地名管理条例实施细则

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地名管理条例实施细则范文第1篇

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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 2013年5月15日，三沙市人民政府驻地永兴岛上的路牌

2014年1月，国务院决定于2014年7月至2018年6月开展第二次全国地名普查。2016年2月，国务院第二次全国地名普查领导小组组织开展了地名文化保护清理整治不规范地名工作。

“结合地名普查，开展地名文化保护和清理整治不规范地名工作，不仅是为了充分调查、挖掘、整理地名文化资源，保护地名文化遗产，传承和弘扬地名文化，也是为了集中整治地名‘刻意夸大、崇洋、怪异难懂、重名同音’等不规范现象。”民政部区划地名司副司长陈德在接受《t望东方周刊》采访时表示。

要改善这些地名不规范现象，关键在于完善地名政策法规，理顺管理体制机制。

法规的渐进

1986年，国务院颁布《地名管理条例》。

“30年来，地名管理工作的外部环境、管理主体、管理内容和工作机制都发生了极大的变化。但由于《地名管理条例》没有及时修订，地名管理法律依据不足，致使地名乱象缺乏有效制约。”民政部地名研究所所长王胜三对《t望东方周刊》表示。

近年来，随着城镇化的迅速推进，中国的城市数量由356个增长到650个，城市建成区面积由不到1万平方公里增加到4.6万平方公里，这客观上增加了地名管理工作的难度。

1996年，民政部印发《地名管理条例实施细则》，补充了地名标志设置和奖励惩罚等内容，对地名命名更名、标准化处理和档案管理等内容都作了规定。但受到上位法滞后的影响，该“细则”同样出现了不符合地名管理工作实际的问题。

“比如，没有对审批程序作出具体规定。”王胜三说。

近日，《地名管理条例》修订工作已经被列入2016年国务院立法工作计划。

从“九龙治水”到归口管理

1977年，中国地名委员会成立。这个机构是在国务院的领导下，由国家测绘总局、公安部等13个部门委派代表组成，负责全国地名管理工作。

1988年初，在国务院非常设机构的清理调整中，中国地名委员会被正式划归民政部。同年7月，在国家机构改革中，民政部成立了行政区划和地名管理机构。之前归属不统一的地方各级地名机构也逐步转入民政部门。

在北京、上海、天津，地名由当地规划部门管理。但在其他地区，情况则千差万别。比如，门楼牌的命名管理，有的归属民政部门，有的归属公安部门;住宅区、建筑物名称多是由立项审批单位确定，而这些单位批的是楼盘，实际上并没有严格审核过地名;台、站、港、场等专门设施的命名，则由相应的主管部门管理，比如，铁路站点归铁道部门管、航空港归民航总局管。

“如果不实现地名工作统一归口管理，地名管理混乱的问题难以得到根本解决。”陈德说。

实际上，2012年，国务院批准成立了由民政部牵头的地名管理工作部际联席会议。

程序很重要

理顺体制机制是地名工作的基础，但仅有这些还不够。地名整治和保护并不简单，不能一蹴而就。

比如，在整治小区地名时，北京市社会科学院历史研究所研究员孙冬虎认为：“民政部门不放弃责任，但对开发商也不能太过强求，两边通过协商总能解决问题。”

在保护地名文化遗产时，“如果能通过调研考证把千年古县、古镇、村落的地名以名录固定并，对于那些爱胡乱改名的地方会有所限制。”王胜三说。

他认为，在处理重名问题时，因为习惯问题，也不能一换了之。“是不是可以在前面加上限定词、保留原有地名？辽宁有个朝阳市，北京有个朝阳区，在朝阳前限定这是哪里的朝阳就行了。”

地名管理条例实施细则范文第2篇

关键词：公共设施；冠名；公物

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）09-0213-04

一、问题的提出

公共设施被有偿冠名并不鲜见。自2004年重庆拍卖轻轨较新线18站冠名权起，公共设施改名字，已经成为国内大城市的又一经济增长点，同时伴随着一次又一次的争议。 2005年的南京地铁站被称为“鼓楼蒙牛酸酸乳站”和“苏宁电器新街口站”，2011年贵州茅台机场奠基，2012年四川宜宾市政府宣布投资逾11亿元的“五粮液机场”被国务院正式批复立项。2012年武汉知名小吃品牌“周黑鸭”被冠名于当时即将开通的武汉地铁2号线江汉路站[1]。这些公共设施有偿冠名事件是否妥当激起网民的激烈讨论。深圳、上海、杭州、长沙等城市，每一次公共设施被有偿冠名，就会引发公众关注和质疑。在周黑鸭冠名事件引起社会热议后，为尊重和顺应民意，武汉地铁站将此次冠名取消。但是，这并不能完全消弭民众的诟病，只有明确公共设施商业化冠名的限度以约束商业化冠名行为，才能避免类似的饱受舆论诟病的现象发生。

二、公共设施有偿冠名的现实考察

（一）立法考察

根据国务院1986年颁布的《地名管理条例》第2条的规定，地名包括“自然地理实体名称，行政区划名称，居民地名称，各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称。”民政部1996年颁布的《地名管理条例实施细则》第3条又将“地名”进一步细化：“ 《条例》所称自然地理实体名称，包括山、河、湖、海、岛礁、沙滩、岬角、海湾、水道、地形区等名称；行政区划名称，包括各级行政区域和各级人民政府派出机构所辖区域名称；居民地名称，包括城镇、区片、开发区、自然村、片村、农林牧渔点及街、巷、居民区、楼群（含楼、门号码）、建筑物等名称；各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称，还包括名胜古迹、纪念地、游览地、企业事业单位等名称。”从以上规定可知，目前中国已被冠名或曾被冠名的公共设施属于“地名”范畴。前述两部法规都未提到地名有偿命名。唯一提到地名有偿命名的政策文件是民政部、财政部在2006年7月6日发出《关于加快实施地名公共服务工程有关问题的通知》，要求可以“多渠道筹集资金，建立财政投入与市场运作相结合、公益服务与有偿服务相结合、政府服务与民间服务相结合的地名公共服务运行机制。”但是它不是法律规范，因而不具有法律效力，不能成为地名有偿命名的法律依据。

中国一些地方政府及主管部门已就地名的冠名制定了相应的法律规范。如《天津市地名有偿冠名管理办法》（2012年）第2条规定，对本市的居民住宅区、广场、绿地、桥梁、建筑物、构筑物等地理实体进行地名有偿冠名的，应当遵守本办法。具有纪念意义和历史文化传承等需要保护的地名，应当列入天津市历史地名保护名录，不得有偿冠名。《济南市地名管理办法》在2003年修订中专设“地名的有偿冠名”一章，2003年修订的《嘉兴市地名管理办法》也于第3章第9条明确规定“地名冠名可以有偿使用，但须从严控制，规范管理”。2008年通过的《南京市地名管理条例》明确规定地名有偿冠名适用于广场、桥梁、闸坝和隧道灯，城镇路、街、巷名，具有重大纪念意义的地名，以及列入非物质文化遗产地名保护名录的地名不得有偿冠名。除此之外，呼和浩特市、无锡市、拉萨市、包头市、哈尔滨市、唐山市、重庆市、长春市、西宁市、吉林市、甘肃省、宁波市、兰州市、石家庄市等地区的《地名管理条例》或《地名管理办法》也都规定了地名冠名可以有偿冠名。但也有少数地区如广东省、呼和浩特市、淄博市、陕西省等地区的法规规定地名的命名不得实行有偿冠名。

从以上立法概况可知，对于公共设施有偿冠名，在中国的中央立法未明确规定的情况下，不断有地方立法开始尝试进行规定，但对于是否可以有偿冠名、可有偿冠名的公共设施的范围、禁止有偿冠名的事项、有偿冠名的内容要求、冠名的程序、冠名是否可以转让等方面规定的不一致。从法理的角度来看公共设施有偿冠名，法学理论告诉我们，对于公权力而言，法无授权即禁止，公共设施冠名一般被认为属于公权力，是政府行政权力的一种，那么在中央立法对此未规定以及未授权的情况下，地方立法规定有偿冠名事项似有违法嫌疑。

（二）立法之外的现实问题

随着近年来经营城市理念的盛行，各地的公共设施有偿冠名层出不穷，它们在给地方政府带来不菲经济收益的同时，也出现了两个主要问题：

1.公共设施有偿冠名程序不统一，不明确

众所周知，程序是实现正义的重要保证。公民参与是行政程序的主要内容之一，广泛的公民参与有利于保证行政行为的透明性和科学性。就公共设施非有偿冠名而言，中央和地方立法中非有偿冠名程序规定的较为明确。《地名管理条例》第5条第（2）项规定，不符合本条例第4条第3款、4款、5款规定的地名，在征得有关方面和当地群众同意后，予以更名。地方立法中的相关规定更为明确。如《广东省地名管理条例》第8条第（3）项规定，地名的命名应遵循的原则之一是尊重群众意愿，与有关各方协商一致。第14条规定，地名的命名、更名应当进行充分论证，必要时应当举行听证会。反观公共设施的有偿冠名，中央立法层面的缺席导致各地的地方立法差异较大，有偿冠名程序并不统一，有的规定的不明确，导致在实践操作中程序正义有时难以实现。以五粮液宜宾机场为例，其前身宜宾机场在被正式命名为五粮液宜宾机场的整个过程中，虽经过国家专家组评审，并经国务院正式发文批复立项，但并未经过公众参与的程序，公众的知情权未获得足够保障，也未经过冠名权拍卖程序，众多企业无法参与到公开的冠名拍卖的角逐过程。事实上五粮液集团的此次冠名并没有任何出资，宜宾市政府以域内名牌企业“五粮液”命名机场，有挤占公共资源来为特定利益集团服务之嫌。此举招致颇多非议，更别提程序正义的实现。

中国不同地区根据本地区的具体情况已经采取了不同做法。如上海因不堪冠名带来的负面影响，已在20世纪90年代末不再实行有偿冠名；2008年1月1日实施的《广东省地名管理条例》第12条规定：“ 地名的冠名权不得实行有偿使用，但法律、行政法规另有规定的除外。”2009年4月16日北京市规划委了《北京市地名规划编制导则（试行）》，提出今后一般不以人名、企事业单位名称作地名，而老北京的“胡同名”则尽量保留。可见中国经济最发达的“北上广”地区已不再实行有偿冠名。其他地区，包括经济发达和欠发达地区，也应根据自己的财政状况和居民认同度决定是否实行有偿冠名。事实上，地方政府即使是财政宽裕的地方政府也有实现城市经营效益最大化的动力，所以多数地方政府有实行有偿冠名的意愿，如2010年6月1日起施行的《无锡市地名管理条例》第55条规定以政府性资金建设的桥梁、隧道、广场等市政设施名称，除具有重大历史意义和社会影响的外，可以有偿冠名。当然，民意不可忽视，武汉地铁集团取消对地铁站的有偿冠名就是居民不认同的结果（这将在下文“冠名的程序”中论述）。

即使某类公共设施适宜有偿冠名，对于有地名意义的公共设施也不得损害作为地名的原本用途。地名的功能在于指位、定位，便于人民记忆，能够通过地名迅速确定某人或物所处的具置。因此若有偿冠名不便于人们的记忆，或使得人们无法准确定位，则这样的冠名应该予以撤销。

（二）对于有偿冠名的公共设施，数量应保持适度，以防止出现过度商业化的倾向

如前所述，公共设施有偿冠名基本是私人主体出于经济利益的考虑出资进行冠名，不损害公共利益和他人利益的有偿冠名是现代社会商业文化的一个表现。在商业高度发达的美国，也曾有过对地铁站进行商业命名的计划。2001年，美国最古老的地铁系统波士顿地铁首先提出出售车站冠名权来降低营运赤字的想法。2004年，纽约地铁也提出要出售几个地铁站的冠名权来弥补亏损。但是它们都在美国民间的“商业化警示”组织和民众的反对声中最终被迫取消[10]。民众的精神过度商业化实质上是一种精神污染和精神殖民，美国社会愈走愈远的商业化催生了颇具影响力的“商业化警示”组织的诞生，其目标在于限制商业文化，阻止它对儿童的侵害，防止其对家庭、社会、环境以及民主这些更高价值的侵蚀。中国社会的商业化程度还不能与美国媲美，但美国的过度商业化值得我们警醒。保持民众精神世界的愉悦也是公共利益的重要内容。中国公共设施商业命名须提防过度商业化的倾向。

（三）对于可有偿冠名的公共设施的种类和程序，应区别对待

1.可进行有偿冠名的公众用公物的种类

作为公物的公共设施种类多样，包括自然地理实体、行政区划、各专业部门使用的台、站、港、场，以及名胜古迹、纪念地、游览地等等。它们的名称都具有地名意义。对于它们是否进行有偿冠名应区别对待。对于较大范围的公共设施，如自然地理实体和行政区划、名胜古迹、纪念地、游览地等，它们的名称具有深厚的文化底蕴，往往是在历史长河中逐渐积淀而成，反映历史、文化和城市特色，民众的认同感非常强，这些都构成了公共利益，若予以有偿冠名将损害这种公共利益，因而不适宜有偿冠名。对于较小范围的公共设施，如桥梁、隧道、涵洞、水库、广场、公园，它们本身范围较小，影响面也相对有限，进行有偿冠名既可以实现经济利益，又对公共利益影响甚微，因而可以进行有偿命名。实践中地方政府也是选择不同类型的公共设施进行有偿命名。如《河北省地名管理条例》第18条规定除桥梁、隧道外，其他地名的冠名权不得实行有偿使用。《济南市地名管理办法》第19条规定，市、县（市）人民政府对本辖区内的城市道路、桥梁、隧道、涵洞、水库、广场、公园、旅游度假区等城市基础设施、公共设施和新建的居民区、非自建自用的大型建筑物可以实行有偿冠名。《南京市地名管理条例》明确规定地名有偿冠名适用于广场、桥梁、闸坝和隧道灯，城镇路、街、巷名，具有重大纪念意义的地名，以及列入非物质文化遗产地名保护名录的地名不得有偿冠名。它们对于有偿冠名的公共设施的种类各不相同，这有赖于以后中央立法的统一规定。

2.公众用公物有偿冠名的程序

就公众用公物有偿冠名的程序而言，在决定某一具体公众用公物是否实行有偿冠名时，地名行政主管部门应在组织专家论证的同时，吸收公众参与，采取听证会、论证会、网络征求意见等形式，广泛征求公众意见，切实保障广大民群的知情权、参与权、表达权、监督权。在公众认为可以实行有偿冠名后，如何分配冠名资源呢？虽然根据公物特许使用理论，公物的特许使用者可依据行政主体单方面行为给予使用权利以及和行政主体订立合同所取得的使用权利两种方式取得。但是，公众用公物有偿冠名实际上是对稀缺公共资源的配置，是私人为了宣传自己，提供知名度，基于公平的考量，应该按照《行政许可法》第53条的规定通过招标、拍卖等公平竞争方式从行政主体那里获得许可，并交纳有偿冠名费。

参考文献：

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