行政伦理学

前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇行政伦理学范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。

行政伦理学范文第1篇

一种理论被应用到一个管理制度，必须有它生长的土壤中以便发挥它的作用，即在一定的理论基础上发挥其作用，经过对比和研究这两个理论，并归纳为如下三个方面：

（一）行政与政治的关系

为人民服务的主体是公共部门的人力资源，他们必须在其岗位上保持政治中立，但他们所服务的人民和国家，它必须证明它的行政忠诚和民主奉献的精神，就是坚定的政治义务感。我们国家的公务员整体情况是较好的，但与时代要求还有一定的距离。

（二）公共选择理论

作为行政学中的一个流派，公共选择理论旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道，即“经济人”模式，用经济学方法来研究公共部门的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，寻找使公共部门最有工作效率的规则制约体系。公共部门和社会的关系式公共选择关注的重心，在布坎南看来，公共利益的保证人是公共部门，它的主要作用是要补充市场经济的不足，因为公共部门存在着很多的问题，所以最有效的做法是要打破公共部门的垄断地位，通过建设公私机构之间的市场竞争机制，来形成多元化的公共服务。

（三）管理主义

新的公共管理学派主张的是管理主义。它同公共选择理论都注重市场的力量，作用和机制，然而管理主义更加推崇“内部理性化”。它主张的是通过在公共部门中实行市场机制，不断完善公共部门的组织结构，增强行政效率。公共行政主张的是政府万能，而公共管理主张的是政府的能力有限，可以通过市场拯救政府职能失灵的状态，在公共部门可以应用私营部门的管路策略，进而构成一个企业化的公共部门。相对于公共选择理论，管理主义还没有形成一个完整的理论体系，它的基本逻辑是：在管理上，公共部门和私营部门是没有本质差别的，私营部门的管理比公共部门的管理优秀，因此就要借用私营部门的管理理论、模式、原则、方法和技术，通过改变公共部门内部的管理机制和内部驱动力，来达到“重塑公共部门”的目的，这是提高公共部门工作效率和管理水平的根本途径。

二、我国公共部门人力资源管理的对策

（一）引入现代化的激励理念

建立人力资源管理激励机制的现代概念是至关重要的。例如，赫茨伯格的“激励-保健”双因素理论告诉我们要很好地发现能真正激发公务员的工作积极性和热情的因素。不同的是公共部门的公务员相比较企业的员工更偏爱于工作的晋升。这是由于“官本位”思想的影响，职位的晋升不仅可以实现个人的经济需要，同时它也是权力和地位的象征。为了长期鼓励和有效的激励公务员，应是建立一个科学的职位晋升系统，最大限度地发挥公务员的创造性和积极性。

（二）注意激励方式的多样化

精神激励与物质奖励相结合：在市场经济的环境下完善公务员激励制度，要详尽的分析公务员的现实人性，以此为基础才可以建立起完善的公务员激励机制和各项措施。目前，一定要尊重“公务员”经济人的性质，承认他们的个人利益的合理性，并结合物质奖励和精神激励，甚至物质奖励作为主要的激励措施。

正激励和负激励相结合：斯金纳的强化理论的强化作用分为正强化和负强化。首先，负激励可以补充正激励；第二，负激励可以起到警示的作用，带给受罚者强制和压力的作用，以促进他们自觉地规范自己的行为；第三，负激励修正行为和教育的作用。就公共部门而言，负激励发挥制约的作用规范公务员的行为，使其为社会提供服务。

参与激励：根据马斯洛的需要层次理论可知：公务员在生活和工作相对稳定的情况下，他们的生理，安全和感情的需要都得到了满足，而公务员的需要主要体现在较高层次上的尊重和自我实现上。可以通过让公务员参与到决策和管理中来，对公务员授权，授予一定的管理权力，提高公务员的责任感和成就感，创造一个宽松民主的沟通渠道和轻松的工作氛围等。

目标激励：目标管理理论的基础是目标设置理论，依据德鲁克《管理的实践》的思想，目标管理是指在特定的时期内，激励所有的管理人员和工作人员都能积极参与管理，制定目标和自我控制，在工作中自觉地完成工作目标，确保企业在管理过程中实现总体目标。

（三）激励手段的科学化

建立灵活的聘任制度：通过建立灵活的聘任制度来完善我国的公务员激励机制，《公务员法》规定：“根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅职位实行聘任制”。目前我国成功实施事业单位全员合同聘任制说明，公务员合同聘任制是切实有效的。在一些操作性强，辅，技术性和其他适合实行聘任制的职位都是可行的，灵活的聘任制度能够提高公务员的工作积极性。

三、结论

合理引入企业中先进的人力资源管理工具和方法，来完善我国公共部门传统人事管理制度中存在的不足，并在原有的基础上实现创新，从借鉴和移植的角度来讲应该是风险和成本最小的策略。

参考文献：

[1]李人杰，朱天锐．现代人力资源管理视角下的《公务员法》．江汉论坛．2006（7）．

[2]倪星，揭建旺．试论政府人事管理的治道变革．探索．2003（5）．

行政伦理学范文第2篇

关键词:卓越法律人才;行政法学;教学理念;模式设计

一、传统教学的弊端

(一)行政法自身局限

相较其它立法过程，行政法起步较晚，属于新生法学体系，缺乏能够作为基准的参考、学习法典。在执行过程中，法律规范存在不同程度的界限问题，加上我国实际国情，民族和习俗分布，使得法章行使不具备通用性。因此在教学选材中，往往只能根据大众立法，实施教学。法理依据缺乏，论证支点不足，中央和地方的同一性缺失等问题严重。尽管在后期的改革中孕育了《中华人民共和国行政诉讼法》，但是后续各个环节的补充法律都不够完善，没有形成完整的行政法学链和自身体系。在这种背景下，针对爆发式的行政需求，地方和个体根据自身情况拟定数量繁多的规章，且其中部分存在界定模糊、上下位法冲突、脱离实际等问题［1］。因此，在进行实际教学时，缺乏可以依附的教学材料，在学习和教学过程中带来很大的影响。

(二)教材与缺乏实践验证

由于行政法自身的立法的局限性，注定其在法学实践中会存在偏离社会要求，无法全貌体现行政法的公用。行政法本身涉及范围广泛，内容跨度大，现行的高等法学教材不能全面涉及覆盖的各方各面，基本都是围绕理论的教学展开政法关系的关联，没有得到实际案例的分析和实践经验指导，加之与其它体系法学的交错融合，主体立法部门与地方立法部门的立法基准脱节，在理论教学中无法全面覆盖到。如今，一些交错的地方部门所立规章已经大行其道，但是作为法学传授部门，却无法提供实践意义的例子，充分的教材支点，完善行政法教学的系统性。实践是检验真理的唯一标准，这句话同样适用于行政教学理论。没有得到实践验证的教材，等同于将未经验证的知识传输给未来可能立法、用法、执法者，而他们也会将这种不成熟的法治理论传导给下一代，恶性循环。这种情况无论是对人才培养还是对法治社会的进步都是不可取的。教材应该取材于法学案例，成型于社会实践，才能普法育才。

(三)教学模式单一短浅

传统的行政法教学单一，多年重复利用陈旧法典案例教学，课堂设计呆板僵硬，缺乏灵活性。更严重的是传统的教学缺乏对未来社会行政法律的研判和分析案例，对老旧案例照板搬豆腐，禁锢了学生的思考和创新能力，也使教学缺少对当代和未来的讨论，将一些已经过时甚至与时代脱节的理论奉为圭臬。导致枯燥乏味成为法学课堂的代名词。法理的严谨性不应该受制于旧典、教纲，要挑出鸡蛋里的骨头，将原有的立法拿出来分析讨论，让学生参与到立法或法案的分析中。原有的教学缺乏学生的讨论参与，生硬无趣，即使学生能够按期望交出一份按设定好的标准答案，但是未必就真有对法理的研判、分析能力。忽略未来的教学，注定是跟不上时代节奏的。

二、确立人才培养理念

(一)在国家大力推行法制的背景下，对于“卓越法律人才”的培养就越显重要。受制教育、社会的影响，卓越的法律人才如今凤毛麟角，万里挑一［2］。国家也因此专门提出对卓越法律人才的培养方案，并于2011年专门做了解释。当前，我国的整体的法治理念不够强，多年来依靠高等教育机构的输出为社会主义法制输送人才，但是没有真正贯彻要确立培养卓越人才的长远目标，原有的培养模式培养的人才已经无法满足当前更加多元复杂的社会。因此必须要提高法治理念的认知，明确对于卓越法律人才的培养模式。(二)理念融入教学。追求卓越，才能创造卓越。明确了卓越人才培养的理念，下一步就要将理念融入教学。要将这个崇高的理念作为教学展开的核心，千方百计地围绕人才培养开展教学，设计教材。只有将培养卓越人才的理念作为教学的指导思想，才能让教学活动有源可循。因此，从教学体系各个环节融入理念，才能让教学有计划性、有目的性、有时效性。

三、教学机制巩固

法学的教学机制从学理上来说是指与法学相关的教学环节或教学系统。一个好的系统必定是环环相扣，相辅相成的，这样才能实现系统的优越性。而打造一个良好的法学教学机制才能最大程度的发挥教学的功能，合理调动资源，高效的完成人才培养目标。对于行政法学的教育的机制的巩固，可以采取以下措施。首先，要从教育源头上进行改革，突出行政法学的教学地位，增加课程时间，制定理论与实践的课时配比;其次，要明确培育“卓越”的思想导向，设立对课程有完整检验检讨的教学机制，对典例，教案要严格筛选，坚决杜绝以次充好的行为。以保证教学教案的高质量和高水平，促进教师从思想和行动上自我进步［3］;第三，要求教师定期“回炉”参与社会行政法学实践，深入实践理论的可行性，提出符合时代的观点，研讨分析，一方面加强自身的法学素质，另一方面可以将学习的广度最大化;第四，多元化课堂教学，增加模式辩论、推导、演示、案例分析等环节。将理论全面推向实践，发散思维，彻底将“填鸭式”课堂变成人人参，从而达到培养学生对法理的推理和研判能力。

四、完善案例教学

由于缺乏参考法典，加上老旧教学模式的原因，我国案例教学能力极其匮乏。而案例教学恰恰是可以直接让学生将理论对应实际案例进行讨论，剖析法理的最好方法，也是最能锻炼一个人的机会。因此，在教学中必须突出学生的主体地位，彰显案例讨论为主的根本原则，激发学生在案例中对法理的思考和兴趣。教材案例选择决定着教学讨论的重要方向，因此在案例选择上必须要有足够的思考，不能胡编滥造。要坚持符合教学大纲、符合时代特征、符合有研讨代表性的原则。案例的圈定，奠定了教学的基础。教中可以通过设计的多元方式，深入挖掘案例的体现的法理，推动学生有意识地运用理论知识解答实际问题。

五、促进法学实践

总体来讲，学习的目的是要将理论知识运用于实际生活。作为具有强制约束力的法律，其理论知识更应该放到社会的每一个角落，接受千锤百炼，不断的修正才能正式实施，成为让社会接受，让民众遵从的律法。因此，法律人才培养过程中，不仅要将实践带到课堂，还要将学生其带出课堂，走向社会，让所学理论接受时代筛选，实践的考验，辨证总结形成结果，逐渐成为真正的专业、符合社会和时代要求的卓越人才。例如加强与法学机构合作，让学生亲身参与行政案例的执行，抑或通过创造模拟案例进行案例执行演习等方法，强化学生作为一个法律人的职业意识和法学思维，教会学生学会用发展的眼光看待问题，打破学习思维惯性的局限。此外，在实践中要注重巩固学生的职业能力，充分发挥实践探索的能力。鼓励学生单独承担案例处理等方式建立法学自信，不断促进理论与实践的磨合，高效提高法律人才的素质。实践教学的目的就是要革新理论教学枯燥乏味的弊端，多维度多角度地将理论抛入实际去检验、讨论、验证、总结。关于实践渠道的建立。第一，可以制定课程要求，让学生参与网络或国家热点行政案例的讨论，根据自身掌握的法学知识，提出思考建议。第二，教学机构需要整合资源，将学生安排到可以实施法学理论知识的行政机构实习，并适当安排接触实际案例，验证学习成果。第三，组织学生定期出到社会，履行作为一名法学职业者的义务，服务社会的同时，可以收集更多的社会热点问题，把思考维度放宽放远，拓宽对未来行政立法方向的探究能力。

六、培育国家法制观念

如果说法学教育的目的是培育卓越法律人才，那么法制推行目的就是要他们服务社会，服务未来。仅仅拥有出众的法理知识和实践能力，将精力放在争取个人名利上，对于整个国家的法制是无意义的。因此，只有在培养高端人才的同时培养他们的法制观念，从思想上认知法制的根本，从而将精力投入关乎时展、关乎社会需求、关乎民众呼吁中去，才能真正为中国法治社会贡献力量。此外，还需要对行政法学人才进行严格的职业道德考核，要求在执法、用法过程中秉持中立态度，坚守职业道德不能利用所学所长危害社会公共利益，伤害民众。当然，树立正确的职业道德和法制观念之外，卓越的标准还应该包括:丰富的理论与实践知识能力和符合国家发展需求的专业素质。国家的利益高于一切，只有把国家法制放在第一位，崇尚法律尊严，严守职业道德，才能成为真正的“卓越人才”。

七、结束语

行政伦理学范文第3篇

提高全体人民的健康水平，建立惠及全体城乡居民的基本医疗卫生制度，使每个居民都能享有安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，是政府和人民的共同追求。社会在进步，医疗卫生事业同样需要进一步的发展。但是，医疗卫生事业的发展必须建立在医疗卫生人才的培养和教育上。因此，作为大力培养祖国医疗卫生人才的医学院校，不但要有高效的人才培养机制，为了能够更健康的发展，还更要具有高效的基层行政人员激励研究机制，来提高他们的工作热情、积极性和工作效率。医学院校的基层行政管理人员的主要任务就是为全校师生服务，通过他们的工作能够使学校的各项教学和科研工作更加高效的运行，其工作性质看似较为简单和琐碎，但是却对医学院校的发展至关重要。激励指的是通过某些途径来激发人的精力和潜能来实现某种目标的方法。医学院校如果建立了高效的基层行政管理人员激励机制，能够对极大地提高基层行政管理人员的工作热情和效率，对医学院校的发展和高效运转具有重大意义。具体来说：

第一，建立高效的激励机制，能够极大的开发基层行政管理人员的潜能，通过合理的、科学的奖惩手段，可以极大的调动他们的工作创造性，从而更加主动的参与各项基础工作的管理。

第二，建立高效的激励机制，可以更好的优胜劣汰，把更好、更适合的人才留住，使得基层管理工作更好的运转。第三，基层行政管理人员在良好的激励机制鼓舞下更加有效、合理的开展各项工作的时候，反过来还能够对已有的激励机制进行优化，经过了进一步优化了的激励机制，又能指导和鼓舞基层行政管理人员更加积极和创造性的履行管理职能，从而实现激励政策的良性运转。第四，科学的激励机制能够建立良好的竞争环境，在更加公平、合理和透明的竞争环境中，能够使得人们更加高效的工作。

2医学院校基层行政管理人员激励机制的研究现状分析

目前来说，医学院校基层行政管理人员的激励措施主要可以归纳为三类：物质方面的激励；精神方面的激励；荣誉方面的激励。

第一、物质方面。一般来说，对于医学院校的基层行政管理人员，多数会实行津贴制和岗位制。津贴制和岗位制相结合的方法能够调动管理人员的工作积极性。另外还会设立不同的考核方法，很多医学院校会对行政管理人员采取年终考核的方法来评定年终奖金，考核分数高的会给予更高的奖金待遇，这样，将收入和考核相挂钩，工作者就会有更高的工作积极性。

第二、精神方面。相比于物质方面的激励，精神方面的激励政策有时候会产生意想不到的好效果。追求精神方面的满足是比追求物质方面更高层次的满足，有些基层行政管理者，在具有一定的物质基础之后，会追求更为崇高的精神目标，因此，有些医学院校会设立相应的以精神激励为主的激励手段，如表扬、先进称号等。

第三、荣誉方面。还有一些学校会采取另外一些方法来对行政管理人员的荣誉方面进行激励，如采用职称晋升方法等。虽然良好的基层行政管理人员激励机制对医学院校的发展具有至关重要的作用，但是目前来说，现有的激励机制还并不乐观。从激励的考核机制来说，目前的针对激励政策的考核制度并不清晰，考核的对象、内容、结果和目标都不太明确。考核的方法也比较落后，有的院校仍然停留在纯粹手工的填表、签字、总结等手段上。好的激励政策建立在有效的监督机制上，有的医学院校，由于没有完善的检查监督机制，绩效考核缺乏说服力，往往不能真实的反映真实的激励效果。从整个行政环境来说，受我国传统思想观念的影响，医学院校目前的基层行政管理制度往往不能体现以人为本的管理思想。往往会出现因事择人，让人去适应工作，而非尽可能的开发人的潜能。由于缺乏科学的管理思想，人们往往会过分的追求物质奖励，而淡化和漠视精神方面的激励，过分的强调集体的荣誉和责任感，从而降低了基层行政管理人员的工作热情和积极性。从配套制度建设方面来说，只有拥有一整套成熟的配套制度，才能使得激励机制发挥出最大的作用，而已有的行政管理人员考核和激励制度还很落后，这在一定程度上严重制约了医学院校行政管理激励机制的作用，不仅影响行政管理人员的工作积极性，甚至还导致资源的浪费和学校的长期发展。

3完善和提高医学院校基层行政管理人员激励机制的方法

行政伦理学范文第4篇

要管理社会各种公共事务,需要政治学、社会学、经济学、心理学和法学等学科的专业知识。行政管理学就是综合了这些学科的基本知识,自成体系,形成一门实践性很强的应用学科。笔者在临沧师专从事机房的管理工作,尤其觉得行政管理对我们开展工作影响极大,特别是科学的行政管理对提高机房管理工作实绩至关重要。为此,结合自己的工作实际,从以下几个方面简要谈谈对高校机房的科学行政管理。

一、提高机房管理人员工作效率方面的科学行政管理

高校机房的管理涉及课程教学过程中的管理、课后的设备管理、维护维修等管理任务。许多高校机房管理分工越来越细,越来越明确,相应的管理人员也就越来越多,甚至造成管理岗位设置不合理,所以科学的行政管理对高校的发展起着不可估量的作用。科学的行政管理能合理安排管理人员的工作时间,使管理人员人人有事可做、责任到人,最终将高校机房管理人员的工作效率和工作任务有机地结合起来。那么,如何将提高高校机房管理人员的工作效率和工作任务有机地结合起来呢?那就需要科学的行政管理。

1.制作一份便于实施的工作计划。对于平时的日常管理工作,应先制定一份工作计划,计划在先,心中有数才能使工作有条不紊。高校要有机房管理的工作计划,无计划工作是盲目的、无目的的,是不允许的。对于高校来说,制定机房管理计划的依据是机房的教学计划或机房的课程表。制作计划的周期定为一个学期,但应将机房管理的计划分解为日计划和周计划。因为高校教学是以周为周期安排的,而机房设备故障却呈现出临时性,设备维护需每天进行。每个工作日结束的前半个小时,先盘点当天计划的完成情况,并整理第二天计划内容的工作思路与方法。一般来讲,机房管理人员会尽力完成当天的工作,因为当天完不成的工作将不得不延迟到下一天完成。这样必将影响下一天乃至本周的整个工作计划,从而陷入明日复明日的被动局面。在制定日计划的时候,必须考虑计划的弹性,不能将计划制定在能力所能达到的100%,而应该制定在能力能达到的80%,这是由管理者的工作性质决定的。因为,管理者每天都会遇到一些意想不到的情况,如上级临时交办的任务。如果每天的计划都是100%,那么,在完成临时任务时,就必然会挤占已制定好的工作计划,原计划就不得不延期了。久而久之,计划就失去了严肃性,机房设备不能及时修复,将大大影响机房的使用。将管理工作分类。分类原则主要包括轻重缓急原则、相关性原则、工作属地相同原则。

轻重缓急包括时间和任务两方面的内容。很多时候管理者会忽略时间的要求,只看中任务的重要性,这样的理解是片面的。相关性主要是指不要将某一件任务孤立的看待。因为管理本身是一项连续性的工作,任务可能是过去某项工作的延续,或者是未来某项工作的基础。所以,任务开始以前,应先向后看一看,再往前想一想,以避免前后矛盾造成返工。工作属地相同原则指将工作地点相同的业务归并到一块完成,这样可以减少因为工作地点变化造成的时间浪费,这一点对现场管理人员尤为重要。如果这一点处理得好,可避免在现场、自己的办公地、其他部门以及其他教师之间频繁接触,既节约了时间,又提高了工作效率。例如我校为了节约时间,提高工作效率,对机房管理人员进行了分类,把机房管理人员分为课间值班人员、设备维护维修人员、设备管理人员等多种类型;同样,管理人员也分为基层管理员、中层管理员、高层管理员等多个级别,且各级别的分工不同、工作性质也不同,但都具有专业性等特点。按时完成计划内的工作。管理人员在接受工作任务的同时,都被要求在规定的时间内完成,常常将时间与质量两个基本要求贯穿在完成任务的过程中。作为管理者,将任务完成的时间定在提交任务成果的最后一刻是很不明智的,这与上面提到的计划的弹性是一脉相承的。因为,事情不会一味按个人主观设定前进,当应提交的任务与临时的事项冲突时,就只能选择其中一项,不能二者兼顾。一个能按期按质完成工作任务的管理人员,即使不是天天加班加点,终日忙忙碌碌,也会让主管觉得你是一个让人放心的人,他不会天天追问你的工作进度如何。例如临沧师专教务处每个学期制定使用机房的教学计划,并将计划分解到管理机房的现代教育技术中心和信息科学与技术系。现代教育技术中心和信息科学与技术系根据学校机房的基本情况以及教学的实际需求制定机房使用计划和机房管理、维护维修计划。机房管理员和机房高层管理员各尽其责:机房管理员按照上述两种计划,对机房进行课程教学过程中的管理、课后的设备管理、维护维修;机房高层管理员对整个机房管理工作进行追踪、检查,评价效果,并要求管理人员按时按质按量完成各自的管理任务,为师生提供满意的服务。监督过程管理。因为高校机房管理工作涉及各个教学系、教务处、后勤管理处等多个部门或是岗位。由于这项特定的工作有很多中间环节,增加了协调的难度,所以管理人员在组织某项工作时往往只偏重于自己本身所应完成的职责,将工作传递到相关工作部门与工作岗位之后便听之任之了,这样就出现了工作总是不能按时完成的状况。在检查工作结果的时候,所涉及的中间环节会各自抱怨给予他的时间太短了,或者是某个中间环节耽误的时间太久了等等,而工作结果只有一个,那就是你没有如期按质按量完成工作,你的工作业绩等级被打了折扣。所以作为一名高校机房的高层管理者,要把握工作的完整性。在事先给定各个中间环节完成工作量的同时,要经常关注他们完成的质量与进度,以避免其中的某个或是某些环节影响整体工作进度;要监督中间环节处理者按你的要求及时完成分管任务,这就应实实在在地进行过程管理。高校机房应实行首问负责制,设置分管校领导、主管部门负责人、机房管理负责人和机房管理员,形成层层管理模式,让一级管一级,一级监督一级,自上而下,抓好细节督促,哪一个环节出现的问题,就追究哪一个环节管理者的责任,通过这些有效的科学管理,大大提高了管理人员的工作效率。因为对于过程管理的方法研究是永恒的,所以每个人只有有效地利用自己的时间才能有效地提高自己的绩效。

行政伦理学范文第5篇

    行政机关为了实现特定行政目的(公共利益)往往针对相对人实施各种活动，例如命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等，这些行为从形式上来看呈现为各种样态。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究，传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板，结合行政法作为公法的特点，创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念，并以该概念为核心，围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系，即行政行为理论，进而形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行为概念及其理论体系，并以此为基础构建了中国的行政法律体系，例如，制定《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律就是以行政行为的类型、内容等理论为基础的，而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕疵、裁量等理论为基础而制定的。可见，行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。但从现实行政来看，随着行政机关运用的行政手段的多样化，传统的行政行为概念并不能完全涵盖现实的行政活动，于是出现了对于行政行为之外的行为如何进行法律规范和控制的问题；同时，在现实行政中各个行为之间存在着直接或间接的关联，而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。针对行政行为概念存在的上述缺陷以及现实行政的过程性特点，本文立足于行政过程论的视角，提倡将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，并赋予其行政法学上的意义，以此来弥补行政行为概念的不足。

    一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求

    在现实的行政中，行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一系列的行为，从而形成作为整体的动态过程，即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念，从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”，并对单个行政行为的合法性分别进行考察，而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。

    (一)传统行政法学以“行政行为”作为核心概念

    行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中，当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式，将属于公法领域的行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握，在此基础上进行体系性的考察，这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。

    具体而言，在方法论上来看，行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先，行政行为概念促使行政法独立于私法，是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为，与平等主体之间作出的私法行为相比，行政行为具有权力性、单方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律，这是行政法及行政法学之所以独立于私法而成立的理论依据。其次，行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。①现实行政中的行政活动复杂多样，在行政法学对于现实行政活动进行研究或者法律对于行政活动进行规范时，必须借助分类的方法，从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为，在此基础上分别考察各类行政活动的特性、内容、要件、效力等，分别进行法律的规范和控制。可见，行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次，行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象，并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法(行政行为的主体)、行政行为法(行政行为的行使)、行政程序法(行政行为的程序)、行政监督及救济法(对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济)四部分，其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后，行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为撤销诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。例如，从公定力理论来看，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。从行政诉讼制度来看，对于无效行政行为可以提起确认诉讼，而对于可撤销行政行为可以提起撤销诉讼，这两种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外，在一国的行政诉讼制度中，往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围，例如我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可以提起行政诉讼，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可以提起行政诉讼。可见，行政行为是行政诉讼的对象，行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。

    (二)行政具有过程性的特征

    “过程”是指事物发展所经过的阶段，是指物质运动在时间 上的持续性和空间上的广延性，是事物及其矛盾存在和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质，行政在客观上表现为一个过程，具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可以分解为各种行为进行考察，而且同时也是一种具有时空上连续性的过程，可以将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。例如，从行政学的角度来看，“行政管理过程”是一个涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程，具体表现为确定行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程，可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上，现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为，但各行为之间并非毫无关联，正是基于这种行为之间的关联性，即使从行政法学的视角来看，也可以发现行政的过程性特征。

    行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程，其中又包含有动态性和整体性的特性。首先，行政的过程性表明行政具有动态性②的特征。动态性是行政作为一个过程的基本特征。在行政学上注重考察行政的运行过程，一般将行政运行过程划分为以下几个步骤进行考察：“①行政目标的确立；②就目标的有关情况进行调查研究；③拟订方案，进行决策；④进行可行性分析，选择最佳方案；⑤制定具体的执行计划、方案；⑥监督执行情况；⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案；⑧实施调整后的方案，并再次进行反馈。”③而从行政法学的视角来看，也可以将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段性行为。这些同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出，由此表现为行政的动态性。其次，行政具有整体性的特征。现实行政复杂多样，为实现同一行政目的，不同的行政机关往往作出各种不同的行为，各行为之间纵横交错，但围绕着同一行政目的，基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。这种行政过程具有统一性，是一个独立的整体。

    (三)传统“行政行为”概念的局限性

    如上所述，行政行为是传统行政法学的核心概念，传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系，认识和分析各种行政行为的特征，借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。④具体而言，传统行政行为理论运用概念分析法学方法，在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为，即将行政行为类型化，在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。⑤行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。因此，从法律技术来看，应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。

    然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，⑥面对现代行政中行为形式的多样化以及现代行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。第一，传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察，但由于行政行为概念外延的限制，使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化(如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等)以及合意形成型行政手段(如行政指导、行政契约、行政计划等)的出现。⑦例如，国务院在2004年制定并公布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级行政机关“改革行政管理方式”，“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”，同时“创新管理方式，方便人民群众”。可见，随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革，现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用，在这种现实背景之下，传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求，例如，在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。⑧第二，行政行为概念包含了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为，切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来共同构成作为整体的行政过程，此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分，而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。

    二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念

    对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题，行政法学者们已经意识到了该问题的存在，并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。⑨这些解决的办法大致可以分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延，采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。

    (一)扩大“行政行为”概念外延的方法及其缺陷

    行政行为概念是行政法学中最基本的概念，但由于行政行为的复杂性以及现实中行政行为的不断发展，行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义存在着争议。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念，因此“各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同”。⑩在德国，行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。(11)日本的学者在明治初期从德国引进“Verwaltungsakt”的概念，并将其译为“行政行为”，但起初对于该概念的含义存在着争议，以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为 为顺序从大到小取舍，共有七种不同的定义。(12)现在一般采用最狭义的行政行为概念，即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”，(13)或者“行政机关根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。(14)可见，从德国、日本的主流观点来看，行政行为概念具有外部性(针对外部的行政相对人)、权力性(具有强制性)、法律效果性(变动或影响相对人权利义务)、具体性(针对特定相对人)、单方性(由行政机关单方决定)等性质，由此排除了行政处分等行政内部性行为、行政指导等非权力性行为、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象性行为、行政合同等双方性行为。

    在我国行政法学界，对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”(15)、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”(16)，囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为，(17)包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。(18)“在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”，“必须从行政诉讼的角度出发”。(19)在我国，行政行为不仅是一个法学术语，而且还是一个法律用语。例如，我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念(例如第2条、第5条等)，但没有对该概念作出明确解释，引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》，明确规定了具体行政行为的概念，即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念，将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化，特别是非权力性行为形式的运用，该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围，不利于对相对人的权利进行充分救济。为此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法，而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念，但很明显，该解释中的行政行为概念较为宽泛。

    为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题，有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延，使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式，并以“开放”为特征的新概念。(20)这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念，可以涵盖行政活动所有的形式。然而，根据逻辑学中概念外延与内涵的关系，外延越大内涵就越小，过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵，例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且，随着现代行政的发展，行政活动的形式也不断增多，因此，广义的行政行为概念也必须随之不断改变，失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见，采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式，在解决冲突行政行为概念不足之处的同时，也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且，随着对行政行为概念解释的不断扩大，必将导致行政法学理论和实践中的混乱。

    (二)在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷

    为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性，同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题，在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法，而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念，例如，有学者使用“行政作用”、“行政处分”(21)、“行政决定”(22)、“行政处理”(23)、“行政执法”(24)、“行政活动”(25)等概念来取代行政行为的概念。此外，也有学者作为对行政行为概念的补充，在行政法学中引入“非权力行为”(26)、“未型式化行政行为”(27)、“非强制行政行为”(28)、“非正式行政行为”(29)、“柔性行政方式”(30)、“非要式行政活动”(31)、“非单方处理性行政行为”(32)等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大；另一方面，这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑，如果采用这些概念来构建行政法学理论，仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此，必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念，以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。

    三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入

    为了应对现代行政发展的需要，针对现实行政的过程性特征，本文从行政过程论的视角出发，认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。

    (一)传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡

    “行政过程”这一用语本身并非新生事物，在行政学研究中就普遍地被使用。 而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感，作为德国最近行政法研究倾向之一，德国的部分行政法学者重视认识“作为过程的行政”，例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定(如行政行为)，而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能，这被认为是对Otto Mayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。(33)随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。

    在现实行政中，为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性，试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上，单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果，而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性，因此，在考察某一行为的合法性时，必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外，在行政过程中，除了要求行政行为必须合法之外，对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此，行政过程论认为，现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时，直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性，并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。

    (二)行政过程概念在行政法学中的导入

    “行政过程”，简而言之，是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中，(34)行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者(如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等)行使各自的权力(或权利)，相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。(35)行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写，而传统行政法学中，一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念，(36)而将“行政过程”概念作为非法学概念，而认为是不具有法学意义的“事实概念”。(37)

    行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用，有些并不具有行政法学上的特别的理论意义，而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展，行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多，行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此，有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如，在日本，第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的，大概是今村成和所著的《行政法入门》(1966年)中的“在行政过程中个人的地位”。(38)而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》(1976年)中，设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。(39)而且，室井力、盐野宏所著的《学习行政法Ⅰ》(1978年)中追加说明了其意义，并将“行政过程”构成其中的一编。(40)但从其内容来看，上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。(41)在中国，也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。(42)其实，“行政过程”用语具有特别的理论意义，而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时，并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。(43)即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义，而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。

    因此，在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时，必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义，即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷，基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上，最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫，其所著的“行政程序”(1966年)将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。(44)1969年，远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。(45)此后，积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。(46)此外，在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究，认为行政过程是行政行为的过程，例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》(47)、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》(48)，以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》(49)中都研究了行政行为的过程性，不可否认，行政行为本身也具有过程性，但除此之外，行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程，而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不明确。对此，本文从行政过程论的视角出发，基于现实行政的过程性特征，认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时，引进“行政过程”概念，行政过程概念不仅包 括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为，而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。

    四、在行政法学中导入“行政过程”概念具有重要的理论和现实意义

    基于行政过程论的观点在行政法学中导入的行政过程概念具有特殊的理论含义，这种意义上的“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。将该概念导入到行政法学之中，可以弥补行政行为概念的不足，对于构建适合于现代行政法学的理论体系和对现实行政过程进行法律规范具有重要的理论和现实意义。

    (一)行政法学中“行政过程”概念的含义

    行政过程是指一系列连续的作用，(50)是指一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行。(51)就如同人的一生是人的各种活动的连锁而可以称为“人生过程”一样，以该过程的合理性为课题。(52)从行政的动态性、整体性来看，“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。具体而言，为实现特定行政目的，行政主体作出行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、强制执行、行政复议等行为，这些行为在时间序列上构成了作为整体的“行政过程”。

    从上述行政过程的定义来看，行政过程由目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的关联等要素构成。第一，行政过程的目的。行政过程以实现特定行政目的(公共利益)为目的，而公共利益是行政过程正当性的根据。但是，公共利益或公共性的概念极为抽象，是指行政的总体性目的。在该总体性目的之下，各具体行政过程的目的表现为具体的公共利益。即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。例如，行政的总体性目的是保障、增进国民的权利和利益，实现公共利益。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。在该目的之下，有关饮食行业的营业许可的目的是防止因饮食引起的食物中毒等危害的发生。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。即为实现特定行政目的，行政机关必须选择与该目的最适合的行为形式，在这种意义上，行政过程是指与特定行政目的相适应的一系列行政活动的过程，是以实现公共利益为目的的手段的联合体。第二，行政过程的主体，即使得行政过程得以运行的人的要素。(53)传统行政法学认为行政意思的形成是由行政主体一方单独判断形成的，在该意思决定过程中并不承认相对人的参与。在这种观点之下，自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。但根据国民主权原则，国民具有主体性，具有参与行政过程的权利。因此，从国民的视角来看，行政过程中存在着行政主体与相对人两种主体。行政过程的主体在概念的内涵与外延上都比行政主体更为宽泛，行政主体是行政过程主体的一部分。第三，行政过程中的行为形式。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，往往运用复数的行政行为或其他行为形式，例如在区域开发行政过程中，行政机关往往会作出开发计划、开发指导、开发许可、建筑许可等行为。可见，行政行为以及其他行为形式是构成行政过程的主要要素。事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。第四，各行为以及各阶段之间的关联。行政过程由各种行政行为或其他行为形式构成，但这些复数的行为之间并非毫无关系，而是具有一定的关联性。以这种关联性为基础，各种行为构成作为整体的行政过程。此外，就单一行为来看，该行为按照一定的步骤实施，其内部各阶段存在着明显的关联性，由此构成该行为的整体过程。在这种意义上，可以认为行政过程的构成要素不仅仅是指作为结果的各种行为，而且也包括各行为之间的关联以及单一行为中的各阶段之间的关联。

    从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性(公共性)、连续性(动态性)、统一性(整体性)、法律性(合法性)等特性。第一，目的性(公共性)。行政目的(公共性)是行政过程的要素之一。现代行政过程以“公共事务”为对象，为最终实现公共利益这一行政目的，实施一系列的行政活动，由此构成行政过程。因此，行政过程必须以公共利益为目的。“国家及其他公权力主体的行为，不论是以公法或私法的形式为之，均应维护公共利益，始具有正当性及合法性。”(54)也就是说，维护公共利益是行政权力正当性及合法性的基础，追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不确定性概念，但从现实的行政过程来看，作为行政过程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具体内容，一般由单行法个别规定。对此，有学者提出“公共性分析论”，即通过对现实行政过程中的公共性目的的分析，对行政过程进行规范和控制。(55)第二，连续性(动态性)。行政过程是行政的运行、发展过程，呈现为不断发展变化的运动状态。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，行政主体往往相继作出一系列的行为，这些行为之间具有连续性，由此构成的行政过程则体现为动态性。第三，统一性(整体性)。行政以实现统一的行政目的为目标，因此承担行政任务的行政组织在整体上构成统一、完整的行政组织体系。围绕着特定行政目的，各行政组织的活动也具有统一性。在同一行政过程中往往存在着各种行为，各种行为具有一定的独立性。但从特定的行政目的来看，各行为的实施都是为了特定的行政目的。也就是说，为了特定行政目的而做出的一系列行为之间具有关联性，由此构成的行政过程在整体上来看具有统一性，即行政过程是指在特定行政目的之下实施的各种行为共同构成的整体。第四，法律性(合法性)。在传统行政法学中采用“行政行为”的概念，要求行政行为必须符合法律规定的法律要件，而将“行政过程”作为事实概念排除于行政法学的对象之外。(56)“行政过程”作为事实概念 ，并不具有法律上的意义。但现代行政法学除了行政行为之外，也重视行政过程的法律性。所谓行政过程的法律性主要表现在两个方面。首先，行政是执行法律的活动，行政过程就是行政执行法律的过程。(57)其次，从行政过程与法律的关系来看，行政过程必须依法运行，要求行政过程的合法性。“法律性是行政过程的属性”，“有了法律性，行政过程才有了法律意义”。(58)也正是基于行政过程的法律性，由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。

    (二)“行政过程”概念在行政法学中的理论和现实意义

    狭义行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等特点，是行政主体在行政过程中所采取的各种行为形式中最具有典型意义的行为。在这种意义上，行政行为是行政过程中的行为形式之一，是构成行政过程的要素之一。可见，行政行为概念与行政过程概念之间具有密切的关联。但作为行政的典型性行为的行政行为仅仅是行政过程的构成部分，并不能等同于作为整体的行政过程，两者的区别主要表现为以下几个方面。第一，行政行为仅仅是行政过程中的行为之一，在行政过程中，除了行政行为之外，还包括其他行为形式，例如事实行为等。第二，行政行为的主体只能是行政主体，而行政过程中的法律主体除了行政主体之外，还包括行政相对人以及第三人等主体，相对人及第三人的参与等行为与行政行为一样，都是行政过程的组成部分。第三，行政行为是一个单一行为，而行政过程在多数情况下是由复数行为的连续行使所构成的整体，具有整体性。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加，其本身具有独立性。此外，行政过程还具有动态性，在同一行政过程中的各单一行为之间具有关联性。因此，行政法学除了关注单一行政行为的合法性之外，还应当考察同一行政过程中的各行为之间的关系，追求作为整体的行政过程的合法性。从行政学的角度来看，作为事实概念的行政过程是行政法规范的对象，但在将行政过程概念通过行政学引入到行政法学后，行政过程不仅仅是原本行政学中的事实概念，还是处于行政法的规范和控制之下的法律概念。它既是实施“依法行政”原则的结果，也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。也正是在这种意义上，行政过程概念具有上述法律性(合法性)的特性。根据“依法行政”原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。但传统行政法学将“依法行政”原则局限于行政行为概念的层次进行理解，将“依法行政”原则等同于行政行为的合法性。而事实上“依法行政”原则的真实含义是要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。“依法行政”原则所追求的目标是行政的合法性，具体包括行为的合法性与过程的合法性，行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件；过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外，还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。因此，行政法除了对行政行为作出考察外，还必须对行政过程进行法律的规范和控制。

    基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识，现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。这在行政法学理论上可以弥补行政行为概念以及行政行为类型化理论的不足，并且在实践中可以解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题。在这种意义上，现代行政法学应当从现代行政的过程性特点出发，将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，对现实的行政过程进行全面、动态的考察。在此基础上，现代行政法学应当从实质行政法治主义出发，不仅应当关注作为行政过程最终结果的行政行为的合法性，而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，重视同一行政过程中各种行为形式之间以及同一行为的不同阶段之间的关联，对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制。

    注释：

    ①[日]山田幸男等編：《演習行政法(上)》，青林書院1979年版，第139页。

    ②在行政学上，行政的动态性还含有另外一层含义，即“动态性是指公共行政适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征”。参见唐晓阳主编：《公共行政学》，华南理工大学出版社2004年版，第6页。这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。

    ③李盛平主编：《公务员百科辞典》，光明日报出版社1989年版，第243页。

    ④叶必丰：《法学思潮与行政行为》，《浙江社会科学》2000年第3期。

    ⑤李琦：《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文，第12页。

    ⑥有关行政行为概念的定义虽然并不统一，但总体而言，我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主，而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页。

    ⑦[日]大橋洋一：《行政法学の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11页。

    ⑧参见莫于川：《应将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围》，《重庆社会科学》2005年第8期。

    ⑨参见章志远：《行政行为概念重构的尝试》，《行政法学研究》2001年第4期；张春荣：《行政行为概念的反思与重构》，《西南政法大学学报》2004年第2期。

    ⑩王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134页。

    (11)[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第181页。

    (12)[日]和田英夫：《现代行政法》，倪健民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第182页。

    (13)[日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259页。

    (14)[日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》(第五版)，法学書院2005年版，第18页。

    (15)王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。

    (16)应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第1页。

    (17)参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社 1985年版，第295页。

    (18)罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。

    (19)杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第3期。

    (20)田文利、张艳丽：《“行政行为”论》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。

    (21)在日本行政法中，理论上多数使用“行政作用”概念，法律条文中较多使用“行政处分”概念，此外，还有“公权力的行使”等概念。当然，这些概念的含义并不完全相同，存在着一定的差异。参见江利红：《日本行政法学基础理论》，知识产权出版社2008年版，第176-180页。

    (22)例如在国务院于2004年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了“行政决定”的概念。

    (23)参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第146页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页；宋功德：《聚焦行政处理——行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。

    (24)参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第183页。

    (25)参见朱新力：《行政法学》，高等教育出版社2006年版，第284页。

    (26)参见莫于川：《非权力行政方式及其法治问题研究》，《中国人民大学学报》2000年第2期。

    (27)参见李傲：《未型式化行政行为初探》，《法学评论》1999年第3期。

    (28)参见崔卓兰：《试论非强制行政行为》，《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。

    (29)参见蒋红珍：《非正式行政行为的内涵——基于比较法视角的初步展开》，《行政法学研究》2008年第2期。

    (30)参见莫于川等：《柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版。

    (31)参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱琳译，中国政法大学出版社1999年版，第87页。

    (32)参见[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法(第1卷)》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第140页。

    (33)[日]室井力：《行政法学方法論議》，载広岡隆等編：《現代行政と法の支配——杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15页。

    (34)在行政学中除“行政过程”概念外，还使用“政策过程”、“政府行政过程”、“公共行政的一般过程”、“行政运行过程”等用语。

    (35)张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第287页。

    (36)例如，有学者认为“行政程序只不过是一种法定的行政过程”，即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。参见高小平主编：《现代行政管理学》，长春出版社2003年版，第174页。

    (37)[日]兼子仁：《現代行政法にぉけゐ行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集·公法の理論(上)》，有斐閣1976年版，第303页。

    (38)[日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“对行政决定住民意思的反映”章节，设定“行政过程和个人”一章。

    (39)参见[日]原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房1976年版。

    (40)参见[日]室井力、塩野宏：《行政法を学ぶ1》，有斐閣1978年版。

    (41)另外，行政过程论现已成为日本行政法学的主流学说，在行政法著作中使用行政过程概念的也比较多，但大部分并没有意识到行政过程论的全面、动态考察的观点，没有在特别的理论意义上使用“行政过程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。

    (42)例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页；王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。

    (43)[日]藤田宙靖：《行政法Ⅰ総論(第三版再訂版)》，青林書院2000年版，第131页。

    (44)[日]園部逸夫：《行政手続》，载雄川一郎、高柳信一编：《岩波講座現代法4現代行政》，岩波書店1966年版，第99页。

    (45)[日]遠藤博也：《複数当事者の行政行為——行政過程論の試み》，《北大法学論集》第20卷第1-3号。

    (46)从正面采纳并积极主张“行政过程论”的有原田尚彦：《訴ぇの利益》，弘文堂1979年版，第166页以下、218页以下(1979年)。

    (47)朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。

    (48)朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。

    (49)李琦：《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文。

    (50)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第49页。

    (51)朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。

    (52)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第55页。

    (53)也有学者分别论述行政过程与行政主体，将其中的行政过程作为相当于传统行政法学的行政行为部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法(上)》弘文堂1999年版，第49页。对此，本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一，因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。

    (54)翁岳生编：《行政法(二版)》(下)，中国法制出版社2002年版，第163页。

    (55)参见[日]室井力：《国家の公共性とその法的基準》，载室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現代国家の公共性分析》，日本評論社1990年版，第14页。