税收立法权

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税收立法权范文第1篇

税收优先权,指税收债务人对于数人负有多数债务时,税收债权对于其他无担保债权或有担保债权,享有优先受偿之地位。税收优先权制度在立法上的确立,对税法学研究提出了新的课题,也为税法的基础构架从财政学、税收学的范式转换或者回归到法学范式,提供了机遇。

一、税收优先权设立理由的通常观点

可以说,各个国家和地区对税收优先权的规定都是很复杂的,而且在与其他物权和债权,包括其他优先权的竞合冲突中态度暧昧。例如,我国台湾地区“税捐稽征法”、“营业税法”及“关税法”等对税收优先权皆有规定,这些规定虽然皆以税收优先权为规范对象,但其规范的方式极不一致,此种不一致的情形,为法律体系处理上应予避免但却难以避免的现象。

国内外通说认为,税收优先权成立的根本理由在于税收是满足公共需要的手段,具有很强的公益性。税收代表公共利益,私债权代表个人利益,当个人利益与公共利益发生冲突时,公共利益应当优先于私人利益,因此,税收债权得以成立优先权。从国家利益出发的观点认为,应由立法赋予国家税收绝对的优先受偿权,税收债权优先于包括设定有担保物权的债权在内的其他所有债权。因此,争取肯认税收优先权,以确保税收债权,成为税收稽征机关历年努力的目标。

但是与此相对立,国外私法学者强烈反对此种观点,认为税收债权过分优先于设定担保权的债权受偿,将从根本上损害以市场经济为基础所建立的民法秩序的稳定性,因而不宜提倡。例如,日本国在明治30年(1927)制定的旧国税征收法规定,国税劣后于由其法定交纳期限1年前设定的质权或抵押权所保护的债权,但优先于此外所有的公租、公课及私债权。上述规定,遭到了当时私法学者的强烈批判。为了解决该法中存在的这些问题,昭和34年(1959年)日本对国税法进行了全面的修改。(P350-351)这表明公共利益应优先于私人利益的论断并不当然成立,尚需进一步探讨。

正如卡多佐法官在评价公共用途与私人财产的关系时所指出的,“在财产‘影响到公共用途’的情况下,就可以限制财产权。这是一种便利(有些欺骗性)、含义模糊的表述,在它的掩护之下,所有权至上产生了许多例外。”(P180)国内也有学者提出如果仅仅用公权优于私权的理论对税收优先权进行解释,是难以自圆其说的。作为佐证,他们提出新《税收征管法》规定的税收优先权并不是一律优先于私权的。首先,新《税收征管法》规定,税收优先于无担保债权,但同时又规定“法律另有规定的除外”；其次,新《税收征管法》规定,纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的,税收应当优先于抵押权、质权、留置权执行。也就是说,如果税款发生在抵押权、质权、留置权设定之后的,则不具有优先效力。由此可见,税收优先权的优先效力不是以公共利益的绝对性为基础的,而是依条件而定的,公共利益优先于私人利益的理论,不足以对其进行解释。

二、优先权制度的域外考察

优先权是直接根据法律规定,享有特殊债权的人可以从债务人的总财产、特定动产、特定不动产的价值优先受偿的权利。优先权因其具有物权性、担保物权的定限性,为特别的价值权和变价权,具有担保物权的从属性、不可分性、物上代位性,所以在实质上具备担保物权的性质,这一结论对优先权制度的确立与发展具有特别重要的意义。本来,债权是以按比例平等地被偿还作为原则,即债权人平等原则,但是,有原则即有例外,在法律上作为这一原则的例外创设了优先权。优先权与抵押权、留置权、质权的一个重要区别在于,优先权是出于立法政策上的考虑而规定的,其作用是对个别的特殊种类的债权加以保护。

优先权制度渊源于罗马法。罗马法上的privirlegiuminterpersonalesactiones可以作为它的起源,确认“不是从时间评价而是从原因评价”的特权是罗马法的优先权。罗马最初设立的“妻之嫁资返还优先权”和“受监护人优先权”便是现今优先权的雏形。优先权制度能在罗马法中占有一席之地,源于其适应当时社会生活之需要,从立足于弱者利益的保护,到顾及社会公共利益的维护,无不在伸张民法之正义精神,以此开了基于法律规定债权不一定平等受偿之先河。

优先权制度在《法国民法典》中得以确立也并不是基于偶然,而是由其历史原因、社会原因、思想原因及其立法方式所决定的。法国民法对缺乏公示性的罗马法的继受,形成了其并不重视公示原则的历史渊源及法律传统；经济生活中的封建性与资本主义因素的混合参半的性质,构成了其存在的社会基础,而且在当时推崇绝对理性的思想,使得民法典起草者期望得以对社会生活进行事无巨细的全方位调整,不愿留下任何法律漏洞。这样,优先权制度存在于法国民法典中就是很自然的事情了。

而优先权制度在德国民法中无立足之地的主要原因在于:德国民法虽然与法国民法一样进行了大规模的罗马法继受活动,但是德国民法中的担保法律制度并非源于罗马法,而是源于日耳曼法。日耳曼法的担保制度出于交易安全的考虑,对公示制度极为重视。优先权制度因其缺乏公示性恰好与此相背。但是,虽然我们在《德国民法典》中难以找到“优先权”这个概念称谓,但这并不意味着优先权制度的内容在《德国民法典》中觅不到踪迹。因为优先权制度的设立并不只是取决于立法对逻辑体系的追求,更为重要的是,优先权在各个国家和地区都有成立的现实的社会需求,而不论人们在立法上如何技术化地赋予它何种称谓。与《法国民法典》中的优先权制度具有相似功能的《德国民法典》中的法定质权,就说明了这一点。

由以上考察可以看出,优先权制度虽然体现了法之正义的理念,但其在各国立法中是否设立以及如何设立更是政治的、经济的、文化的、历史传统的及法律思想等各种社会因素的共同作用的结果。

三、利益衡量视角下的税收优先权制度分析

利益法学的倡导者赫克认为,法律上各种命令,其本身是诸利益的产物,各种法律均存在此利益基础。所谓法律,即是法共同体内部互相对抗的、物质的、民族的、宗教的、伦理的诸种利益之合力。(P71)所以我们认识税收优先权并不能只是从公共利益与个人利益的视角出发,因为它除了作为公共利益与个人利益的冲突交点之外,所涉及的利益还有诸如伦理的、经济的、民族的、政治的利益等等。

综合法理学派的代表人物博登海默认为,“在一个特定的社会和经济框架中,由于社会状况波动不定,从而也需要对实现基本权利的优先顺序加以调整。……不论法律秩序的关键价值之间的关系在某一特定社会环境的背景下会是什么,通常都存在着一系列供平衡和排列社会组织之目标的可行选择。”“在个利和社会福利之间创设一种适当的平衡,乃是有关正义的主要考虑之一。……个人对于实现他们的要求乃是深深地根植于人格的倾向和需要之中的,然而与此同时,对上述三个价值的效力范围进行某些限制也是与公共利益相符合的。在这些情形下,正义提出了这样一个要求,即赋予人的自由、平等和安全应当在最大程度上与共同福利相一致。”(P298-299)庞德也认为,法律秩序乃是在不断地努力实现尽可能多的利益的过程中,调整彼此重叠的权利主张和协调相互冲突的要求或愿望的一种过程。

当论及税收优先权存在的理由及其具体适用时,我们也必须求得在个利和社会福利之间的平衡,在二者之间进行合理的配置以符合正义的要求；此外,还必须虑及超出个利与社会福利之外的诸如政治、经济、伦理、宗教、心理等诸多利益因素,以期适应不同的社会状况,对权利安排和行使的优先顺序进行适当的调整。不过我们应当明确,虽然法律的主要作用之一是调整与调和包括个人利益及社会利益在内的种种相互冲突或者相互协调的利益。这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种种利益冲突与协调标准的一般性规则方能实现。(P398)但是,这一标准并不是可以统一或者划一的,在不同的社会状态下其会作出相应的调整。确立相应标准的努力无疑是异常艰辛的,但是,“只要是现实问题,它们所涉及的情况几乎总是非常独特的。没有什么可以将我们从‘每一步的抉择痛苦’中拯救出来。”(P39)这是我们在论及税收优先权制度时,也必须要体验并且克服的。

因此,我们论及税收优先权时,不能只局限于对公共利益和个人利益的衡量,更不能认为税收优先权是公共利益优先于个人利益的结果。对此我国立法者已经认识到,所以在新《税收征管法》第45条中作出了税收优先的例外规定,即“税收机关征收税款,税收优先于无担保债权,法律另有规定的除外。”

四、我国《税收征管法》第45条之检讨

对税收优先权涉及的各种利益的先后序位进行安排的时候,人们无疑要作出一些价值判断,这就又提出一个“利益评价”问题。罗斯科•庞德提出了解决问题的办法,是一种实用主义的和经验主义的方法。他认为,法官(即评判人)应当了解其责任的性质并应当在他所能得到的最佳信息的基础上尽全力完成其职责,而其最终的目的,便是尽可能多地满足一些利益,同时使牺牲和摩擦降低到最小限度。……一个时代的某种特定的历史偶然性或社会偶然性,可能会确定或强行设定社会利益之间的特定的位序安排,即使试图为法律制度确立一种长期有效的或刚性的价值等级序列并没有什么助益。

我国新《税收征管法》第45条规定:“税收机关征收税款,税收优先于无担保债权,法律另有规定的除外；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的,税收应当优先于抵押权、质权、留置权执行。纳税人欠缴税款,同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的,税收优先于罚款、没收违法所得。”人们对该条规定的税收优先于抵押权、质权受偿一般无疑义,但是对留置权与税收优先权的竞合顺位安排,却存在争议。

民法学者一般认为留置权应当优先于优先权受偿。日本《民事执行法》第59条第4款和第188条规定,不动产优先权人在拍卖不动产的情况下,其买受人必须偿还留置权担保的债权；第190条规定,动产优先权人在没有得到留置权人的承诺时也不能进行拍卖。日本法上,留置权优先于优先权。[10](P50)史尚宽先生也认为,同一物上同时有留置权与优先权时,留置权优先于优先权；标的物生有孳息时,留置权人优先于优先权人受清偿。但是,留置权也不应绝对地优先于一般优先权,因为共益费用优先权等的设立系基于其特殊的立法考虑,否则是与法理相悖的。

本文认为,留置权与抵押权等约定担保物权不同,也是一种法定担保物权。留置权人所享有的债权是对合同标的物的修缮、增值与保值的结果,基于此种事实关系,如若留置权不能优先于包括税收优先权在内的其他担保物权受偿,则无人愿意承担修缮保管成本而甘为其他担保物权人“做嫁衣”,因而会损及权利标的物的应有价值,进而抑制相关产业的发展,无法满足人们的此类需要,造成社会生活链条的脱节,影响社会的正常运转。这正是与“尽可能多地满足一些利益,同时使牺牲和摩擦降低到最小限度”的“利益评价”的最终目的相悖的。因此,无论纳税人欠缴的税款发生在纳税人的财产被留置之前或之后,税收优先权都应该劣后于留置权受偿。

税收立法权范文第2篇

（一）调研地区的基本情况

海港区国家税务局共有出口企业224户，其中一般纳税人194户（生产型104户，外贸企业90户），小规模纳税人29户，特行企业1户。2008年共审核退税34304万元，办理退税32120万元。

山海关开发区国家税务局共有出口企业27户，其中一般纳税人23户（生产型20户，外贸企业3户），小规模纳税人3户，特行企业1户。2008年共审核退税32284万元，办理退税17030万元。

（二）调研地区的主要做法：

一是加强培训，充分认识征退税衔接工作的重要意义。征税是退税的基础，只有征了税才有退税的问题，而退税工作中也会遇到要征税的情况。加强征退税的衔接，实现征税管理和退税管理的良性互动，是税收管理科学化的必然要求。加强征退税衔接对税收管理工作，具有重要的现实意义。①有利于夯实管理基础，堵塞漏洞，避免税收风险。相对来说，基层税收管理员更加熟悉所管辖企业的生产经营情况。出口退税管理工作和税源管理工作实现有机的结合，可以降低风险。一旦发现出口退税申报异常情况，通过及时调查，了解企业的生产经营变化，理清货源，查实货物，发票，货物等信息，及时做出判断和处理，可以防止或避免少征多退现象的发生。②有利于降低办税成本。实行征退税衔接，对大多数出口企业来说，可以缓解企业在征税部门和退税部门分别跑、多次跑，征退税部门分别找的矛盾，既方便纳税人，又有利于降低征纳双方的办税成本，符合建立服务型政府，优化纳税服务的要求。③有利于缓解出口退税部门人员少的矛盾。市局专职从事退税管理工作的人员有限，而出口企业数量每年都在大幅增加，人员少工作量大的矛盾越来越突出。现把出口退税的一些基础性工作放到基层管理部门，出口退税管理人员就可以集中更多精力加强退税的评估和预警分析工作，可以解决出口退税工作中突出矛盾和问题。

二是采取各种措施，积极推进征退税衔接工作。征退税衔接工作就是通过征、退税信息共享、日常管理的结合、纳税评估和退税评估的结合实现征税管理和出口退税管理的联通和衔接，堵塞因征、退分离存在的管理漏洞，防范骗退税行为的发生，进一步提高整个税收管理的质量和效率。①加强出口企业各种信息沟通。定期到市局退税部门核对出口企业认定信息，并及时将出口企业税务登记信息（包括：开业、变更、注销、纳税人状态）、纳税信用等级评定信息、一般纳税人资格变更情况（包括：认定一般纳税人、取消一般纳税人）、出口企业基本情况变化信息（包括：投资情况、法人情况、生产地点等）、企业申报信息（包括：内销收入、进项税额、销项税额、应纳税额、留抵税额等）、生产企业出口视同自产货物信息（包括：生产企业生产能力、视同自产产品情况、是否符合视同自产条件）等相关信息向市局出口退税部门反馈，使出口退税部门能及时了解出口企业基本信息，防范骗税行为发生。②加强出口企业出口不退（免）税货物的沟通。对市局退税部门根据实际情况下发的视同内销征税数据，如：出口企业发生的《国家税务总局关于出口货物退（免）税若干问题的通知》（国税发[20*]102号）规定的5种情形或《增值税小规模纳税人出口货物免税管理办法（暂行）》（国税发[2007]123号）规定的6种情形以及出口企业出口少申报的出口货物、出口货物已申报退（免）税审核未通过、出口企业未办理退（免）税认定未进行退（免）税申报等按规定需要计提销项税额的情况进行核实，并将核实情况及时反馈给市局退税部门。③加强对暂不退税出口企业信息沟通。加强对新办出口企业、发函未复函出口企业、出口企业涉嫌税收违法情况等相关信息进行沟通。对于新办出口企业在办理第一次退税前联合退税部门对企业进行一次综合评估，及时掌握出口企业情况（生产销售情况、税款缴纳情况）；对于出口企业涉嫌有违反税收管理行为，负责检查企业违法行为，根据检查结果出具检查结论及时反馈到退税部门，退税部门依据检查结论决定是否给企业办理退税。④落实市局布置出口退税预警评估工作，对市局下发的应退（免）税出口额变动率、商品出口额变动率、出口单价变动率、未申报退（免）税额比重四项预警指标涉及企业进行认真检查，采取案头评估、约谈、函调及实地核查等方式，对预警指标进行认真分析、判断，形成定性及定量的分析结果。针对预警分析结果，区别不同情况，严格按照国家有关政策规定进行处理。并将处理结果及时上报市局退税部门。⑤加强出口货物退（免）税评估与纳税评估的衔接。出口货物退（免）税评估要与其它纳税评估相互联运，结合企业的增值税、所得税等各税种的评估，充分利用纳税评估工作的已有成果。也可对出口企业的纳税评估工作与退税评估工作一起进行，对出口企业税收管理情况进行全面评估。对于评估中发现有涉嫌税收违法情况的，评估部门应及时将相关信息转交稽查部门，稽查部门应组织人员进行检查工作，并将稽查结果及时转交退税部门。⑥加强出口企业免税出口货物沟通。核对市局出口退税管理部门下发的一般纳税人免税出口货物信息，（如：来料加工复出口）仔细核对出口企业是否按规定将进项税额进行转出，防止出口企业即免税出口货物又申报抵扣进项税情况发生；对小规模纳税人免税出口货物核销信息进行核对，对出口企业没有提供由退税部门出具的相关免税证明的销售收入，不予办理出口货物免税申报，补缴相应的税金。

（三）调研地区取得的工作成绩

2009年1月1日至2009年4月14日，调研地区共向市局退税部门建议暂停退税企业1户，涉及退税12万元，查补企业视同内销征税24户，涉及增值税129万元，调增利润3000万元

二、当前工作中存在的问题

随着全市出口企业户数不断增长，出口货物退（免）税政策作为支持外贸出口的一项重要的税收优惠政策，在税收管理中的地位越来越重要。但从调研地区的工作来看，当前出口企业税务管理中还存在着一定问题。认真研究这些问题及其原因，并从中找出解决这些问题的对策，对于进一步加强对外贸企业出口货物的税务管理，提高税收管理水平，具有重要意义。

（一）征退税衔接管理还不到位。①企业办理出口退税认定、变更不及时，根据《河北省国家税务局出口货物退（免）税预警工作制度》要求，企业发生上述行为，征税机关要在2个工作日内向市局退税部门进行反馈，但由于征税部门管理不到位，不能及时通知企业进行变更，导致企业出现不认定或变更情况。②视同内销管理不到位，对外贸企业出口商品不能按规定取得增值税专用发票或是出口免税农产品等原因，许多外贸企业在货物报关出口后没有按照规定申报办理出口退（免）税。对于这部分出口货物，有些外贸企业不入账核算，不记收入，不记库存，不记收付款，致使有些业务的上一环节偷漏了增值税，本环节少缴了企业所得税，从而在税收管理上形成了空白地带。③出口销售收入确认滞后，按照现行出口退税政策规定，出口企业只有货物报关出口并在财务上作销售后，才能申报出口退税。对于出口销售收入的确认时间，现行会计法规及税收政策都有规定，要按权责发生制的原则确定记账时间。但多数企业在货物报关出口后很长一段时间内不确认收入，或跨期确认出口收入。

（二）培训工作不到位。①纳税申报数据不准确，纳税申报数据必须与纳税人账务处理情况相一致，并且必须与实际发生的业务为基础，这是保证纳税申报数据准确性的一项基本要求。但由于企业财务人员的个人水平及能力原因，经常出现企业增值税纳税申报与出口货物退免税申报不至情况，造成两者对审不能通过。②会计科目设置及账务处理不规范，有些出口企业财务人员不论是从人员素质上来说，还是从业务处理方面来看都不能适应现有的工作。他们对会计科目设置及相关账务处理不清楚，设置的会计科目不符合政策规定，处理账务不遵循政策要求。这就为出口退税管理工作埋下了隐患。

三、相关建议

（一）下放审核权限，充分发挥广大税收管理员的作用

将生产企业的“免、抵、退”的申报受理由市局下放到县（区）级税务机关，市局负责“免、抵、退”申报的审批，退税、调库指标的下达。具体要求做到以下几点：①按行业管理的原则，将所有出口企业全部集中到一个分局（所）或税源管理科进行管理，出口企业管理员除进行日常管理还要负责出口企业的出口退（免）税认定、变更、非正常户认定、注销认定的初审，生产企业退（免）税申报资料受理、人工审核、疑点调查、审核、处理、退税评估、单证办理等日常管理事项。②调整相关业务流程，出口企业税收管理员在企业进行增值税申报前要对企业“免、抵、退”申报进行预审，并核对企业的电子信息，相关单证信息，在预审通过后企业进行增值税申报，再进行“免、抵、退”税申报，县（区）局出口退税管理员审核后报相关领导批准后报市局进出口税收管理科进行再次审核、签批，后报科长审批。③按权限进行细化分工，市局负责全市退税申报的政策解答，并对全市的出口企业宏观数据进行分析，定期出口企业相关预警分析指标，对县（区）级税收局进行出口退税执法督查等职能；县（区）局负责出口企业的日常管理，并对市局下发的预警数据进行调查核实。

（二）加强征、退税信息沟通，共同进行管理

我们要制订征、退税衔接的相关工作流程，在制度上对征、退税信息交流提供保障，突破征退税信息沟通不畅，工作衔接不力的管理瓶颈，提高征、退税管理的精细化水平。具体要做到以下几点：①要明确自上而下的管理体系，出口退税管理科要明确专人全面负责指导、督查全市出口退税管理工作开展；各县（区）局也要明确专人负责与市局进行信息沟通，将出口企业相关信息通过市局的信息传递网及时向市进行传递，各县（区）局出口企业管理局（所）也要有专人负责，将出口企业相关信息及时上报县（区）局，这样就将征税与退税很自然的铆在一个点上，形成一个管理上的合力。②要明确市、县两级出口退税管理台账建立，对出口企业的退（免）税认定、数据调整、出口退税疑点审批、延期申报等数据要求建立完整的台账，全面地记载和反映退（免）税认定变更、数据调整、疑点审批、延期申报后续管理等日常管理工作痕迹，要求由县（区）局出口退税管理员负责台账内容的记载、调查，县（区）局税政管理部门负责传递到市局进出口税收管理部门，市局退税部门负责核实、备案及后续管理工作，有效避免由于信息不畅导致征退税管理脱节的发生。③要明确预警评估的重要作用，市局退税管理部门要充分利用省局的出口退税预警评估管理软件，结合企业的退税资料及本市的出口企业相关电子信息设置相应评估指标和预警值，通过计算机综合分析筛选出疑点企业，并通过信息平台定期将税负异常出口企业名单下发到各县（区）级税务机关，各县（区）级税务机关对疑点企业实施分析、约谈及实地调查，并将结果报送市出口退税管理部门备案。通过评估分析进一步提高防范出口骗税的能力。