行政立法论文
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行政立法论文范文第1篇
一、制定行政处罚法的意义
近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市
行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚
权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：
（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。
由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。
（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。
由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。
（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。
行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。
（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。
传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。
有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。
我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。
二、行政处罚立法中的几个问题
（一）关于行政处罚的种类问题
行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押
、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。
至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。
（二）行政处罚种类的设定问题
行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。
我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。
除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。
（三）行政管理权与处罚权的关系
关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。
另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。
解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。
（四）法规竞合与一事不再罚原则
一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。
我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不
亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。
那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式
存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。
（五）行政处罚权的委托问题
行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。
（六）行政处罚程序问题
行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。
1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。
2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。
3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。
4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立
几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。
5.处罚决定的执行不力。现存问题是：（1）特定处罚，如警告、责令、吊销证照执行难缺乏有效措施；（2）有关部门协助义务不明确，协助不力；（3）申请法院执行的决定种类、数量过多，如责令罚、吊销证照罚、小额罚款等，法院难以执行；（4）个别执法部门力量薄弱，缺乏必要人身物质保障；（5）行政干预执行的情况增多。
对以上执行问题，建议立法采用新的执行方式和体制。如对特定处罚的执行，应确立处罚累进和转换制以及保全措施；明确各机关协助义务、重新划分法院与行政机关的执行范围；小额罚款及责令、吊销证照罚应由行政机关自己执行。充实个别执法机构；提供必要的物质保障，避免出现靠滥收费、乱罚款执行处罚或其他管理任务的混乱现象。
行政立法论文范文第2篇
[论文摘要]随着现代社会发展的需要以及对公共行政现代性的追寻，行政自由裁量权的合理性价值及其限度日益凸显。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式对伦理价值的关注，无疑是解决此问题的一盏指路明灯。在制度之外辅以一种建基于内在道德信念的自我约束机制——责任伦理，契合了公共行政道德化趋向。责任伦理作为行政自由裁量权价值生成与公正运用的基本前提与保障，可确保行政自由裁量权以一种符合民主、公正要求的负责任的方式行使。
[论文关键词]行政自由裁量权；公正；责任伦理；新公共服务
近代以来，行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。由于行政自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象不免存在，昭示了责任中心主义固有的局限性。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，为探索规制行政自由裁量权的路径选择提供了有益的视角。
一、行政自由裁量权的合理性价值及其限度
(一)行政自由裁量权的合理性价值
行政自由裁量是公共行政现代化、法治化趋势下的具有合法性与价值合理性的“非制度”领域。目前学界对行政自由裁量权的基本概念尚未有一致的界定，不同观点有各自的侧重，但总的说来，强调行政主体在权限范围内有根据自己的意志和判断作出选择的自由，并以适当的公正方式作出裁决的权力。随着现代社会的发展，社会转型的步伐在加快，行政的范围在不断扩大，“行政自由裁量权的大面积存在是现代行政的必然要求”。其合理性价值主要体现在：
第一，契合公共行政的价值取向。效率是行政权的价值追求，也是公共行政的重要的价值取向之一。随着现代经济社会发展，政府干预范围日益扩大，行政权在广度和深度上的扩张以及行政分工造成的技术优势，呈现出行政管理日益专业化、权力行使方式多样性的趋势。法律法规必须赋予行政主体在权限范围内行使自由裁量权，使行政主体能够在社会的迅变性与法律的稳定性之间灵活果断地解决问题，及时回应民众的需求，提高行政效率。行政自由裁量权是现代行政发展的结果。
第二，弥补法律的局限性。法律的局限性主要包括不合目的性、不周延性、模糊性、滞后性等几个方面。沿承亚里士多德派观点认为，由于法律具有模糊性和不周延性，不可能对行政行为在所有情况下的所有裁量方式和程度都作出详细、明确的规定，对其阐释和执行都有赖于行政人员的理解。德性行政人对待具体权威与制度的基本态度应是“合理服从”，而非机械地固守规则。法律的不严密意味着自由裁量权的必要性，这个问题不应该如柏拉图派的建议那样留给立法机关，因为，事实表明法律的出台必须有严格的程序与技术，成本巨大，且常常滞后于现实，而且新增的规章本身依旧需要解释，法律规章的激增无益于解决这个问题。
(二)行政自由裁量权的价值限度
行政自由裁量权从成为一种非制度化的行政权力的初始就伴随着尖锐激烈的批评反对，其价值限度亦得到广泛的讨论和反思。人们一直用谨慎的态度警惕着裁量自由，惧怕权力所具有的“自我膨胀”特性。正如历史学家阿克顿勋爵所声称的，权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对腐败。由于自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，有较大的主观性，在日常的行政实践中，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象时有存在，具体表现为：(1)目的不当。行政人员在行使裁量权时本应基于授权目的及公正合理原则，选择最恰当的行为方式，却由于受到牟利、徇私等恶意动机支配而作出偏离法律目的的不公正的行为.(2)不平等对待。存在同责不同罚与不同责同罚两种情况：同等情况的行政违法行为，分别给予轻重悬殊的、不同等的处罚；对情节轻重不一的违法行为，却一律给予相同的行政处罚。造成的结果是责罚不相当，即行政处罚的轻重与相对人的违法行为及其应承担的责任不相称。(3)主观臆断，随意裁量。主要指行政人员在行政实践中的非正当考虑现象，即行政主体在作出行政行为时，考虑了不应当考虑的因素，对于应当考虑的因素却未考虑，或者过分强调或轻视了一个相关因素，凭主观印象、固有倾向随意认定，作出显失公正的裁定。(4)程序不当。主要包括没有在合理的时间期限内作出裁定甚至故意迟延以及采取不当的不作为方式。
在现代行政实践过程中，行政价值关系有着多向度发展的可能性，行政人员在作出具体的裁量行为过程中可能会受到某些因素的腐蚀，滥用公民所赋予的权力，扭曲行政主体与行政客体的关系，制造腐败而“形式合法”假象，使行政价值关系走向反面，异化公共行政的价值追求。行政自由裁量权运用过程中的失范现象，表明这种“制度约束之外”的权力会因多种因素的相互作用产生不受制约的裁量自由，违背法律授权的目的和原意，它将置理性主义的愿景于谷底，而且裁量权的失范现象将官僚制所面临的现代性危机裸地展现在公民面前，会进一步引发人们对政府、公共行政人员以及法律制度的信任危机。一旦丧失了信任的社会土壤，就会对公平、正义等积极价值造成毁灭性打击。
在公共行政中，解决具体行政事务的自由裁量方式不免会遭遇公共行政的伦理困境，即行政主体在作出裁决时同时面临多个指向不同的角色定位和责任期望、互不相容的利益冲突和价值判断的情景。公共行政的伦理困境声势烜赫地考验着行政主体的专业素养和伦理品质，对公共行政民主精神和公正价值提出挑战。“那些塑造并指导每个角色行为的价值观将你推向两个不同的方向，并使你面对两种互相排斥的选择方法。你得面对那种由我们扮演的角色所引起的道德困境。”
二、责任伦理：行政自由裁量权失范的规制理路
(一)近代“管理中心主义”对制约行政自由裁量权的探索
行政自由裁量权既处于法制框架之内，又处于制度无意识之域，是行政主体在制度规定不明确的模糊地带或者制度之外的灰色领域作出事务性行政裁定的权力。这种非制度化的行政权力使行政主体有很大的裁量自由和权力空间，但它不可能是“任意自由”的裁量权，而只能是“受法律约束的裁量”权。早期行政学探讨制约行政自由裁量权是在以管理主义为中心的背景下进行的，强调的是行政的科学性和效率，极少探讨行政的价值问题。此时提出的制约方法集中在健全和完善权力监督和制衡机制上，这种控制主要包括立法控制、行政机关的内部控制和司法控制。在立法控制方面，着重对自由裁量权作出明确界定和制度设计，主要包括界定政府自由裁量权的范围和限制行使自由裁量权的标准。行政自由裁量权的内部约束“是指行政机关内部的上级行政机关对所属下级行政机关，专门监督机关、主管行政机关对其他行政机关及这些行政机关之间就行政自由裁量权的运用进行自我监督，保证自由裁量权的科学行使。”司法控制强调合法性原则、合理性原则和程序公正三个方面：(1)合法性原则，即行政自由裁量权的行使必须在法律规定的框架内；(2)合理性原则，在法定幅度范围之行使自由裁量权是否合理适当，包括动机的正当性和是否考虑了相关因素等等；(3)程序公正，是对自由裁量权的行使的程序性价值导向，是制约与规范自由裁量权过度的重要路径。
可见，近代以来行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。但是，官僚制的责任是最低限度的责任规定，这就是责任中心主义的局限性。从理论上看，现代社会中的自由裁量权是规范的权力，宪法规章日臻细化和完善，制度设计渐趋健全和周密，但是，法律制度与规范理性无法穷尽所有裁量权的行使领域和裁定细节，对于保证其裁衡的公正尺度来说，还是远远不够的。而且法律规范的这种外部约束的作用尽管十分重要，但这种“禁于已然之后”的行为效果的滞后性也是显而易见的。因而，在公共行政领域中，对自由裁量权的规范“不是通过更多的规则，而是通过对法律精神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量权受制于公共利益”规则。这种规范由于主要表现为“形式合理性”而具有强制性特征，只能对自由裁量权起基本的规约作用，难以有效激发人的使命感和责任感，严格规制的实际行动并不能如传统公共行政所言的那样最好地为公共利益服务。行政官员行使自由裁量权的天平在没有公正的评判标准的情况下，往往会倒向强大的利益集团。这种方式还可能会越走越远而陷入“合法性危机”的泥潭。
(二)新公共服务范式对自由裁量权的规制——责任伦理
20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，树立起“公民权”和“公共服务”的大旗，重塑了公共行政的本原性价值蕴涵与要求，确立了现代公共行政的人文价值依托。新公共服务不仅内在地包涵着“责任中心主义”的价值目标与愿景，还高扬起“公平正义”的评判旗帜，呼唤公共行政精神，发掘伦理价值，强调公民的话语权，强调在公共对话的平台上实现公共利益，这些指向强化了行政主体的责任。诚如罗伯特·登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”它既承认制度的作用，更强调“公平正义”的价值，认为无论存在着什么样的权力监督或制衡机制来规范行政人员的行动，归根到底还是要依靠他们的德性崇高和伦理自觉。这是他们作为值得信任的、负责任的、富有公正精神的公共行政人员应然品性的基石，也是他们得以凭借契约式的授权在服务公共利益的名义下和范围内作出自由裁定及提出强制要求的内在根据。
“责任是任何治理过程的基础。治理过程的有效性取决于官方人士如何对自己履行职责和法律职责的方式负责。”新公共服务既承认责任在民主治理中的中心地位，又着力构建行政责任的实现机制。认为公共服务中的责任问题极为复杂，“责任行政”的生成和价值建构不仅仅建基于以市场为基础的标准，行政主体“应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益”。认为用简单的效率测量方法和中立的价值判断来描述公共行政人员负责任的作用和行为也是不恰当的。在公共行政人员为了什么而负责及对谁负责问题上，新公共服务理论主张“公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务”。这与主张直接地、中立地对政治官员负责的老公共行政不同，也有别于满足“顾客”偏好并“以效率、成本一收益和对市场力量的回应性”为主要负责形式的新公共管理的传统观点。
此外，公共行政的“公共性”，决定了现代政府及行政人员的主要职责在于维护和实现社会公平正义，这是公共行政的应然性价值目标。行政人员作为公共领域中的主体，作为行政自由裁量权的具体执行者，应当尽可能使行政自由裁量权的行使过程和方式符合社会一般的公平正义观念。早先的亚里士多德派也认为，公共行政的传统标准(中立、效率)是不完备的，为了重振与公共利益密切相连的公共行政精神，公共官员在解释和执行法律规章时，如果不考虑公正，将会导致非正义，这与新公共服务理念的“公平正义”的价值面向不谋而合。它承认“效率”与“经济”作为公共行政的指导方针是必要的，但除此之外，必须将“公平”作为“第三个规范性支柱”。公平、公正作为人类不懈的理想追求，是一种道德的愿景，也是践履的现实要求。行政自由裁量权的行使必须符合公正公平原则。公正的行为意味着行政主体在施政中不为私人考虑所驱动，平等地对待每一位公民的合法权益：相同的情况则平等地适用法律，同等情况所作出的行为选择要基本相同、前后一致，对需要给予处罚的相同行为给予同等的处罚，承认所有公民具有平等的权利，这些权利并不因公民出身与种族的差异或地位与权势的变更而不同，换言之，这些情形考虑作为相关差异将被排除；不同情况下，则根据具体情况、具体对象作出公正的选择和判断，所作的决定和相对人应受的对待应成比例，而不是有所“偏袒”，霍布斯称之为“个人授受”(acceptionofper-sons)，即把私人考量引入一种应该根据公共标准进行的判断。
因此，责任伦理是一个“不单纯的混合物”，是服务于公共利益的责任，是建基于公正价值的责任，是内塑于道德信念的责任。它是由行政主体的角色身份以及由行政主体被授予的权利和所承载的义务决定的，在民主政治环境下，其行为最终应向公民服务，必须考虑作出裁定行为的可能后果，并为其承担责任。“新公共服务中的责任表明要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务者和使者，而不是视为企业家。”处于公共行政伦理困境的行政主体要按照增进公共利益的伦理准则，在复杂的社会环境中平衡各种利益冲突，使每一个人不会因行政主体的“个人授受”而受到不公正的对待。当伦理困境出现时，各种几乎完全相反的价值要求最终会在行政人员个人那里发生碰撞，建立负责任的管理模式，不是要把这些要求简单地放在一起，而是通过一个合理机制来确定各种要求的优先顺序。只有当自由裁量权行为发生的前提是追求公共利益取向的道德信念的时候，才会有责任的结果。任何责任都只有通过裁量权的执掌者和行使者首先确立起服务于公民的道德信念的时候，才有可能明确。这种内蕴着服务公民的公共行政精神的责任伦理可以有效地为自由裁量权的执掌者在“应该如何行为”诸方面考量中提供价值信念上的共识，通过“非理性力量”进行一种理性思考来控制和规范自身的裁量行为，因而，在某种意义上，责任伦理毋庸置疑地成为公共行政人员精神世界的价值导向系统。而责任伦理所确认的这种基于责任的、公正的制度所暗含的规范意义和道德合理性使得人们能够信任处于制度约束中的裁量权的执掌者，信任他们将按照我们值得信赖的、公正的常规方式运作。
行政立法论文范文第3篇
证据是工商行政管理机关行政处罚案件中的基础，根据我国行政处罚法及现行的工商行政管理机关行政处罚程序规定，可以作为行政处罚的证据种类包括书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。证据必须合法，对不同的证据，法律要求各有不同。
一、证据的形式要求
证据作为一种物，总以一定的形式存在，让人能以某种方式被认知与感受，获得一种印象。工商行政管理机关行政处罚案件中的证据同样具有物的属性，以不同的形式存在。有的是实物，有的是声音，有的是图像，有的是文字记载内容等等。人们通过对相关证据的审查认识，确定所证明的当事人的某种行为事实是否具有违法性，是否理应受到行政处罚，且工商行政管理机关所作出的行政处罚这一具体行政行为是否具有合法性、合理性。作为能证明工商行政管理机关行政处罚这一具体行政行为具有合法性的证据，不同形式的证据，在法律上有法定的不同形式要求。
证据的形式要求是指证据以某种形式存在，必须符合特定的法律规定，是对证据外在表现的要求。工商行政管理机关在调查取证过程中收集到的证据种类很多，如现场检查笔录、对当事人的调查笔录、当事人的陈述、证人证言、鉴定结论、书证资料、实物、视听资料等等，这些不同的证据其外在表现各不相同，法律上对其形式要求也不一样。
书证。书证是指以文字、符号、图画记载的内容来证明案件事实的书面文件或其他物品。书证具有书面形式，以其记载的内容来证明案件真实情况。根据证据规则，工商行政管理机关在行政处罚案件中所取得的书证应是原件，原本、正本和副本均属于书证的原件；取得原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；提取的由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；调取的报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；工商行政管理关行政处罚案件中的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。如果国家法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有特殊规定的，应遵照相关规定。
物证。物证是以物质的存在、外部特征或属性证明案件情况的一种证据。物证多种多样，其基本的表现形式是物品和物质痕迹。它以物质的存在、外部特征和属性对案件起证明作用。它是客观实在物，从静态上对案件事实起证明作用。作为证据，所取得的物证应是原物。提供原物确有困难的，可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据。原物可以分为种类物与特别物。原物为数量较多的种类物的，可提取其中的一部分。
证人证言。证人证言是证人就自己知道的案件情况所作的陈述。证人证言证据在形式上要求，写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；注明出具日期；并附上居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
视听资料。视听资料是以录音、录像设备所反映的声像、计算机储存的资料以及其它科技设备与手段提供的信息，来证明案件真实情况的证据。视听资料作为证据，应当提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；同时声音资料应当附有该声音内容的文字记录。
鉴定结论。鉴定结论是指委托具有鉴定资格的具有专门知识的人对案件中某些专门性问题进行鉴定后所作出的书面结论。鉴定结论作为一种独立的证据，是鉴定人对案件中专门性问题提出的客观理性的意见，不是感性认识，是就案件中专门性问题发表的意见，而不解决法律上的适用问题。鉴定人所作出的鉴定结论在形式上应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，并说明分析过程。
现场笔录。现场笔录是工商行政管理机关办案人员人员在依法行使职权作出具体行政行为过程中，对有关的现场、物品进行调查所作的客观记录。现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。
涉外证据。涉外证据是指在中华人民共和国领域外或在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据。在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。
二、证据的“三性”要求
行政诉讼法第31条规定，证明案件真实情况的一切事实，都是证据。由此可见，证据是指经过查证属实可以作为定案根据的、具有法定形式的、能证明案件真实情况的一切事实。所有的有效证据，都应具备“三性”即客观性、关联性和合法性。
证据的客观性，即证据必须客观存在。证据可分为两种，一种是客观存在的物质，一种是被人们感知并存入记忆的事实。任何主观的东西，如主观臆想、分析、判断，都不能成为证据。
证据的关联性，即证据必须与案件有关联。所谓有关联，指证据必须与案件存在客观联系，并能证明案件的真实情况。
证据的合法性，即证据必须由法定人员依法定程序收集或提供，并经查证属实。它强调证据必须由具有一定主体资格的法定人员收集或提供，并以法定程序查证属实，以法定形式表现出来的与案件有关联的事实。
工商行政管理机关在行政处罚案件中，结合证据的“三性”要求，对所调查取得的相关证据进行审查，使证据具有客观性、关联性、合法性，将所处理的行政处罚案件办成铁案。
对证据关联性的审查。工商行政管理机关办案人员对所有取得的证据必须进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
对证据合法性的审查。主要审查证据是否符合法定形式；证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；是否有影响证据效力的其他违法情形。特别注意的是，在作出行政处罚具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据及在行政处罚过程中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据，不具有合法性，不能作为行政处罚的有效证据。在鉴定结论中，因鉴定人不具备鉴定资格或鉴定程序严重违法或鉴定结论错误、不明确或者内容不完整的，亦不能作为合法证据予以使用。
对证据的客观性审查，即对证据的真实性审查。在审查证据时，要注意证据形成的原因，发现证据时的客观环境，证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符，提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系及影响证据真实性的其他因素，综合认定证据所证明内容的是否具有真实性。
行政立法论文范文第4篇
关键词:卓越法律人才;行政法学;教学理念;模式设计
一、传统教学的弊端
(一)行政法自身局限
相较其它立法过程，行政法起步较晚，属于新生法学体系，缺乏能够作为基准的参考、学习法典。在执行过程中，法律规范存在不同程度的界限问题，加上我国实际国情，民族和习俗分布，使得法章行使不具备通用性。因此在教学选材中，往往只能根据大众立法，实施教学。法理依据缺乏，论证支点不足，中央和地方的同一性缺失等问题严重。尽管在后期的改革中孕育了《中华人民共和国行政诉讼法》，但是后续各个环节的补充法律都不够完善，没有形成完整的行政法学链和自身体系。在这种背景下，针对爆发式的行政需求，地方和个体根据自身情况拟定数量繁多的规章，且其中部分存在界定模糊、上下位法冲突、脱离实际等问题［1］。因此，在进行实际教学时，缺乏可以依附的教学材料，在学习和教学过程中带来很大的影响。
(二)教材与缺乏实践验证
由于行政法自身的立法的局限性，注定其在法学实践中会存在偏离社会要求，无法全貌体现行政法的公用。行政法本身涉及范围广泛，内容跨度大，现行的高等法学教材不能全面涉及覆盖的各方各面，基本都是围绕理论的教学展开政法关系的关联，没有得到实际案例的分析和实践经验指导，加之与其它体系法学的交错融合，主体立法部门与地方立法部门的立法基准脱节，在理论教学中无法全面覆盖到。如今，一些交错的地方部门所立规章已经大行其道，但是作为法学传授部门，却无法提供实践意义的例子，充分的教材支点，完善行政法教学的系统性。实践是检验真理的唯一标准，这句话同样适用于行政教学理论。没有得到实践验证的教材，等同于将未经验证的知识传输给未来可能立法、用法、执法者，而他们也会将这种不成熟的法治理论传导给下一代，恶性循环。这种情况无论是对人才培养还是对法治社会的进步都是不可取的。教材应该取材于法学案例，成型于社会实践，才能普法育才。
(三)教学模式单一短浅
传统的行政法教学单一，多年重复利用陈旧法典案例教学，课堂设计呆板僵硬，缺乏灵活性。更严重的是传统的教学缺乏对未来社会行政法律的研判和分析案例，对老旧案例照板搬豆腐，禁锢了学生的思考和创新能力，也使教学缺少对当代和未来的讨论，将一些已经过时甚至与时代脱节的理论奉为圭臬。导致枯燥乏味成为法学课堂的代名词。法理的严谨性不应该受制于旧典、教纲，要挑出鸡蛋里的骨头，将原有的立法拿出来分析讨论，让学生参与到立法或法案的分析中。原有的教学缺乏学生的讨论参与，生硬无趣，即使学生能够按期望交出一份按设定好的标准答案，但是未必就真有对法理的研判、分析能力。忽略未来的教学，注定是跟不上时代节奏的。
二、确立人才培养理念
(一)在国家大力推行法制的背景下，对于“卓越法律人才”的培养就越显重要。受制教育、社会的影响，卓越的法律人才如今凤毛麟角，万里挑一［2］。国家也因此专门提出对卓越法律人才的培养方案，并于2011年专门做了解释。当前，我国的整体的法治理念不够强，多年来依靠高等教育机构的输出为社会主义法制输送人才，但是没有真正贯彻要确立培养卓越人才的长远目标，原有的培养模式培养的人才已经无法满足当前更加多元复杂的社会。因此必须要提高法治理念的认知，明确对于卓越法律人才的培养模式。(二)理念融入教学。追求卓越，才能创造卓越。明确了卓越人才培养的理念，下一步就要将理念融入教学。要将这个崇高的理念作为教学展开的核心，千方百计地围绕人才培养开展教学，设计教材。只有将培养卓越人才的理念作为教学的指导思想，才能让教学活动有源可循。因此，从教学体系各个环节融入理念，才能让教学有计划性、有目的性、有时效性。
三、教学机制巩固
法学的教学机制从学理上来说是指与法学相关的教学环节或教学系统。一个好的系统必定是环环相扣，相辅相成的，这样才能实现系统的优越性。而打造一个良好的法学教学机制才能最大程度的发挥教学的功能，合理调动资源，高效的完成人才培养目标。对于行政法学的教育的机制的巩固，可以采取以下措施。首先，要从教育源头上进行改革，突出行政法学的教学地位，增加课程时间，制定理论与实践的课时配比;其次，要明确培育“卓越”的思想导向，设立对课程有完整检验检讨的教学机制，对典例，教案要严格筛选，坚决杜绝以次充好的行为。以保证教学教案的高质量和高水平，促进教师从思想和行动上自我进步［3］;第三，要求教师定期“回炉”参与社会行政法学实践，深入实践理论的可行性，提出符合时代的观点，研讨分析，一方面加强自身的法学素质，另一方面可以将学习的广度最大化;第四，多元化课堂教学，增加模式辩论、推导、演示、案例分析等环节。将理论全面推向实践，发散思维，彻底将“填鸭式”课堂变成人人参，从而达到培养学生对法理的推理和研判能力。
四、完善案例教学
由于缺乏参考法典，加上老旧教学模式的原因，我国案例教学能力极其匮乏。而案例教学恰恰是可以直接让学生将理论对应实际案例进行讨论，剖析法理的最好方法，也是最能锻炼一个人的机会。因此，在教学中必须突出学生的主体地位，彰显案例讨论为主的根本原则，激发学生在案例中对法理的思考和兴趣。教材案例选择决定着教学讨论的重要方向，因此在案例选择上必须要有足够的思考，不能胡编滥造。要坚持符合教学大纲、符合时代特征、符合有研讨代表性的原则。案例的圈定，奠定了教学的基础。教中可以通过设计的多元方式，深入挖掘案例的体现的法理，推动学生有意识地运用理论知识解答实际问题。
五、促进法学实践
总体来讲，学习的目的是要将理论知识运用于实际生活。作为具有强制约束力的法律，其理论知识更应该放到社会的每一个角落，接受千锤百炼，不断的修正才能正式实施，成为让社会接受，让民众遵从的律法。因此，法律人才培养过程中，不仅要将实践带到课堂，还要将学生其带出课堂，走向社会，让所学理论接受时代筛选，实践的考验，辨证总结形成结果，逐渐成为真正的专业、符合社会和时代要求的卓越人才。例如加强与法学机构合作，让学生亲身参与行政案例的执行，抑或通过创造模拟案例进行案例执行演习等方法，强化学生作为一个法律人的职业意识和法学思维，教会学生学会用发展的眼光看待问题，打破学习思维惯性的局限。此外，在实践中要注重巩固学生的职业能力，充分发挥实践探索的能力。鼓励学生单独承担案例处理等方式建立法学自信，不断促进理论与实践的磨合，高效提高法律人才的素质。实践教学的目的就是要革新理论教学枯燥乏味的弊端，多维度多角度地将理论抛入实际去检验、讨论、验证、总结。关于实践渠道的建立。第一，可以制定课程要求，让学生参与网络或国家热点行政案例的讨论，根据自身掌握的法学知识，提出思考建议。第二，教学机构需要整合资源，将学生安排到可以实施法学理论知识的行政机构实习，并适当安排接触实际案例，验证学习成果。第三，组织学生定期出到社会，履行作为一名法学职业者的义务，服务社会的同时，可以收集更多的社会热点问题，把思考维度放宽放远，拓宽对未来行政立法方向的探究能力。
六、培育国家法制观念
如果说法学教育的目的是培育卓越法律人才，那么法制推行目的就是要他们服务社会，服务未来。仅仅拥有出众的法理知识和实践能力，将精力放在争取个人名利上，对于整个国家的法制是无意义的。因此，只有在培养高端人才的同时培养他们的法制观念，从思想上认知法制的根本，从而将精力投入关乎时展、关乎社会需求、关乎民众呼吁中去，才能真正为中国法治社会贡献力量。此外，还需要对行政法学人才进行严格的职业道德考核，要求在执法、用法过程中秉持中立态度，坚守职业道德不能利用所学所长危害社会公共利益，伤害民众。当然，树立正确的职业道德和法制观念之外，卓越的标准还应该包括:丰富的理论与实践知识能力和符合国家发展需求的专业素质。国家的利益高于一切，只有把国家法制放在第一位，崇尚法律尊严，严守职业道德，才能成为真正的“卓越人才”。
七、结束语
行政立法论文范文第5篇
行政管理毕业论文
工伤保险是指劳动者在生产劳动和工作中遭受意外伤害或因长期接触职业性有毒有害因素引起的职业病伤害后，由国家或社会给予负伤、致残者，死亡者本人及其家属物质帮助的一种社会保障制度。它关系到维护千百万劳动者的基本权利和切身利益，关系到人民生活、经济发展和社会稳定。随着社会主义市场经济体制的建立，我国目前的工伤保险制度难以适应经济发展的需要。本文从以下几方面对我国工伤保险法律制度的改革与完善提出一些建议。
一、工伤保险的覆盖范围
（一）我国现行工伤保险法律制度在覆盖人员范围上存在的问题
我国现行的工伤保险制度基本上是“全民企业执行”、“集体企业参照执行”。改革开放后，涌现出大量的乡镇企业、“三资企业”和私营企业，在这些企业中，有不少企业劳动条件较差，不重视安全管理，工伤事故及职业病的发生率较高，而国家又没有及时出台相应的劳动保护法规，在“预防”上予以强制及约束，也没有相应的工伤保险法规强制对职工进行工伤保险，甚至出现有些企业与劳动者签订只发工资、不管伤亡的“生死合同”现象。
工人为了赚钱与雇主签订“生死合同”，一旦发生伤亡事故，一切损失由工人自己负责。虽然法律明确规定此种免责条款是无效的，但是如果没有强制的工伤保险作为后盾，赔偿也是不可期待的。即使很多劳动者没有签订所谓的“生死合同”，用人单位也往往是在出现工伤事故后，草率处理或仅付给受伤害者医疗费用，或索性与受伤害者“解除合同”，将其踢出单位大门，对于死者的赔偿也不一致。尤其是在三资、私营、乡镇企业中的职工中缺乏劳动保护，发生工伤后，以双方“私了”方式对工伤职工只支付极低补偿金的现象仍大量存在。由于工伤保险没有立法，大部分外资、港澳台及私营企业不愿参保，严重制约了工伤保险的发展速度。
（二）必须进行改革以扩大工伤保险的覆盖面
工伤保险是我国目前政府文件唯一提出在“中国境内”实行的社会保险项目，范围比较广泛，但目前社会化工伤保险的覆盖范围较低。工伤保险范围的扩大是社会主义市场经济发展的客观要求，也是经济体制改革顺利进行和取得成功的重要条件。它保证社会公平原则的贯彻和社会成员的安全，并保证企业机会均等、效率优先的竞争原则得以实施。
在市场经济条件下，工伤保险制度要逐步覆盖所有用人单位。在我国，当务之急是通过立法尽快把乡镇企业、私营企业等纳入到工伤保险范围中来。这些企业安全生产意识差、设备陈旧，发生工伤事故的数量已占全国工伤事故的一半。只有实行工伤保险的“广覆盖”，才能促进劳动力的合理流动，减轻企业的负担，保证职工发生工伤时得到公平合理的保险待遇。如果没有一种社会统筹的工伤保险机制，一旦发生事故或意外，企业就要单独承担全部风险，这无疑会增加企业的负担，不利于企业的经营和发展。实行工伤保险就是要通过社会共济，达到风险分担的目的，免去企业的后顾之忧，从而改善整个投资环境。深圳市在全市范围内建立了工伤保险制度，受到了企业的欢迎，更保障了劳动者的权益。国外一些国家的工伤保险社会化程度都是很高的，职工和企业双方面都得利。当然“广覆盖”是一个滚动发展逐步推进的过程，不可能一蹴而就，而且参加工伤保险，权利义务应该是对等的，不能少缴费甚至不缴费也享受同等待遇。
二、工伤的认定标准问题
（一）我国工伤认定的标准及其存在问题
1.现行制度中工伤的认定标准
在工伤保险中，最核心的问题是对于工伤的认定问题，因为工伤保险制度建立的目的，就在于给予因工伤亡者优于非因工伤亡和疾病受害人的待遇。我国目前对于工伤的认定，立法主要采用列举的方法，这种方法的优点在于明确、具体。但是，其最大的弊端就是，可能使应当按照工伤处理的工伤伤亡被排斥在工伤范围之外。
我国现行工伤认定的依据是劳动部1996年的《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称《办法》）。《办法》对工伤的认定，规定了10条界定标准，对全国企业统一工伤标准和认定工伤，起到了积极和重要的作用，使大量的工伤得到工伤保险的认可和法律的保护。但实际中仍有一些工伤事件按10条标准难以界定，例如，职工在工作中遭受他人蓄意伤害是否应当认定为工伤？职工于深夜在办公室被害可否认定为工伤？职工值班期间外出用餐突发疾病能否认定为工伤？
2.现行工伤认定的10条标准存在着词汇界定不明晰的问题
《办法》界定工伤的标准表达含混，很多词汇的含义难以界定。例如，“履行职责”的范围有多大？如果包括了职工正常上班从事本职工作的行为，为何上班时间遭人蓄意伤害却得不到工伤认定；因“公”与因“工”又该作如何划分？
笔者认为，可对“履行职责”作扩大理解，在正常生产工作中遭受的不法侵害导致的人身伤、残、亡，也应划入工伤范围。只要劳动者在工作生产的时间和区域内从事正常工作生产，遭遇来自他人的伤害，就应认定为工伤，给予工伤保险待遇。至于因“工”作为工伤，应该是无可非议的。目前难以把握的主要就是因“公”。公与私相对，因“公”是为了区分因“私”，由于个人私事而造成的伤害不属工伤范围。这也许就是因工与因公这两个词同时出现在工伤保险法规中的原因。但是因“公”的尺度较难把握，因“公”与因“私”某些时候不能完全的区分。目前，劳动和社会保障部办公厅劳社厅函[2000]4号文件规定，职工在工作中遭受他人蓄意伤害是否认定工伤的问题，应该根据具体情况规定。因履行职责遭致人身损害的应当认定为工伤；对暂时缺乏证据，无法判定受伤害原因是因公还是因私的，可先按照疾病和非因工负伤、死亡待遇处理，待伤害原因确定后，再按有关规定进行工伤认定。笔者以为，从保护劳动者角度出发，此规定对受伤害的弱势劳动者的保护不利。应当先认定为工伤，使受伤害的劳动者能尽快康复和恢复劳动能力，若确认不是工伤，则可向劳动者追偿。
3.不认定为工伤的6种情况
《办法》中还规定职工由于下列情况造成负伤、致残、死亡的不应认定为工伤：（1）犯罪或违法；（2）自杀或自残；（3）斗殴；（4）酗酒；（5）蓄意违章；（6）法律、法规规定的其他情形。
工伤保险中的一个主要原则就是“无过失责任”原则。所谓无过失责任是指劳动者在各种伤害事故中只要不是受害者本人故意行为所致，就应当按照规定标准对其作出伤害赔偿。在这个原则中排除了受害的劳动者本人的故意行为，也就是说，如果劳动者故意实施的行为导致自身的致伤、残或致死，用人单位及雇主可免责。工伤保险制度源于近代私法中的雇工赔偿制度。最初，劳动者只要存在过失或过错，雇主即可免除责任。后来，随着经济的发展，对劳动者权利的保护不断加强，发展到现在，劳动者的严重故意才能构成雇主免责的要件。
我国的劳动法律规范中没有明确限定雇主免责的要件，但基于对劳动者权利的倾斜保护，笔者以为也应该对用人单位及雇主的免责条件进行严格限制。而《办法》中的6条内容规定不明确，存在着难界定、尺度难把握的问题。如果一概不认定为工伤，不利于对劳动者权利的保护。比如蓄意违章，蓄意与故意的尺度如何把握？在工作过程中明知是违反工作纪律的，仍然故意违章，这是否算蓄意违章？目前还缺乏对蓄意违章的权威的解释。有学者认为，蓄意违章，一般是指职工凭主观臆断，故意制造事故以达到个人目的；或因违章行为发生事故，但不采取任何措施遏制事故，任其扩大；或经常违章作业屡教不改的。劳动者及其家人蒙受着巨大的不幸，因此要朝有利于劳动者的方向倾斜。而且相对于受伤害的劳动者而言，单位取证要容易一些。但是，如果所有的举证责任都由单位一方承担，又会过度加重单位的责任，所以劳动者一方也应承担部分举证责任。在西方国家，没有独立的劳动法律部门，劳动法包含于民商法之内，而民商法一般都涉及平等当事人之间的法律关系。我国用人单位和劳动者之间也是平等的法律关系，劳动者虽然处于相对弱势地位，但用人单位的强势地位还无法也不可能达到与行政法律关系中行政主体同等的地位，因此不可能由用人单位单方面承担所有的举证责任。简单地说，如果用人单位否认劳动者的伤亡属于工伤，举证责任的分担就是“谁主张，谁举证”，用人单位主张不属于工伤，就要由用人单位承担主要的举证责任。
三、工伤保险的待遇问题
（一）我国目前工伤保险待遇制度存在的缺陷
我国目前工伤保险的待遇构成还是比较合理的，但待遇标准和水平均偏低。现行的工伤伤残待遇和死亡待遇都是按本人标准工资计发的，基本上还是五六十年代的标准。改革开放后职工收入提高了，工伤待遇标准与工资收入的比重逐年下降，再加上待遇没有正常的调整机制，伤残待遇及死亡抚恤就显得更低。伤残职工及死亡者遗属本来就属于社会最困难的群体，在此情况下，他们的基本生活难以得到保障。
1.待遇项目不完全，缺乏明确的、专门的工伤保险待遇项目规定。职工无论轻伤、重伤或死亡，只有医疗免费及勉强维持最低生活的待遇，死亡待遇和残疾待遇都过低；没有一次性抚恤待遇的制度，不能适当弥补职工及其家属突然遭受不幸所造成的损失；劳动者自身劳动价值得不到承认，工伤职工在心理上失衡，损失得不到适量的弥补，这是社会对具有不同风险等级的行业、企业的价值不予承认的表现。工伤保险待遇项目中没有明确规定各项目随工资或物价水平的增长而变动，使工残职工生活水平相对降低。由于待遇长期不作调整，全残退休职工基本生活难以保障。
