行政许可

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行政许可范文第1篇

确实，《行政许可法》对于公民、法人、其他组织取得行政许可提供了极大的方便，并对政府设置行政许可作出了必要之限制。国家的一个总体思路是，市场能够解决的行政不必干预，民法能够解决的行政法不必插手。这一总体思路经过几年不断的努力，最后结晶于《行政许可法》。对《行政许可法》的宣贯学习亦囿于此。

但通览《行政许可法》，取得行政许可之便捷所付出的代价是行政许可根基不稳。具析如下。

一、导致行政许可根基不稳的因素之一：“合法侵权”

《行政许可法》第六十九条规定如下：

“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。“

按该条规定，几乎没有任何行政许可是不可以被撤销的，因为在敝国，政府要找一点自己的失职行为似乎并不难。虽然政府应依法给予赔偿，但依据《国家赔偿法》，行政赔偿往往抵不上被许可人所受到的损失。况且，申请人既然在申请行政许可，有谁愿意以已经获得之特定权利置换争议极大的损害赔偿？

其实，作为准予被许可人从事特定活动之行政许可，本身是在赋予权利，而非侵权。现撤销许可，权利消灭，撤销虽然合法，但从被许可人的角度看，撤销本身倒是侵权。——此种情形，可名之为“合法之侵权”。

按《行政许可法》之规定，撤销行政许可，被许可人之“合法权益”所受到损害的程度，一般而言，不会大于行政机关本应许可而不予许可所引起的损害程度。但是，由撤销所导致的合法侵权，虽不触及被许可人之“合法权益”（该权益仅与被撤销的许可行为有关），却让被许可人之损失难以估量。

对这种合法侵权之避免，为维护法律的稳定及包含在稳定中的尊严，宜由敝国之最高法院以司法解释的方式，对行政机关或其上级机关就“可以撤销行政许可”之“可以”作出限制：

1、对被许可人之申请符合行政许可条件的，行政机关不得撤销业已作出的行政许可。

2、对被许可人之申请不符合行政许可条件的，只要被许可人不是以欺骗、贿赂等不正当手段获得行政许可，行政机关在撤销行政许可前，应责令被许可人在一定期限内成就条件，被许可人逾期不能成就条件，则撤销行政许可。

二、导致行政许可根基不稳的因素之二：利害关系人的泛化

撤销行政许可不只会来自行政机关的主动的“合法侵权”，亦会来自利害关系人的请求。

《行政许可法》第四十七条规定如下：

“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。“

按该条规定，除非每次行政许可在作出决定前，向社会公告，告知利害关系人有要求听证的权利，否则，任何自以为有利害关系的人均可依《行政复议法》之规定，申请行政复议，以作出行政许可的行政机关违背法定程序为由，要求撤销行政许可。——行政许可于是处于效力待定之状态。

何谓“利害关系人”？从实体法的角度看，非法律能对之厘定，敝国现行法律亦无界定或说明。从程序法的角度看，得由利害关系人自由确定之。——这就导致“利害关系人”不可避免之泛化。

敝国之最高法院关于《行政诉讼法》的司法解释对“利害关系人”有一定的限定，这种限定能使并非任何利害关系人可对行政许可提起行政诉讼。但是，这些利害关系人完全可以申请行政复议，最高法院的限制亦可藉此得以规避。

或许，更重要的问题的是：利害关系人该由谁来确定？如果在法律实体上，亦可由利害关系人自由确定之，则任何行政许可均可被请求撤销。

对于利害关系人该由谁来确定的问题，《行政许可法》其实已有隐约的回答。《行政许可法》第三十六条规定如下：

“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”

唯该条与第四十七条相结合，能构成行政许可审查之完整程序。展开如下：

1、基于对申请人材料的审查，初步确定“利害关系人”：行政许可事项直接关系其重大利益之他人。告知，听取利害关系人的意见。

2、在听取利害关系人意见的基础上，进一步确定该利害关系人是否属于第四十七所规定的需告知其听证权利的“利害关系人”：行政许可直接涉及与申请人有重大利益关系之他人（注意：行政许可直接涉及与申请人有重大利益关系之他人，较行政许可事项直接关系其重大利益之他人，外延小）。告知，听证。

按该审查程序，只需行政机关完成第三十六条规定的第一步程序，若未告知利害关系人听证的权利，则意味着行政机关已认定该利害关系人不属于需告知其听证权利的利害关系人。——如此，“利害关系人”则应由作出行政许可的行政机关确定。

但是，利害关系人仍有权申请复议。不过，此时，复议机关不能以行政许可未听证因而违背法定程序径直撤销行政许可，复议机关首先得审查事实，确定作出许可的行政机关对“利害关系人”是否符合第四十七之规定的认定正确，如果结论为否，才可以行政许可未听证因而违背法定程序撤销行政许可。

——如此理解，可避免“利害关系人”之泛化对行政许可效力的冲击。但是，这种学术性的理解需有权解释来支撑。

《行政许可法》之出台，乃敝国之幸事。但其中所包含行政许可上述两方面之根基不稳，系敝人在法律实践中一一经历，恨有切夫之痛。为使《行政许可法》本身不应有如此之恨，末了还得饶舌：

行政许可范文第2篇

这部法律的立法目的有四：

1、规范行政许可的设定和实施。在这一方面的作用，行政许可法首先是将行政许可的设定权与实施权严格分离，通常情况下，行使设定的机关不得行使实施权，行使实施权的机关不得行使设定权。权力的分离可以避免权力的高度集中，防止权力的滥用，“自己不能充当自己的法官”，这是防止权力滥用的基本法则。在此基础上，行政许可法具体规范了行政许可设定权行使的主体和行政许可权实施权行使的主体。

2、保护公民、法人和其他组织的合法权益。如前所述，公民、法人和其他组织依照人权的原理，可以做想做的任何事情，对它们行为的限制必须基于正当的理由和目的，必须要有法定的机关进行限制，必须按照法定的程序进行限制。同时，这些限制本身也是从更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益出发的。

3、维护公共利益和社会秩序。设定行政许可的范围，即哪些事项需要设定行政许可，对于设定行政许可的事项只有具备哪些条件才能获得进行此类活动的资格和权利，如何实施行政许可，等等，其全部目的都在于维护公共利益和社会秩序。

4、保障和监督行政机关有效实施行政管理。行政机关按照行政许可法的规定设定和实施行政许可，可以获得行使此权的正当性和合法性，当然有利于保障其行使；同时，行政机关必须严格按照行政许可法的规定行使各自的权力 ，因此，在一定意义上说，行政许可法也是限制和监督行政机关的权力的。

围绕着行政许可法的上述立法目的，行政许可法的具体规范基于以下基本原则而展开。

1、行政许可法定原则。包括可以设定的行政许可事项和范围法定、设定和实施的主体法定、设定的权限法定、设定和实施的程序法定。

2、公开、公平和公正原则。（1）公开。行政许可法明确规定，规范行政许可的规范性文件必须公开，未经公布的规范性文件不得作为实施行政许可的依据；行政许可的事项、范围和条件应当公开；行政许可的过程应当公开。（2）公平、公正。即在设定和实施行政许可过程中，应当公平、公正，不得给予一些人特权或者给予一些人轻视，同样条件和情况必须同样对待。

3、便民原则。按照这 一原则，要求行政机关尽量减少或者合并行政许可的中间环节；缩短行政许可各个环节的时限及行政许可的全过程时限；降低申请材料的复杂性，尽量为申请材料订立简明的标准格式；尽量减少申请人所接洽的行政部门数量，申请材料在各个部门之间的流转工作尽可能地由行政机关复杂完成；尽量减少行政许可中的收费数额。

4、当事人程序性权利保护原则。公民、法人和其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

同时，行政许可法中还规定了许多对申请人有利的条款。例如，第27条规定，行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品，接受有偿服务等不正当要求；行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益；第38条第2款规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；第50条第2款规定，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定，逾期未作决定的，视为准予延续。

5、信赖保护原则。政府行使行政权力的基础固然在于其权力来源的正当性和合法，而政府行使权力的有效性和权威则基于政府的公信力。政府行使权力的公信力则基于其行使权力的确定力。出尔反尔的政府，政策上朝三暮四的政府，不可能具有公信力。这样的政府也就不可能很好地实施法律，推行政策，维持正常的社会秩序。因此，行政许可法第8条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

6、禁止随意转让原则。根据行政许可法的规定，申请人取得行政许可必须具备一定的条件，同时经过行政机关的严格审查，方可取得一定的行政许可。而如果允许申请人在取得行政许可以后随意地进行转让，不利于行政许可制度的实施，失去行政许可的意义。因此，只能是在法律允许的范围内和条件下，行政许可才可以转让。

可以设定行政许可的事项和范围

本法所称的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。但根据这一条的规定，一定意义上说其范围仍然是不明确的。因此，行政许可法在第3条中又补充规定，有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财物、外事等事项的审批，不适用本法。

行政许可法第12条规定，下列事项可以设定行政许可：（1）直接涉及国家安全、改革安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限自然资料的开发、公共资料配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊技能等资格、资质等的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检疫等方式进行审定的事项；（5）企业或其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的事项。

行政许可范文第3篇

第二条本办法所称行政许可评价，是指行政机关按照一定的程序对其设定或者实施的行政许可进行综合性评判的活动。

第三条本县行政机关评价行政许可，适用本办法。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织对其实施的行政许可进行评价，适用本办法有关行政机关的规定。

第四条评价行政许可，应当遵循公开、公平、公正和客观原则。

行政许可的评价过程、评价报告和评价结论，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

第五条公民、法人和其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

第六条县人民政府可以对在本县实施的行政许可进行评价。

本县行政许可的实施机关可以对其实施的行政许可进行评价。

第七条县人民政府评价行政许可，可以指定本级人民政府有关部门或者机构负责组织评价。

本县行政许可的实施机关评价其实施的行政许可，由该实施机关负责组织评价。

负责组织行政许可评价的机关或者机构，为行政许可的评价组织。

第八条评价组织可以委托其他组织以评价组织的名义开展评价工作。

评价组织应当监督受委托组织的评价行为，并对该行为的后果承担责任。

第九条评价组织在开展评价活动的5日前，应向社会公示评价活动的下列内容：

（一）被评价的行政许可的名称和设定依据；

（二）被评价的行政许可的设定机关和实施机关；

（三）评价组织的名称、接待机构、联系方式（依照本办法第八条的规定开展评价工作的，还应写明受委托组织的名称）；

（四）评价活动开始和结束的日期。

第十条参与评价的工作人员应当由评价组织、该行政许可的设定机关或者实施机关、监察部门、法制机构的人员以及有关专家等组成，但依照本办法第八条的规定开展评价工作的除外。

第十一条评价组织开展评价工作，应通过网站、报刊、座谈会、走访调查等多种形式广泛征求公民、法人和其他组织的意见。

第十二条评价组织应广泛收集评价工作所需的信息资料，在定性与定量分析的基础上，进行综合评价。

第十三条评价组织对行政许可进行评价，应在公示文件载明的期限内作出书面评价报告。评价报告应包括下列内容：

（一）实施机关实施该行政许可的总体状况；

（二）实施该行政许可的社会效益与社会成本；

（三）实施该行政许可对政府财政收支的影响；

（四）实施该行政许可给公民、法人或者其他组织带来的经济负担状况；

（五）该行政许可在实施过程中是否遇到困难以及造成困难的原因；

（六）行政管理相对人对设定和实施该行政许可的意见；

（七）实施该行政许可是否达到了设定时预期的行政管理目标；

（八）评价结论（应明确该行政许可是否有继续实施的必要）；

（九）其他应评价的内容。

第十四条评价报告应当经评价组织负责人审阅，并加盖评价组织公章；属县人民政府评价行政许可的，评价组织应当将评价报告送本级人民政府审定。

第十五条评价行政许可，应在两个月内完成，因特殊情况需要延长的，经评价组织负责人批准，可以延长一个月。

第十六条公民、法人和其他组织有权查阅评价报告，但评价报告涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

行政许可范文第4篇

    【关键词】:行政许可 撤销 问题 设想

    行政许可法》第69条规定了我国行政许可撤销制度。该规定以过错责任主体为标准将行政许可撤销分为两大类型:一是因行政许可相对人违法原因所引发的撤销;二是因行政许可机关的违法原因所引发的撤销。行政许可撤销制度在我国建立时间不长,目前理论界对其关注并不多。本文从揭示当下我国行政许可撤销制度所存在的问题人手,对我国行政许可撤销制度的进一步完善提出相关设想。

    一、存在问题检视

    (一)概念混乱

    1.撤销与注销相混淆。

    行政许可撤销决定是行政许可机关针对违法行政许可决定所实施的一种纠错行为,其直接目的在于通过行政许可机关的主动纠错行为使业已生效的行政许可决定溯及既往地失去法律效力。而不同于行政许可撤销决定的行政许可注销,则是处于行政许可实施整个过程的末端环节,它是行政许可机关针对处于形式或者实质失效状态下的行政许可决定作出的善后处理,是由行政许可机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力的行为。[1]根据《行政许可法》第70条第4项之规定,行政许可撤销决定是引发行政许可注销决定的法律事实,两者之间是一种因果关系。

    实践中,存在诸多将行政许可撤销与注销混淆使用的情况。例如,《电信业务经营许可证管理办法》[2]第29条第2款规定:“提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段,取得电信业务经营许可证的,由原发证机关将经营许可证收回注销。并在三年内不再受理其经营电信业务的申请。”笔者认为,根据《行政许可法》第69条第2款的规定,在出现条文所规定情形时,立法机关应当作出撤销许可证的规定,而不是作出注销许可证的规定。这一立法充分体现了立法机关对行政许可撤销与注销还存在理解上的模糊。概念理解上的模糊必然导致这两种行政许可后续监管制度的价值错位。

    2.撤销与吊销相混淆。

    根据《中华人民共和国行政处罚法》第8条第5项关于行政处罚种类的规定可知,行政许可吊销是属于行政处罚的一个种类。行政许可吊销处罚决定的法律后果是强制剥夺行政许可持有人继续从事行政许可事项资格的行政处罚行为,因此,行政许可吊销处罚决定对于行政许可持有人而言,是属于一种侵害性负担行政行为。如上所述,行政许可撤销决定在本质上属于中性的纠错恢复性行政行为。因此,行政许可吊销与行政许可撤销无论是在性质、价值、实施程序等方面都必然存在着本质差异。

    实践中,仍存在诸多将撤销与吊销相互混淆的情况。例如,《中华人民共和国执业医师法》[3]第36条规定“以不正当手段取得医师执业证书的,由发给证书的卫生行政部门予以吊销;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。”而根据《行政许可法》第69条第2款的规定,在出现上述这部立法条文所规定情形时,立法机关应当作出撤销许可证的规定,而不是作出吊销许可证的规定。因此,这一立法充分体现了立法机关对行政许可撤销与吊销还存在概念理解上的偏差。

    (二)“利害关系人”启动主体有失规范

    根据《行政许可法》第69条第1款的规定,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以根据利害关系人的请求,启动撤销程序对行政许可进行撤销。由此可见,行政许可“利害关系人”可以成为行政许可撤销程序的启动主体。笔者认为,当下我国行政许可撤销制度中有关“利害关系人”启动主体建设还存在以下几个方面的问题:

    1.“利害关系人”概念模糊。

    何谓行政许可撤销制度中的“利害关系人”?《行政许可法》并未对这一不确定性法律概念作出进一步细化界分。笔者认为,对于“利害关系人”这一概念的理解与界分直接关系到行政许可撤销制度系统整体开放性程度以及相关“利害关系人”的权益保障程度。由于目前缺少有关“利害关系人”概念更为详细的统一规定。因此,实践中,在判断行政许可撤销程序启动申请人是否属于“利害关系人”时,行政许可机关往往是通过行使自由裁量权的方式进行判断。趋利避害、利益最大化,是市场经济条件下“经济人”的本能,这一点行政许可机关也不例外。众所周知,行政许可撤销程序的有效运行在给作为“利害关系人”的行政许可撤销申请人带来公平、公正等民主法治价值的同时,其运行本身也需要一定的代价,例如,撤销程序的运行可能会增加行政许可机关的行政监管成本,同时还可能会潜在地影响到行政许可机关自身的权威与形象。因此,实践中,趋利避害、利益最大化的“经济人”思维倾向往往会激发促使行政许可机关在判定行政许可撤销程序申请人是否属于“利害关系人”时,从自身监管成本及自身权威的角度出发,尽可能将“利害关系人”这一概念进行狭义理解,尽可能地缩小“利害关系人”的外延,从而尽可能地来规避行政许可撤销程序的启动义务。

    在一定程度上,行政许可撤销制度中“利害关系人”这一不确定法律概念的运用弱化了行政许可机关撤销程序启动义务的刚性,为行政许可机关规避、甚至拒绝启动行政许可撤销程序提供了制度“漏斗”。因囿于合法性司法审查原则的要求,人民法院对行政许可机关有关“利害关系人”这一概念的自由裁量判断权的行使又不能轻易染指,因此,司法审查监督的空白又加剧了行政许可机关这种功利思想。笔者认为,实践中“利害关系人”外延的不当压缩必将导致行政许可撤销制度公信力的不断流失。

    2.“利害关系人”角色定位缺失。

    根据《行政许可法》第69的规定,“利害关系人”有权向行政许可机关提出撤销行政许可请求以启动行政许可撤销程序,而当行政许可机关基于“利害关系人”请求而启动行政许可撤销程序后,“利害关系人”在行政许可撤销程序中究竟是什么样的角色定位,《行政许可法》没有作出进一步明确规定。

    笔者认为,“利害关系人”角色定位的不同,必然决定了其在整个行政许可撤销程序中的不同权利义务架构。“利害关系人”角色定位的缺失不仅不利于行政许可撤销制度的统一化、规范化建设,而且更不利于“利害关系人”权益的救济与保障及其对行政许可机关的监督。

    (三)不予撤销类型设定不周延

    《行政许可法》第69第3款规定:“依照前两款的规定撤销行政许可,可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销。”这是《行政许可法》有关撤销制度中的不予撤销类型所作出的规定。不予撤销制度得以构建的理论基础是在避免了狭隘的公共利益优先与极端的私人利益优先两种片面性的利益考量原则前提下所寻求的一种中间道路。应当说是一种妥当性、现实性的制度解决方案,[4]体现了一种强烈的现实主义法制观。不予撤销制度的科学合理构建,有利于科学有效平衡行政许可法律关系各方主体利益关系,实现社会多元化主体多元利益之和谐。

    当下,我国行政许可不予撤销制度建设主要存在着不予撤销类型设定不周延的问题。《行政许可法》第69条第3款仅规定了撤销可能会给公共利益造成重大损害这一种不予撤销类型,但笔者认为,根据行政行为的效力原理及撤销制度的价值宗旨,行政许可不予撤销制度类型还应包括其他诸多类型。

    (四)撤销程序缺失

    “程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才只可能变得让人能容忍。”。[5]以程序法治的视角来审视我国行政许可撤销程序的建设现状,笔者认为,在我国目前统一行政程序法尚未出台的大背景下,除了《行政许可法》中对于行政许可机关作出撤销决定有些零星规定外,有关行政许可撤销程序的规制,总体上还是处于一种缺失状态,仅有部分规章对于行政许可撤销程序作出了零星规定。笔者认为,行政许可撤销程序缺失状态必然会导致行政许可撤销权的无序运作,从而最终会影响到行政许可撤销制度的法制化进程。

    二、完善设想

    有学者曾针对行政撤销权如何规范行使问题,从未来我国行政程序法的建设角度提出应注意在理念上接纳对行政行为违法进行多元化效力评价的观念,分别对行政行为的无效、补正、追认及转换等制度做出规定,从而在范围上限制行政撤销权的行使。[6]

    笔者认为,该学者对于行政撤销权的规范行使所提出的见解,对于规范行政许可撤销权的行使,进一步完善行政许可撤销制度具有非常重要的理论指导意义。对行政行为进行多元化效力评价观念的本质就是在当下要树立一种现实主义法制观,用多元化的利益平衡理念去研究行政许可撤销制度。行政许可作为行政行为中比较典型的复效行政行为,[7]其复效性特点决定了行政许可撤销制度是一个影响行政许可机关、行政许可相对人、第三人以及其他不特定的社会公众在内的多方主体利益的行政行为。因此,行政许可机关在行使行政许可撤销权时必须要始终秉承贯彻多元化利益平衡理念,绝不能简单顾及公共利益或者程序参与方的利益,因为一个“真正的和谐社会是一个中庸的、兼顾各方利益的、采纳各种长处的社会。”[8]

    笔者认为,我国行政许可撤销制度的完善,应在秉承多元利益平衡理念的前提下着重从以下几个方面展开:

    (一)规范“利害关系人”启动主体的定位与外延

行政许可范文第5篇

所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于申请的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。对于需要采取实地核查的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。行政机关工作人员在进行实地核查时，应当向当事人或其他有关人员出示执法身份证件，以表明自己正代表国家执行公务，否则当事人可以拒绝接受核查。要求行政机关派两名以上工作人员进行核查，主要是为了保证核查工作的公正性。对于情况复杂的或者重大的行政许可，行政机关应当采取极为慎重的态度，行政机关的负责人应当集体讨论决定。

二、行政许可实质审查的重要性

实质审查需要行政机关确定申请材料的真实性、合法性。行政机关这种判断能力是基于职业的要求而应当具备的。如果没有这种能力，它就不可能很好的履行法定职责。

我们应该了解到在行政许可中实质审查的重要意义，同时，在立法目的上实质审查也具有其存在的积极意义。对特定事项的行政许可的真实性进行实质审查，有利于保护相关内容的真实性，对双方利益及他人的合法权益起到保护作用。例如，在工商登记方面，行政许可申请是公民法人或其他组织向行政机关提出拟从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示。申请许可的意思表示一般应当采取书面形式，即提交申请书。申请人在提交申请的同时，还应当根据申请经营项目的不同，提交法律法规规章规定必须提交的有关材料。申请人提供材料应当真实，《行政许可法》第78条规定，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予许可。这是法律对申请人的要求。但这并不排除登记机关在申请人提出许可申请后，登记机关随即负有的审查的义务。登记机关受理行政许可申请后，行政程序进入审查阶段。对申请人提供的材料，行政机关应该进行实质审查，确保申请人有获得许可的资格，这也是对申请人利益的保护。《行政许可法》规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。否则，一旦因疏于审查而违规实施行政许可，不仅将被责令改正，也会使相关人员受到行政责任乃至刑事责任追究；给当事人的合法权益造成损害的，还将承担赔偿责任。由此可见，行政机关虽不对申请材料实质内容的真实性负责，但仍负有审慎审查的责任，在作出行政许可决定前，应在职权范围内对申请材料是否齐全和符合法定形式作出认定，这才是《行政许可法》的立法宗旨。

三、行政许可的实质审查的不足与完善

（一）行政许可实质审查的不足首先，《行政许可法》中的实质审查不具有明确的适用范围。在行政许可法中只是规定了对部分申请材料的实质内容进行核实，并且只含糊的规定了根据法定条件和程序。而《行政许可法》第56条也只大概的规定适用于企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格方面需要进行核实的。仅仅根据这些规定，无法确定何种情形需要进行形式审查，何种情形适用实质审查。这种不确切的规定会给行政管理机关的行政许可行为带来恣意性，从而对公民的合法权益构成威胁或带来切实的损害。

其次，《行政许可法》对于实质审查方式规定不明确，其规定进行实质审查时行政机关应当指派两名以上的工作人员进行审查。然而该两名以上的工作人员如有利害关系是否应当回避，关于技术性问题行政机关是否可以聘请专家学者等重要问题都没有作出说明，也没有相应的实施细则或条例加以补充。

再次，《行政许可法》中规定的实质审查，没有规定具体的期限。导致在现实生活中会发生许多类似案件，行政机关虽然在法院的判决下做出了相应的行政许可，但由于迟延履行职责，对当事人造成了巨大损失，也对行政机关的公信力造成严重的负面影响。

（二）行政许可实质审查的完善由于在行政许可实质审查中没有对工作人员的回避问题做出规定，使得相对人在遇有利害关系时，会处于对自己不利的境地。行政相对人以行政工作人员具有利害关系申请回避，而行政机关却以法律没有规定回避事项加以拒绝，在此情形下，行政相对人对有此利害关系行政主体做出的行政许可存在异议是合理的。基于此种情形，《行政许可法》可借鉴《专利法》实施细则中对回避制度的规定。

鉴于部分实质审查事项的专业性及技术性，仅由行政机关工作人员进行显得力不从心，因而聘请相关专家学者是合理的，还能消除行政相对人对行政主体行政许可专业性合理的怀疑。但是如何聘请专家学者以及相关费用等方面法律却鲜有规定，针对现实中存在的这些尚未确定的问题，法律及相关实施条例应对次加以规定。行政主体应当对费用承担问题做详细规定。