企业出点子，想办法，绕着“红灯”走。从某市近几年现金检查情况来看，主要存在以下问题：一是大额支现登记不完整或不向当地人行备案；二是多数银行业金融机构多年来未对开户单位核定库存限额，任其随意坐支；三是对用现量大的单位把关不严，有些金融机构对其开户单位大额支现的账户、大额支现的用途等情况不进行真实性、合规性审核，或登而不审；对超范围，超起点使用现金不进行限制，无证开户、违规支现、越权审批现象较为严重。

(三)未开户单位及私营企业、个体户以及居

民个人的现金流通处于监管“真空”

根据《现金管理暂行条例》、《条例实施细则》及备案制度的规定，现金管理的主要对象是银行或金融机构的开户单位。未开户单位，特别是私营企业、个体户主要以现金进行结算，异地通过汇兑方式结算，没有纳入现金管理范围。目前，未开户单位的基本是私营企业、个体户和基层乡镇、农村的劳务支出。他们所持有的资金随机性很大，无法区分其资金的性质是经营资金还是消费资金，对这部分资金难以准确监测，管理难度较大。

(四)人民银行现金管理的力度不够，工作方式尚需改进

人民银行与监管职能分离后，现金管理作为人民银行的一项重要职责，意义特别重大。但就目前现金管理看，由于现金管理有关法规、制度的相对滞后，现金管理部门手段滞后，与开户银行负责现金收支业务的部门间又没有对应的管理关系，与人民银行账户管理、资金清算等工作也没有有机地结合起来，所以很难形成有效的制约机制。实际工作中，如果只靠货币金银部门唱“独角戏”而忽视与其他部门的协调配合，那么现金管理工作将难以收到实效。

四、进一步加强现金管理和反洗钱工作的建议

(一)尽快完善现金管理法规，加快现金管理改革工作步伐

为使现金管理工作尽快走上法制化轨道，真正做到有法可依，应尽快对《现金管理暂行条例》及《条例实施细则》进行修订。特别应对未开户单位、私营企业和个体户的现金提取数量、限额提出明确的要求，对超限额现金提取应增加一些用途审核或强制性执行条款以及适当的处罚措施。也可逐步推行有偿使用现金制度，通过增加现金使用成本，促进结算方式向其它形式转变。

(二)建立全方位的现金管理体制

首先，合理调整人民银行职能部门分工，加强人民银行管理职责间的匹配与协调。就人民银行内部讲，会计财务、货币信贷、支付与清算等部门都有管理的职责和内容，从外部讲，与财政、税务、工商的管理都有密切关系。所以，必须首先加强各方面的协调与配合，积极研究现金管理有效方法。其次，在现金管理的具体操作中应形成事前、事中与事后管理的纵向联合。各级人民银行在现金管理工作上，应该做到事前在全社会进行广泛、深入的现金管理内容的宣传，可利用一年一度的“爱护人民币，反假人民币”宣传，适当加入现金管理条法的宣传内容，加大对现金管理从宏观控制意义上的宣传力度，解释实施现金管理的必要性，要使“加强现金管理是维护存款人权益和确保资金安全，是维护经济金融秩序、防范和打击经济犯罪的需要”重要意义家喻户晓，树立起真正符合市场经济本质要求的“信用”意识。事中经常深入到银行业金融机构与企业，对现金管理工作进行指导，事后对违反现金管理规定的银行业金融机构与企业能够实施有效的批评与处罚，对银行业金融机构和企业形成宣传、指导与查处相结合全方位的现金管理机制，使其自觉地把现金管理规定与自身生产经营活动紧密地结合起来。第三，练好“内功”，建立健全现金管理工作的内部制度，强化现金管理部门的内部控制，提高现金管理工作的透明度。促使现金管理人员不断加强业务学习，多走，多听，多看，多问，多想，使其精于业务，勤于思考，善于总结，勇于创新，进行“动态式管理”，把对银行业金融机构的服务与管理高度结合起来，增强现金管理人员的责任意识和法制观念，不断提高自身素质，不断提高现金管理业务水平。

(三)加强现金管理，防范和打击“洗钱”犯罪行为

人民银行、公安部门应联合加大计算机网络的建设，提高反洗钱的电子化监测水平，组织有关金融部门在现有的各种业务管理系统基础上，开发支付交易监测系统，全面掌握企业和个人的大额可疑资金的交易流动情况，充分估计可能被犯罪分子利用的各个环节，并逐步进行实时网络监控；各银行业金融机构应按上级的部署和人总行有关打击“洗钱”犯罪行为指示精神，通过加强制度建设，提高从业人员思想政治水平和业务能力，增强警惕性，严把银行现金流出流入这一关口，认真执行存款账户实名制制度，按照客户识别原则，充分了解客户的真实经营情况，密切关注客户存取现金的数额、频率及用途是否与经营规模、经营范围相符；对经常发生在限额以下、频率较高的现金交易账户进行监测，使犯罪分子试图通过金融机构进行的“洗钱”的犯罪活动不能得逞，维护国家资金安全和正常的经济、金融秩序。

(四)运用科技手段，开发和建立现金管理监测系统

面对近年来现金管理工作面临的新情况和新问题，人民银行应着眼现代化管理，充分运用计算机技术，适时开发出《现金管理监测系统》，实现开户银行、开户银行主管行、人民银行现金管理工作的三级现代化网络监测，以中国人民银行为政策指导核心，以金融机构各级现金业务管理部门为审批核心，以建立金融网点现金业务管理库和现金业务归档库为业务数据处理中心的三级管理平台。对各开户银行现金管理工作实行全面监控，为人民银行加强现金监管工作提供有效的管理工具，进一步提高现金管理效能。

课题负责人：李　清

现金管理暂行条例实施细则范文第2篇

财务管理作为企业管理的重要组成部分,它的总体目标是提高企业经济效益,即追求经济效益最大化,这已是市场经济下每一个企业的永恒主题,也是保险企业不容回避的话题。复杂而多变的市场经济要求保险企业财务管理能够预测市场需求和企业环境的变化,因此搞好财务管理,对于改善保险企业经营管理,为企业领导提供准确而可靠的决策依据和提高经济效益具有极其重要的作用。

一、积极筹集资金,满足保险经营资金的需求

保险企业要维持正常经营运作就必须通过财务手段来筹集资金,以满足经营中的赔偿、给付和支付经营费用的需要。最近几年,国家对利率的连续调整,给保险企业经营带来诸多不利影响,表现在保额下降,赔付率上升,费率提高,部分公司出现经营亏损。同时,国家政策对保险资金的投资限制,使保险、资金运用率较低。因此,保险企业如何在诸多不利环境下取得更多的资金来维持经营需要,又该如何加强筹资管理,这是一个十分严峻的问题。保险企业的筹资渠道主要有两个途径;一是权益资本,主要表现在实收资本,资本公积,盈余公积,总准备金,未分配利益等方面;二是债务资本,包括流动负债和长期负债;加强筹资管理,具体应做好以下工作:一是积极扩大保险业务,大力发展长效险业务,稳妥吸收保险储金,增加保费收入,充实保险经营资金;二是严格按照现行财务制度规定,提足责任准备金,责任准备金的提存是为了保障被保险人的利益,也是为了稳定公司的业务经营,但在客观上责任准备金形成了保险经营的可运用资金,而且是保险企业最大的一项资金来源,合理运用这部分资金是整个企业业务成效的关键;三是合理安排资金结构,保持适当的偿债能力。保险企业的负债多少要与自有资本和偿债能力相适应。既要防止负债过多,导致财务风险加大,又要有效利用负债经营,提高自有资本的收益水平。

二、加强货币管理,安全有效地使用资金

加强货币资金管理的目的在于保证企业正常经营所需资金的同时,节约使用资金,并从暂时闲置的资金中获取最多的利益收入。保险法规定:“保险公司的资金运用必须稳健,遵循安全性原则,并保证资产的保值增值”,“保险公司的资金运用,限于在存款,买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式”,同时规定“保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资”,鉴于上述规定,加强货币资金管理尤为重要。

保险企业的货币资金包括现金和银行存款,首先要加强现金管理,要求严格执行国务院《现金管理暂行条例》和中国人民银行《现金管理暂行条例实施细则》之规定,严格遵守库存现金限额制度,严格现金开支范围,实行钱账分管,并配备专职出纳人员,负责现金和银行存款的收付及管理工作,非出纳人员不得经管现金;出纳与会计人员必须明确分工,建立健全现金账目和收付手续,做到日清月结,账款相符,确保现金安全;严格审批手续,杜绝私自挪用公款等不法行为,严禁白条抵库,公款私存,对违纪者予以严肃处理。其次要努力提高现金的使用效率,有计划的合理安排现金,力求做到收支平稳;做到既保证企业日常所需现金,降低风险,又不使企业产生过多的闲置现金,以增加企业效益,对银行存款的管理,要求在现行政策允许的投资条件下,尽可能多的选择购买国债、金融债券等回报率高的投资项目,提高资金的使用效果。版权所有

三、加强应收保费的管理,加速资金周转

应收保费是企业财产险,人身意外伤害险在承保后应向投保人收取的保费。由于应收保费是公司资金被其投保人占用,而公司还要承担保险责任,所以对公司的经营极为不利。保险企业必须严格控制应收保费的发生。具体可采取以下措施:

第一,在签发财险保单时,对那些保险金额较大,且保户一次费有困难的,可采用在保期内分期交费的办法,但须签订分期或延期交款协议,尽量避免形成呆账。

第二,积极组织清欠力量,制订清欠方案,及时清收应收保费,对那些确实无力支付的企业,可协商以产品或物资抵债,必要时运用法律手段清欠。

现金管理暂行条例实施细则范文第3篇

盲目采购使库存物资成倍增长及销售帐款减少，应收账款倍增，资金造血输血功能失控，增加了企业的财务风险和经营风险。缺乏有效的资金管理机制在资金的筹集、使用、分配过程中，由于缺乏应有的信息反馈系统，各企业之间，企业的生产经营各环节之间在资金管理上各自为政，财务部门与有关业务管理部门相互协调衔接较差，应变市场的能力减小。不能统筹安排各项收支计划，使计划脱离实际，形成经营的恶性循环，致使资金大量沉淀，造成资金浪费，企业潜亏增大。缺乏现金岗位人员之间内部控制严格按照《现金管理暂行条例实施细则》规定的现金使用范围使用现金。超出现金使用范围的经济业务，必须通过银行进行转账结算，严格执行开户银行核定的库存现金限额，将超过库存限额的现金，及时送存银行。企业收入的现金应于当日送存开户银行，不得从本企业的收入中坐支现金，应从本企业现金库存中支付或通过开户银行支付。建立健全现金账目，逐笔登记现金收支业务，做到日清月结、账款相符。在出纳员对库存现金进行盘点的基础上，为加强对出纳工作的监督检查，及时发现可能发生的现金差错或丢失，防止贪污、盗窃、挪用公款等不法行为的发生，确保库存现金安全完整，企业应建立库存现金清查制度，由有关领导和专业人员组成清查小组，定期或不定期地对库存现金情况进行清查盘点。清点放在账款是否相符、有无白条抵库、有无私借公款、有无挪用公款、有无账外资金等违纪违法行为上。对查出违反《现金管理暂行条例》的行为，及时加以纠正并视情节轻重作出相应处理。

加强资金管理的必要性

首先，可以减少资金沉淀，节约财务费用，增加现金流量。目前银行贷款利率远高于活期存款利率。如果企业一方面需要银行贷款，另一方面又因开许多账户而分散资金，这不但直接影响着资金的集约使用，还制约着资金的赢利能力。其次，强化资金使用监督，也是当前反腐倡廉的需要。《会计法》的实施，明确了单位负责人的会计责任，大大强化了会计的监督职能，而加强资金管理，强化资金使用监督，又从资金进出口上增加了一道“监督”的屏障，使违法违纪资金难以支付。

现金管理暂行条例实施细则范文第4篇

一、基层央行行政执法概况

长期以来，人民银行分支机构全面推进依法行政，按照科学行政、民主行政、依法行政的要求，积极推进基层央行法治化建设进程，不断提高依法行政水平，进一步建立健全科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度，进一步明确行政执法权限，完善执法程序，提高执法水平，广泛推行行政执法责任制、评议考核制，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。基层央行根据要求设立了行政处罚委员会、行政复议委员会等常设机构，配备了专业的条法干部负责日常的法律事务，行政执法工作不断向规范化、专业化方向迈进。基层央行严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第1号）和《中国人民银行行政执法责任追究办法》（银办发〔2006〕116号），建立了行政执法责任制度，形成了内外相结合的监督体系，进一步规范了行政执法行为和执法程序，明确行政执法责任，保障行政执法的合法与公正，使依法行政工作稳步推进。根据《中国人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《人民币管理条例》、《行政处罚法》、《现金管理暂行条例》、《人民币银行结算账户管理办法》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》、《金融违法行为处罚办法》、《会计法》、《统计法》、《统计法实施细则》、《金融统计管理规定》、《外汇管理条例》、《结汇、售汇及付汇管理规定》、《境内外汇账户管理规定》等法律法规，目前基层人民银行行政执法内容主要有如下几个类别：一是存款准备金管理；二是中国人民银行特种贷款管理；三是银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理；四是人民币管理；五是国库行为管理；六是清算管理；七是反洗钱管理；八是财务会计管理；九是调查统计管理；十是外汇管理。从上述行政执法依据及内容来看，近年来，人民银行基层行行政执法工作总体而言有逐步规范的趋势，对于执法行为和行政处罚行为有明确的法律依据，对于检查程序和行政处罚有严格的要求，严格遵守行使行政处罚权的告知、听证、处罚与执行等程序，做到有法可依，法治央行的建设在不断深化，但行政执法工作取得进步的同时，也存在诸多的问题。

二、基层央行行政执法存在的问题

（一）相关法律法规立法滞后，出现“法律真空”或法律冲突

基层人民银行作为行政处罚依据的金融法规、规章未及时修订，这使基层央行在行政执法过程中依据不明，困难重重。如1994年制定的《银行账户管理办法》对开户主体、开户条件、开户程序、账户设置种类、账户管理手段的界定等与现实的经济生活相脱节，无法满足账户管理的需要，一些支付结算中的风险点及新兴业务仍没有系统的法律法规对其加以约束，如对大额支付、电子支付工具及网上支付业务的监控等。1985年颁布的《国家金库条例》及其实施细则，整个思路和框架是计划经济体制的产物，没有体现国库风险防范的需要。一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款，以及一些新的国库业务，如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等，没有明确的管理操作规定，使国库业务陷入制度盲区。由于无法可依或法制不健全，金融机构各行其是，基层央行在执法过程容易引起纠纷，在一定程度上削弱了基层人民银行行政执法的效力与权威。《反洗钱法》规定：对不建立反洗钱内部控制制度，与身份不明的客户进行交易或者为客户开立匿名账户、假名账户的金融机构，金融监督管理机构可以取消其直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员的任职资格。但是对高级管理人员任职资格的管理是由银行业监督管理机构承担的，作为反洗钱行政主管部门的人民银行仅有建议权，只能建议有关金融监督管理机构给予纪律处分。这使得基层人民银行处于一种虽行使反洗钱监督管理职能，但行政处罚权却受到限制的尴尬境地。此外，总行出台部门规章或行政执法操作指南，大区分行、省会中支及部分地州中支也相应出台执法检查指南，各操作指南虽然有相同之处，但有时部分法律文书格式有所差别，对程序要求也非完全重合，甚至出现自相矛盾的情况，在上级行进行检查时会适用不同的检查标准，这给基层央行适用何种行政执法指南造成疑惑。

（二）“重实体，轻程序”，未严格遵守行政执法程序

1.对程序的执行力度有所欠缺。公正的程序比不公正的程序更能产生公正的结果，这是程序存在的价值，但目前基层央行执法过程中没有严格按照法律规定的程序操作，随意减少执法环节。笔者进行依法行政监督检查和案卷评查工作检查时发现，行政执法检查工作时经常出现如下问题：未及时调整法律事务工作领导小组人员；因调离人行、执法证遗失等原因未及时收回和注销执执法证；不发送行政处罚意见告知书，直接将行政处罚决定书发给当事人；行政处罚意见告知书中，未告知当事人有陈述、申辩的权利；做出数额较大的行政处罚时，未告知当事人听证的权利等；时间顺序颠倒，如调查取证日期早于立案日期、处罚决定书送达日期早于行政处罚决定的日期等；基层央行所检查单位的工作人员为熟知人员时未及时出示执法证件；新行员无执法证便进行执法检查；个别行政许可公示内容不够完整，未公示与行政许可事项有关的业务办理流程；单位人动后未及时调整行政处罚委员会、行政复议员会等内设法律事务部门组成人员。

2.对证据收集重视程度不够。在实际工作中，部分基层人民银行在进行行政执法检查过程中，执法人员未及时按检查程序要求收集账表、票据、证人证言、凭证等原始证据，或是收集证据不全，未形成强有力的支撑，未形成完整的证据链，这就给行政执法行为带来隐患，一旦被处罚人提起行政诉讼，则作为行政处罚主要判断依据的证据由于不全，其效力就会受到质疑，甚至陷入败诉的境地。

3.送达程序及手续不完备，法律文书送达困难。基层央行在执法过程中往往会不严格执行有关法律规定的形式履行相关手续等，不按法定程序送达问题比较突出，容易出现应当直接送达的文书未送达当事人或送达后没有送达依据；应当直接送达当事人的文书不直接送达当事人，而让其他人代收转交；文书能够送达到当事人却以公告送达方式进行送达；遇当事人拒收，留置送达不规范等问题。

（三）执法环境不够理想，易受外部环境干扰

基层央行大多由于受地域因素限制，人际关系较为微妙，行政执法工作易受当地人文环境的影响，执法环境不够理想，很难做到公平、公正、公开的执法。在县支行，执法活动受到这些因素影响特别明显。究其原因，部分源于基层人民银行自身，部分来自于其他单位和个人。在部分经济欠发达的地区，由于金融机构自身经营状况较差，金融机构负责人或主管部门认为对其进行处罚将加重金融机构的负担，个别地方政府从地方保护主义的角度出发，对人民银行行政执法行为施加压力。目前，很多基层央行的执法报告中体现出的多为次要问题，例如在人民币管理、账户管理、反洗钱管理进行执法检查中暴露出较为严重的问题常常不列入书面报告，存在重大法律风险，不利于依法行政工作的开展。

（四）执法人员专业素质有待提高，法律知识运用能力有所欠缺

多数业务部门执法人员为非法律专业人士，较少接受过专门系统的法学教育、培训，对法律专业知识掌握不够，法律素养长期得不到提升，行政执法队伍建设跟不上新形势下央行行政执法工作需要。以人行怒江中支为例，县支行未配备有法律专业的条法干部，在行政执法检查工作中会形成法律风险，执法队伍年龄结构、知识结构呈老化趋势。形成熟悉法律知识者具体业务知识不足，业务岗位人员法律知识缺乏的局面，部分执法检查人员没有在依法行政、履行职责、提高检查监督有效性的角度出发，对检查中发现的问题进行深入分析，剖析存在问题的原因，提出切实有效的整改意见，未及时进行宣传、解释、引导，未进行跟踪监测后续的整改工作。这导致行政执法检查中，重视检查实效少，流于形式多，屡查屡犯现象时常发生。

（五）行政执法案卷存有问题，规范化程度不高

按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，要健全行政执法案卷评查制度，建立健全行政处罚案卷评查长效机制，相关执法机构要定期或不定期对执法单位处罚案卷进行抽查，并及时将评查情况进行通报，指出案卷中存在的问题和改进措施，并将案卷评查结果作为年底重要考核依据。为此，多数基层人民银行自2006年开始，每年均会对行政执法形成的案卷资料进行评价，通过监督检查主要存在如下问题：

1.案卷材料填写不规范。一般按照立案、调查取证、告知、听证、决定、送达、执行、结案的顺序，案卷内的文书材料应按照办案的时间先后程序进行归档，兼顾文书材料之间的内在联系进行排列。但在评查中，笔者发现部分县支行行政执法资料没有目录，或没有编码。另外法律文书中的书写用语不规范，有的部门在法律文书中使用繁体字或口语化的用语表述案件。案卷材料应该严格规范全面填写，但在评查中笔者发现部分执法单位案卷材料填写不规范，有错填、漏填现象，个别执法单位在文书中被处罚对象名称不一致或名称填写错误，处罚决定书送达回证没有送达人签字。

2.未注明处罚所依据法条的具体内容。由于行政相对人自身法律知识所限，对行政执法单位的行政处罚决定和强制措施所依据的法律具体条文并不熟悉，在文书中列明法律具体条文内容，可以起到说理劝服的作用，强化当事人自觉守法的意识，也可以保护相对人的合法权益，但部分基层央行在执法文书中未列明法条具体的内容。

3.执法所依据的法律法规引用错误。法律法规是处罚决定和其他行政执法行为的依据和支撑，但部分基层央行在处罚决定书或其他文书中由于疏忽或理解错误，所引用的法律法规名称或具体条款出现偏差。例如将法律的具体第几项看作第几款，或是直接将法律条款引用错误。

三、对策建议

（一）建立健全相关法律法规，执法操作指南要统一规范

应重新梳理过去制定的有关行政执法的各种法律、法规和部门规章制度，尤其是那些涉及到行政执法的规章、制度，从中找出相互之间的矛盾之处，并及时加以修改和完善，使之形成一个完整、规范的行政规章，弥补行政执法中相关法律法规不一致的问题。各有关法律法规的衔接要一致，特别是对涉及两个以上部门共同负责查处的违法案件，应明确界定参与方的权利、职责和义务，从而提高法规的执法力度，避免“法律真空”和法律冲突问题的出现。总行及相关部门要建议或主动对不适应新形势的法律法规、部门规章或执法相关的制度进行修订或者废除，要尽快出台一些与《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等有关法律法规相适应的实施细则或相应的司法解释、配套规章，修改《现金管理暂行条例》、《国家金库条例》及其实施细则等严重滞后于社会经济发展的法律法规，提请国务院尽快修订《金融违法行为处罚办法》等规范性文件。在处罚依据和适用范围上尽量细化规定，以增强基层执法的可操作性。建议总行出台统一的执法操作指南，各大区分行、省会中支及部分地州中支出台的行政执法指南要与总行的行政执法指南一致，避免出现因各行政执法指南之间产生冲突，从而使基层央行开展行政执法检查时使用何种执法指南造成困惑的情况。

（二）严格遵守相关法律法规，重视行政执法程序规定

基层央行要严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第1号）等法律法规，相关执法部门要加强与法律事务部门的沟通联系，相互配合、各司其职，对于执法相关程序要认真进行检查前的学习与领悟，在必要时，法律事务工作人员要对执法人员进行必要的检查前的执法培训，要求其掌握行政执法的程序以及要完成的相关法律文书，将制度执行到位，保证结果未出、程序先行，高度重视程序公正，避免“重结果，轻程序”的情况出现。

（三）加强行政执法管理，进行有效监督制约

1.构建法律、纪检、内审部门相互配合、各司其责的监督格局。根据行政执法行为的风险点和风险程度，定期或不定期组织开展对行政执法工作检查、案卷评查、监察和审计，将执法中存在的问题及时通报辖内各单位及执法部门，进行风险预警。建立和完善行政执法监督机制。各基层央行要成立由办公室、纪检监察室人员组成的金融行政执法督察组，负责对本行行政行为程序的合规性、行政处罚案件的合法性、法律文书制作和使用的准确性及行政行为人员的公正性和廉洁性进行督察，及时纠正不合规行为。完善执法责任制，实现责、权、利的统一。对执法人员在执行公务过程中，故意或过失地违反法律法规，造成重大执法错误所引起的法律责任要予以追究，从根本上改变有法不依、执法不力的状况。

2.进一步健全和完善行政综合执法制度。行政综合执法综合集中检查的方式能促进金融机构认真执行法律规定，降低执法成本，提高执法效率，缓解执法力量不足，提高执法信息共享度，减轻被查金融机构的负担。严格执行行政处罚、行政许可、行政复议备案制度，对于拟进行的行政处罚、行政执法检查要进行备案审查，保证执法权力的正当行使。

3.严格执行行政执法立项审批制度。对于行政执法项目（包括县支行）要由中心支行以上的法制工作部门进行充分的研究和论证，减少执法项目安排上的随意性，保证执法质量。加强本单位法律事务部门与执法部门之间的联系，将法律审核范围扩大到行政许可决定、现场检查意见书等行政文书，及时揭示执法风险，将问题及时进行预防。

（四）加强行政执法队伍建设，着力提高执法人员法律素质

切实提高基层央行执法人员的职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍，是解决行政执法中存在问题的最有效方法。

1.提高行政执法人员在办理具体案件过程中的实际操作能力。加强基层央行执法队伍建设，认真开展以法律业务知识和操作技能等为主要内容的“应知、应会、应能”培训，建立一支责任心强、政法合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的金融行政执法队伍。通过加强业务培训，建设高素质的依法行政队伍，使依法行政人员的法律和遵纪守法观念明显增强，业务水平、理论水平和操作技能有较大的提高，为依法行政和强化监管打下坚实的基础。

2.加强法制学习，更新执法理念。基层人民银行要认真组织员工学习修改后的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《中国人民银行执法检查程序规定》以及与基层央行业务相关的法律法规，认真学习《中国人民银行关于贯彻〈全面依法行政实施纲要〉的意见》，使干部职工树立以人为本、执政为民、依法行政的理念，努力营造崇尚法治、遵守法律的氛围，实现基层人民银行的行政执法行为的程序化、法律化。

3.培养专职的法制干部，向专业化方向迈进。由于社会法制化进程的加快，基层央行的法制工作也变得越来越复杂，工作量也越来越大，工作的要求也越来越高。但从目前县支行的现状来看，不仅人员不到位情况较为普遍，法律事务工作大多由非法律专业人员担任。此外，专职的条法干部除从事法制工作外，还要从事办公室其他的事务，无法将全部的精力投入基层央行的法制工作中来。为此，县支行要配备有法律专业背景的条法干部，专门从事行内法律知识的培训、法律事务的咨询和法律业务的办理工作，做好行政行为的合法性、准确性、公平性的监督审查工作，及时发现和纠正行政执法行为中存在的问题，防范和化解行政执法产生的法律风险。

（五）加大案卷监督检查力度，保证档案资料完整规范

1.充分发挥法律事务办公室和行政处罚委员会的职能。法律事务办公室、行政处罚委员会和行政执法科室要实现良性互动，在各自的职责范围内发挥作用，同时法律事务办公室和行政处罚委员会要加强对执法科室和县支行的行政执法的监督与检查，为执法部门提供良好的法律服务；同时要定期或不定期的对相关执法部门及县支行进行依法行政监督检查和案卷评查工作，对于检查中发现的问题要及时提出，并要求责任部门按时整改，保证基层央行的行政执法所形成的案卷完整规范。