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1资料与方法
1.1一般资料:我区在2016年开始将食品营养以及食品卫生监管并重运用于日常食品与公共卫生监管中,分析实施前后1年时间内,我区食品安全事件发生情况。1.2方法:综合分析当前我区在食品营养以及食品卫生监管工作中潜在的问题,并给予针对性强化措施,从食品营养以及食品卫生监管两方面出发应对食品安全中潜在问题:1.2.1食品营养与食品卫生监管现状情况。①食品营养情况。结合对我区食品营养情况综合调查可以发现,食品营养工作质量不佳的情况较为严重,存在有多方面问题。诸如未严格按照有关规定针对食品营养情况进行检测;食品中有关添加剂类型尚未说明;食品营养标准尚未完善;未对食品原材料监控工作加以重视等。同时,社会群众对于食品营养的重视程度不高。②食品卫生监管情况。因食品卫生监管方面存在有一定缺陷,使得不合格产品大量存在于市场中。具体而言,当前食品卫生监管存在问题主要有2点:a.法律体系尚未完善。缺乏系统性、完整性食品卫生监管条例。b.分段管理中,各级食品卫生管理人员未充分认识到自身责任[2]。1.2.2强化食品营养与食品卫生监管的对策:①引导居民按照多样适量的方式进行饮食。临床研究已经证实,按照多样适量的方式进行饮食,可有效满足人体对于不同营养元素的需求,同时可有效避免因长时间摄入单种食物而出现营养失衡甚至“食物中毒”。避免患者出现细菌性或者生化性食物中毒的情况。从当前实际情况可以发现,目前市面上各类食物或多或少残留有毒素、激素等。摄入食物单一,很容易导致其出现食物中毒的情况。同时,在该饮食模式下能起到对居民胃肠、肝肾功能保护的作用。②提升居民对食品营养的重视程度。在生活节奏持续加快的情况下,居民对食品营养重要性认识程度有所降低。为此,必须通过健康知识讲解的方式引导居民对该方面内容加以重视,鼓励其做到营养均衡,不食用三无食品。③强化食品卫生监管。有关食品检测部门需要充分认识到自身工作的重要性,引导其以严谨的态度开展各方面食品质量监控工作。并落实食品检测责任制,针对不严格按照食品卫生管理体系工作的人员进行惩处[3-4]。1.3观察指标:针对实施前后我区食品安全不良事件发生情况进行统计。1.4统计学方法:采用SPSS19.0对本次研究中各方面数据进行处理,按照%对计数数据进行表示,以χ2检测,若P<0.05则表明数据间存在有显著差异,具备统计学意义。
2结果
在实施前一年时间内,我区共发生8例食品安全事件,而实施后仅1例,实施后发生率明显低于发生前,P<0.05差异具备统计学意义。
3讨论
食品安全问题直接关系着居民健康。在多方面因素的共同影响下,食品安全问题在日益严重,导致居民患病率在持续提升。食品安全“双重挑战”于近几年被社会所重视。为有效针对食品安全问题进行处理,我区从食品营养与食品卫生监管并重的角度出发进行管理,针对当前我区食品安全方面存在的问题给予针对性监管对策。从提升居民对健康饮食习惯的重视程度、均衡饮食以及强化食品监管部门职责等角度出发,对食品安全进行管理。综合对比实施前后各一年时间内食品安全不良事件可知,在该监管体系的作用下,食品安全不良事件的发生率明显下降,在一定程度上保障了居民饮食健康[5-7]。总之,食品安全“双重挑战”是当前食品安全管理中最为重要内容,以及需要在后续工作中持续进行重视与处理。
作者:于宏 单位:鞍山市千山区市场监督管理执法大队
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我国的食品安全监管体制经历了从《食品卫生法》到《食品安全法》的艰难转变历程。从监管主体的角度来看,由原来的单独职能部门监管发展到现在的多部门联合监管。2009年《食品安全法》颁布后,成立了食品安全委员会,重新明确了各部门的职责,确立了“分段监管模式”,最终形成了由食品安全委员会主导下的“以分段监管为主,品种管理为辅”的食品安全多部门联合监管模式。目前,我国食品安全问题形势严峻,而解决食品安全问题的关键在于加强食品安全监管。我国《食品安全法》采取的“以分段监管为主,品种管理为辅”的模式,监管部门之间仍存在职能的交叉和重合,在实施监管的过程中仍会产生诸多漏洞。
(一)分段界定不清,监管职责分工不明“分段监管为主、品种监管为辅”的模式,表面上看分工明确,职责清楚,但是实际效果却并非如此。2013年5月17日广州对餐饮环节食品抽检,四成五的大米和米制品被检出镉超标。广州市食品药品监管局2013年第一季度餐饮环节食品及相关产品检测结果,总体合格率为92.92%,其中米及米制品的合格率最低,仅为55.56%,不合格项目即是“镉”。在对广州餐饮环节中的大米和米制品问题进行监管的过程中,根据现有的法律法规,多个部门对这一问题都具有监管的权利。按照《农产品质量安全法》,归农业部管;按照《消费者权益保护法》,归工商部门管;按照《食品卫生法》,归卫生部门管。而农业部门认为食品不合格是由于食品生产加工环节出现问题,应该由质监部门管理,在流通过程中出现了问题,应该由工商部门管理;质监和工商部门认为大米属于农产品,应该由农业部门管理。这种部门职能之间的相互交叉,使得执法部门在执法过程中,责任互相推诿,无法实现监管目标。
(二)食品监测水平不高、检测承载力不足我国具有权威性的国家级别的食品检验机构数量很少,国家级的检验机构只有卫生部的食品卫生监督检验所、中国疾病预防控制中心下属的营养与食品卫生研究所以及国家食品质量监督检验中心。而这仅有的三大机构的任务却又十分繁重,不仅要承担大量的食品卫生检测、调查和管理工作,而且还要为全国的食品卫生监督机构提供长期的技术指导和专业培训。检测机构少,而需要检测的数量大,这种供不应求的状况自然就导致了食品安全检测时间过长,质量检测技术的垄断现象,检测价格居高不下。监测人员少,缺乏专门的培训,监测仪器和方法落后都阻碍着我国食品安全监管的进程。检测承载力的不足,直接导致了我国的检测标准低于其他一些发达国家。另外,我国缺乏快速检测的仪器。现在的检验设备需要投入较长的时间和大量的试剂。若检测样品越多,则市场投入越大。技术的落后成了制约食品监管工作发展的瓶颈。没有先进的技术,无法检测出有毒有害物质,或者无法完成工作量,因而其他的监管环节就是徒劳。
(三)食品安全标准制定工作滞后我国食品标准包括四级:国家标准、行业标准、地方标准、企业标准。目前我国有国家标准1000余项、行业标准1000余项。食品安全标准的制定需要多个部门配合完成,然而各个部门之间缺乏协调,导致制定出来的食品标准之间既有交叉重复,又有盲区,甚至同一产品出现了相互矛盾的两个标准,降低了标准的权威性。例如,国家农业部和卫生部对干燥制作的蔬菜规定了不同的二氧化硫残留标准,导致生产者在进行生产的过程中,不知道应该执行哪一个标准;执法人员对不合格食品进行检查时,也不知道应该采用哪一个标准进行认定。
二、我国食品安全监管模式的重构
(一)整合监管部门,避免多头执法我国目前实行的“分段监管为主”的模式,导致食品生产流通的各个环节分别由不同的部门进行监管。如农产品在生产阶段可能由农业部门管理,进入加工阶段由质量监督部门负责,最后进入流通领域则由工商部门管理。而实际上,食品生产流通的各环节并不能截然分开。同时,各个监管部门之间职责不清或交叉,则可能导致食品安全监管出现真空,造成互相推诿,或者出现重复监管、重复投入等多种问题,也造成机构臃肿,浪费公共资源。我国可以参照部分西方国家的做法,由分段监管为主改为品种管理为主、分段为辅,将食品进行分类,不同种类的食品由不同的职能部门负责,取消与其职权相矛盾的其他部门的相关职权,整合行政执法资源,进一步理顺监管部门权责,有效降低执法成本,提高行政效率,避免部门间相互推诿、监管脱节现象,真正做到“从农田到餐桌”的全程监管。有效解决职责不清或职责交叉的问题,也可以有效提高效率、减少重复投入、避免监管盲区。
(二)加强食品安全委员会的建设为贯彻落实《食品安全法》,加强对食品安全工作的统筹协调,按照《食品安全法》规定,设立国务院食品安全委员会,作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。但食品安全委员会的性质是议事协调机构,法律地位较低,未能充分发挥其功能。为进一步发挥其综合协调功能,需要进一步加强食品安全委员会的建设。1.应提高食品安全委员会的法律地位,把它设置为国务院的组成部门,它的职权范围和行使由法律直接规定;食品安全委员会直接对国务院总理负责,保持高度的中立性和独立性。根据《食品安全法实施细则》第2条的规定,“国务院食品安全委员会的日常工作由国务院卫生行政部门承担”。国务院食品安全委员会具有统一负责、领导、组织、协调全国范围内的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制,对卫生、工商、农业、质检等其他食品安全监督管理部门进行评议、考评等职责。2.食品安全委员会应当设置管理委员会、办公室主任、督察司、科技委员会及专门小组等具体的工作机构;可参照国税编制体系,建立垂直领导的各级监管委员会,可以考虑建立“中央———省级———县级”三级监管体制。
(三)完善食品安全标准体系针对目前食品监管中存在的问题,结合我国国情,借鉴国际上的先进经验,尽快制定和完善我国的食品安全标准体系,重点解决无标准生产和不按标准生产的问题。同时修订不适应现行要求的标准、废除一批过时的标准、制定新标准,加强食品安全检测检验能力建设。1.在机构设置上,应将原来分别属于工商、质监、卫生、农业等部门的检验机构进行有效整合,设立专门的食品安全检测机构,专门负责食品安全的检验检测,并且要定期公布有关检验检测结果。2.在人才建设上,要不断加大对食品安全检验检测人员的技术培训,提高其检验检测的技术水平。3.在技术建设上,遵循技术化、信息化、快速化、便携化的原则,加强对快速检测技术的研究,尽快研制蔬菜农残速测仪、米粉质量检测仪等快速、方便、准确的食品检测设备,缩短检测时间,提高检测精度。4.在制度建设上,重点是建立健全产品认证制度、市场准入制度、不合格品召回制度等,确保检测检验工作制度化、规范化。
一、食品质量监管中面临的技术瓶颈的主要表现
(一)对食品标准不熟悉。当前食品安全标准的复杂性抑制了基层执法人员对标准的学习和掌握。其复杂性主要表现在三个方面。一是标准多。目前我国已涉及食品安全的国家标准1800余项,食品行业标准2900余项,其中强制性国家标准634项。国家标准委计划到“十一五”末,把我国食品标准的标龄由现在的平均12年降低到4.5年,制修订周期控制在2年之内。标准的更新换代加速,使基层执法人员在食品标准方面的知识更新压力加大。二是标准乱。食品标准分散于质监、卫生、农业等多个部门,多种标准在市场上形成冲突,由于制定标准工作缺乏有效的统一协调机制,有些修订不及时,在实施中暴露出不少问题,主要是食品安全标准有交叉、重复,又有空白。如酸牛乳的国家标准(GB2746-1999)规定,在酸牛乳中可添加防腐剂苯甲酸钠,但在食品添加剂卫生标准(GB2760-1996)中规定的苯甲酸钠的使用范围没有酸牛乳,这就让企业、执法者在执行过程中无所适从。三是标准不配套。不仅表现在标准个体之间,更表现在从生产到流通的过程中,据商务部有关调查报告显示,我国有食品质量标准近3000个,而与流通有关的标准仅有100余个,相对于生产与加工标准来说,数量差距很大。在流通相关标准不足的情况下,即使食品生产质量合格,也难保不在流通环节出现质量安全问题。
(二)“QS”标志监管不到位。基层执法人员由于对“QS”认证食品具体产品的审查细则、更新修订熟悉程度不够,在执法过程中出现执法越位、不到位等问题。一是检查范围扩大化。执法人员将未纳入“QS”认证范围的食品品种进行查扣。如根据2006含茶制品和代用茶生产许可证审查细则,保健茶却还没有纳入发证范围,而目前基层执法人员在查扣茶类产品的同时往往忽视这点。二是审查细则不掌握。不断修订的“QS”认证食品审查细则使执法人员很难全部掌握清楚。在47个有审查细则的申证单元中,有20个重新进行了修订。在的无证查处日期后又进行修订的申证单元有17个,而且大部分都增加了认证范围。如2005年修订的食用植物油生产许可证审查细则规定,芝麻油不在发证范围之内,2006年新版的审查细则又把芝麻油包括进去了。这些问题使我们工商基层执法人员感到非常被动。
(三)食品外观检查专业方法不足。外观检查主要针对感官、标签、包装质量、印刷质量等进行。多年来,工商执法人员在这方面曾经积累下很多的经验做法。但随着造假手段不断高科技化,近几年我们在食品外观检查手段方法上越来越匮乏,形成了不重视外观检查方法,认为外观检查方法没有技术含量、检查方法越发简单的局面。实际上食品外观检查是我们的基本功,是与抽样检测同等重要的技术手段,而且具有方便、实用等优点。忽视传统的外观检查方法和经验是错误的,我们真正缺乏的是面对新产品、新造假手段应具备的更加专业的检查知识和经验。
(四)快速检测箱利用有限。目前基层工商分局基本都配备了食品快速检测箱,但实际利用效果还很不理想。一是检测项目有限。快速检测箱所能检查的对象仅限于与消费者日常生活相关的肉菜等食品,同时,对有限的食品进行的检查中,其检查项目也是有明显限制的,这种有限的检查范围与工商部门肩负的整个流通环节食品安全监管的职责明显不相匹配。而根据国务院部门职能分工的调整,正规检测机构分属质监、卫生、农业、检验检疫等不同部门,工商行政管理部门是唯一没有检测机构的执法部门,流通领域的食品质量的检测亟待解决。二是利用不足。有的单位没有把检测试剂置于保鲜柜0°-4°C保存,放在常温状态已经失效。有的检测箱处于闲置状态,一年也用不上几回。同时食品检查箱的检测试剂有效期一般为两年,每种试剂使用次数最少的有25次,一般可使用50-100次,更新试剂费用一般为一两千元,有的分局试剂还没怎么利用就已过期,资源浪费严重。
二、形成技术瓶颈的成因分析
形成以上技术瓶颈的影响因素是多方面的,有法律法规的问题,也有职能分工上的问题,主要的有以下三点原因:
(一)流通领域食品监管方向不明朗。我们工商有人员多、监管力量大的优势,但同时存在监管工作技术含量低的劣势。是继续发挥我们的优势,在浅层面上监管,还是弥补我们的缺点,向技术、标准说话。这个监管大方向的问题不确定、犹豫不决,我们很多的后续工作就会盲目发展。
(二)基层工商的监管重心发生偏移。目前基层工商分局把食品监管的主要力量放在建立长效机制和应付检查上。忙于督导经营者建立台账,索证索票,疲于应付检查流于形式,最急需管理的食品质量反而缺乏精力去监管。
(三)部门之间的技术壁垒尚未打破。质检、卫生、商务与工商在食品安全管辖上竞争多年。特别是农业、质检、卫生有制定标准权,许多标准上的制定、技术上的规范、行业上的管理等信息资源也不能有效共享,无形之中的壁垒阻碍了工商部门在食品质量监管上的有效突破。
三、克服技术瓶颈的应对策略
(一)培养专业化人才。全面树立专业化监管意识,在基层选拔一批相对素质较高的人员,邀请相关部门和检测机构的技术人员以涉及食品的法律法规、食品标准、检验技术为主要内容进行专业培训,培养出一批专业化人才。通过这些业务骨干的传帮带,在基层工商机关就能影响和带动出一大批具有食品专业技术知识、训练有素的人员,为食品质量监管专业化建设打下最可靠的基础。
(二)优化检测设备配置。现代化的食品检测设备已经成为工商行政管理机关有效开展食品市场监管不可或缺的条件,从根本上改变了工商行管理机关凭肉眼、凭经验办事的思维习惯。但从目前基层分局的实际考虑,应为分局配备无需经过化验环节、直接使用、便携式的检测设备,如食品专用测温仪、笔试酸度计、蜂蜜比重计等。与此同时,进一步优化检测人员和设备的配置,在县区局一级建立快速检测室,侧重于食品成分、食品卫生检测,配备经过培训的专业人员,集中资金为检测室购买组合试剂、辅助设备和检测仪器,增加检测项目,涉及需要化验检验的检测样品由分局带到县局检测,可以有效解决食品快速检测箱资源浪费这个问题,也有效提高了我们的专业化水平。
“国庆”、“中秋”将近,为切实做好节日期间食品安全监管工作,防止重大食品安全事故发生,确保广大人民群众身体健康和生命安全,让人民群众度过喜庆祥和的节日,现就我市节日期间的食品安全工作有关事项通知如下:
一、加强组织领导,切实履行职责
各县区食安办和市直有关部门要加强节日期间食品安全工作的领导,认真落实食品安全监管责任制和责任追究制。要加强协调和沟通,认真履行职责,加大节前、节日期间食品安全的巡查检查力度,坚决打击制售有毒、有害及假劣食品的违法行为,依法查处和取缔各种无证生产经营和违法生产经营活动。
二、针对节日特点,开展节日食品安全联合检查和专项检查
各县区食安办和市直有关部门要结合《20****年****市食品安全专项整治工作方案》的要求,重点检查粮、油、肉、蔬菜、水果、奶制品、豆制品、水产品、饮料、酒、儿童食品、保健食品、月饼、熟肉制品等与人民群众生活息息相关的品种,以及农贸市场、食品与副食品批发市场、食品生产加工企业、酒店(饭店)的月饼加工点等,尤其要加大对旅游景区餐饮单位和食品商店以及小食品摊点、小作坊、小食品商店、小餐馆等食品生产经营单位的检查,加强对节日消费量大的食品的质量监测,严防假劣过期食品、三无食品和不合格食品,及时消除食品安全隐患。
三、认真落实节日值班制
各县区食安办和市直有关部门要安排好节日值班人员,保证全天24小时联络畅通,确保群众举报和发生的食品安全问题得到及时处理,做到防患于未然。
四、做好节日期间的食品安全预警和应急处置工作
各县区食安办和市直有关部门要建立健全突发食品安全事件应急机制,遇有紧急、重要事项应迅速采取果断措施,在最快时间和最小范围内予以控制。如发生重大食品安全事故,要按照****市食品安全事故应急预案的规定及时报告和处置。
五、加大宣传力度,提高人民群众食品安全意识
各县区食品办和市直有关部门要充分利用好“两节”这个有利时机,采取多种方式和手段加大宣传教育力度,提高食品生产经营者的依法经营和诚信经营观念,增强社会公众的食品安全和自我防护意识。市直有关部门要积极参与市食安办组织的食品安全宣传周活动。
六、加强督查,确保食品安全工作落实
市食安办将组织成员单位于9月中下旬对部分县区和相关部门食品安全工作进行督查,确保工作落实到位。各县区食品办也应加强对本辖区食品安全工作的督查。
关键词:食品安全;机构改革;效果
2015年8月,滦南县实施新一轮政府机构改革,整合县政府食安办、工商局、食品药品监督管理局以及质量技术监督局的管理职责,建立了县市场监督管理局,是落实“大部制”改革的重要举措[1-3],使食品安全监督管理工作由过去的分散执法、分段监管转化为统一执法、全程监管。为了评估食品安全监管机构改革的效果,笔者对机构改革前后农村食品安全情况进行了调查分析。
1材料与方法
1.1资料来源
2014年8月~2015年7月、2015年8月~2016年7月期间的流通类网格化监管台账、餐饮服务许可证登记台账、农村流动厨房备案登记表、餐饮从业人员体检培训考核登记表、餐具消毒抽检情况登记表、餐饮服务环节食品监督抽验工作计划执行情况一览表。
1.2调查方法
分别调查2015年8月食品安全监管机构改革前后各一年的镇村小餐饮、农村流动厨房、农村学校(含托幼机构)食堂、小食杂店、集贸市场食品摊点等食品经营单位的餐饮服务许可证或食品流通许可证办证情况、从业人员办理健康证明情况、食品原料抽检情况和餐具消毒抽检情况。
1.3统计学分析
使用IBMSPSSStatisticsV22软件,采用χ2检验对数据进行统计分析。
2结果
2.1改革前后农村食品经营单位办证情况
通过对改革前2473家和改革后2500家农村食品经营单位进行统计,改革后办证率从76.91%提高到97.92%,其中镇村小餐饮、农村流动厨房、农村学校食堂、小食杂店、集贸市场食品摊点的办证率均显著提高,差异有统计学意义(P<0.01)
2.2改革前后农村食品从业人员健康证明办理情况
改革后农村食品从业人员健康证明办理率从60.39%提高到85.62%,其中镇村小餐饮、农村流动厨房、农村学校食堂、小食杂店、集贸市场食品摊点的从业人员健康证明办理率均显著提高,差异有统计学意义(P<0.01)
2.3改革前后农村餐饮单位食品原料抽检情况
改革后农村餐饮单位食品原料抽检合格率从71.27%提高到93.67%,其中镇村小餐饮、农村流动厨房、农村学校食堂的食品原料抽检合格率均显著提高,差异有统计学意义(P<0.01)
2.4改革前后农村餐饮单位餐具消毒抽检情况
改革后农村餐饮单位餐具消毒抽检合格率从79.39%提高到90.78%,其中镇村小餐饮、农村流动厨房的餐具消毒抽检合格率显著提高,差异具有统计学意义(P<0.01);农村学校食堂餐具消毒抽检合格率虽有提高,但差异无统计学意义(P>0.05)
3讨论
3.1推行食品安全监管机构改革可显著提升农村食品安全水平
改革前,质监、工商、食药监部门分别负责食品生产、流通和消费环节的监管,造成监管责任不清、监管力量分散等,农村食品安全监管不到位的现象尤为突出。改革后,打破“多头”管理体制,整合工商、质监、食药监的职能成立市场监督管理局,变分段监管为集中监管,可以带来多方面的好处:一是监管责任清晰,市场监督管理人员守土有责,否则必然被追责问责,增强了执法人员主动监管、规范监管的责任意识;二是监管力量更强,乡镇一级有了专门的食品安全监管队伍,特别是改变了以往食药监部门人力不足,对农村食品市场有心监管、无力覆盖的状况,有效消除了监管“盲点”;三是实现技术互补,能够通过内部培训、人员交流,更加严格、准确地落实食品安全管理有关要求,把好审批和监管关口。通过资料分析可以看到,实施食品安全监管机构改革后,随着监管力度的加大,镇村小餐饮、农村流动厨房、农村学校(含托幼机构)食堂、小食杂店、集贸市场食品摊点等食品经营单位的食品安全管理水平显著提高。
3.2农村食品安全监管中仍存在薄弱环节
农村食品生产经营单位存在点多面广、流动性大、从业人员素质低、设施水平差等特点,给监管工作带来严峻挑战[4-12]。从资料分析情况看,改革后各类食品生产经营单位办证率、从业人员健康证明办理率、食品原料抽检合格率、餐具消毒抽检合格率均显著提高,这也反映出原来监管工作存在的巨大差距。实施改革后情况虽然明显改观,但农村流动厨房的备案率仍然仅为85.92%、健康证明办理率仅65.87%,食品原料抽检合格率和餐具消毒合格率分别为83.83%和81.48%,存在一定的食品安全隐患。同时,农村集贸市场摊点的食品安全管理状况也不容乐观。从市场监管能力看,目前基层市场监管人员短缺、执法装备不足的问题仍然比较突出,监管力量仍然较弱。因此,结合农村食品经营市场和基层监管队伍特点,采取有针对性的监管措施是保障农村食品安全的重要任务。
3.3强化农村食品安全监管的对策建议
对于加强农村食品安全监管,相关文献提出了一系列举措[13-15]。针对食品安全监管机构改革后的新形势和新特点,笔者建议突出抓好4个方面工作:一是严格落实监管责任。严格实施网格化管理,明确各层级、各区域市场监督管理人员的食品安全责任,建立职责明确的监管体系,实施严厉的问责制度,坚决杜绝以罚代管现象。二是实施精细化管理。全面摸清食品生产经营单位底数,实行分类管理、规范指导,重点强化对农村流动厨房、集贸市场摊点等薄弱环节的监管,防止食品安全事故发生。三是强化教育培训。以《食品安全法》和相关法律法规为重点,定期对食品从业人员进行培训考核,强化人员主体责任,提高食品安全素质。四是加大执法力度。依法严厉查处食品安全违法行为,净化食品市场环境。
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