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“领导说你行,不行也行;领导说你不行,行也不行”,这句话之所以风行一时,在于其击中了干部人事制度的软肋。有的干部能力一般,但是溜须拍马、阿谀奉承的功夫一流,领导难免会被蒙蔽;有的干部不事张扬、埋头苦干,但真正提拔时却从来排不上号。领导不是火眼金睛,难免百密一疏。这个问题,一直困扰着各级决策者。
近年,浙江省安吉县做了一些有益探索——建立《领导干部日常表现全记录表》。此项制度变革,使得干部考核量化从过去的集中化走向日常化轨道,引起了各界的广泛关注。
不再“一锤定音”
过去,吉安考核干部,和全国很多地方一样,一般采取任前、定期的静态考核和定量考核的模式。但是这种模式弊端也很明显,比如干部日常信息难把握、功效运用不系统等,最后往往成为“一锤定音”的集中考核和“不动干部不考察”。
2010年5月,浙江安吉开始推行领导干部日常表现记实制度。从此,安吉的干部考察转而对干部日常工作实绩和德才表现全部记录在案,实现了干部常态考察与日常监督的有机结合。
具体来说,安吉《领导干部日常表现记录表》主要记录着县管副科级以上领导干部的日常行为表现,不但包括了一些干部在重大项目引进、重要工作突破等工作中的主要成绩,更涵括了个别干部工作中的不良表现和过失行为。纪录内容细分为工作实绩、效能建树、廉政建树、社区表现等4大类17小类。每类内容都有对应的分值,采用加扣分制、正反向纪录方法量化计算。
对于日常考察了解到的情况,由考察人如实记录到《记录表》中,每月整理汇总一次,最终形成的综合阐明材料经组织部门评议会确定每月表现优秀和表现较差的干部并形成《综合纪录评价陈述》。此项结果不但要存入组织部门日常档案,还要提交县委书记、县长、副书记和组织部长处审阅。对于记实结果,县委组织部每月会同有关部门,开展1—2次重点事情督查和效能建树暗访,对记录中反映的问题及时抓好整改。
“加强日常考核,关键是要形成正确用人导向,真正把勤勤恳恳一心为民办事的干部,尤其是把那些在基层默默奉献的干部选,从而引导大家积极干事创业。”安吉县考核办副主任华新平表示,这正是基层导干部的共同心声。
这项制度实施以来,有效地监督了干部的日常工作表现,《领导干部日常表现记录表》将平时表现都记录在册,上级可以实时进行了解,干部的德才、实绩、品行、作风都一目了然,有了什么业绩,书面都有记载,上级领导也可以看得到,这对于一些确实做了事,确实有能力的人来说,是一个福音。
“定心丸”与“紧箍咒”
33岁的安吉干部翟金坚是这次改革的受益者。出身寒门的他在过去一年里连升两级,谁能想象一年前还是排名最后的副镇长,今天已经是安吉县梅溪镇党委副书记、临港经济区管委会副主任呢?在如此短时间内转为正科级干部,这让很多年轻干部干劲十足。
翻开《纪录表》,里面详细记载了已往两年翟金坚负责的4次招商引资事宜:2010年7月,牵头引进澳特玻钢设备制造项目,总投资1.5亿元;2010年12月,牵头引进绿卿竹纤维项目,估量年销售收入1.5亿元以上;2011年7月,牵头引进鸿源基本设施建树项目,总投资1200万美元;2012年5月,牵头引进法拿克机器科技项目,总投资两亿元。
翟金坚的这些突出成绩得到了组织部门的认可,此外,这种考察办法实施两年来,像翟金坚这样凭借在基层做出成绩而被组织部门提拔任用的干部还有20多名。
干部工作没有后顾之忧,只要认真努力,多出成绩就好,这无疑给很多工作实、能力强、表现好的领导干部一剂“定心丸”,但同时也给那些急功近利、表面文章的虚功假绩行为一道“紧箍咒”。在安吉的《记录表》里,“揭短式”记录同样存在。
某局副局长上班时在电脑上打牌,在暗访中被发现,进行诫勉谈话;某镇副镇长两个项目没有完成,被调离岗位;某乡党委委员在联系某村村级组织换届时,没有严格把关,导致村委会重选,被调离岗位;某街道党委委员,工作经费开支没有按照规定向主要领导汇报,自己签字就报销,被调离岗位……
以上所述行政乱作为、不作为问题,根据《纪录表》里登记的情况,有关部门会有针对性地找当事人谈话,采取措施。这样一有小错就能及时防范,及时作出调整,具有针对性。
此项办法实施以来,已形成记实报告22期,记实领导干部达258人次。根据记实情况,当地组织部门共提醒谈话10人、谈话诫勉8人;46人因工作实绩突出,效能、廉政建树情况良好被提拔使用;8人转任重要岗位,2人破格提升主任科员。
安吉模式的普适意义
《记录表》开辟了一条选贤任能的好路子,把考核量化到日常表现中,让干部们认识到,只要肯抓实干,只要做出成绩,在基层同样可以有个好前程,也只有在日常工作中作出实绩,才有机会被发现。
在安吉县委组织部一位官员看来,目前,最大的难点就是确保考察的准确度和全面性。他表示,“获得干部工作中的负面信息确实是工作难点。除了组织部门自己搜集信息,其他参与考察的职能部门也会上报。报来的材料要经过审核、单位公示等环节。”“将来还会开辟新的信息渠道,比如加大个人直接向组织部门申报比重,在干部居住社区考察个人德行等。”
过去的静态考察模式要实现真正的客观公正很难。安吉模式把考察作为一项经常性工作,从日常事、具体事抓起,在考察内容和考察方式上进行科学化设置,改变过去干部考核“平时不算账,年终算总账”的做法,落实了日常记实和年度长效激励挂钩、考核结果与干部选用挂钩,为衡量干部优劣提供了动态依据,激发干部队伍的活力,对行政工作中的“庸”、“懒”、“散”现象是一记重拳。但在具体操作中如何使考核结果更为全面、具体、真实还有待商榷。
比如,安吉目前实施考察的主体构成还是组织部门,组织部门既是组织者,又是具体实施者,难免影响考核的质量和效果。下一步,有待在记实的公开、公示、公议上再完善。
纵观当前的干部考核工作,基本都是测评、推荐、座谈、组织审查、会议研究等环节。虽然近年来在干部人事制度改革方面也有像差额提名、差额考察、全程纪实、集体票决等这样成功的经验,但这些考察工作多在提拔任用前进行,对干部的不良表现和工作中的失误难以及时发现,此外短时间内进行集中考察工作量大,容易出现更多疏漏。
一、考核预告
干部任职试用期满前的一个月,由市委组织部书面通知所在单位(附件一),并告知单位主要领导通知被考核干部本人,做好考核前的准备工作。
二、个人述职
干部接到考核通知后,须全面总结自己在试用期间的德才表现,特别是履行职责、完成工作任务情况,在试用期满后的一周内,向所在单位递交书面述职报告。并在民主评议和民意测验会上公开述职。
三、民主评议和民意测验
单位在收到书面述职报告后的一周内,召开民主评议、民意测验会(会议出席对象:市机关为本单位中层副职以上和下属事业单位正职,人数少的单位可扩大至全体人员;镇为机关中层副职以上、村厂书记及下属事业单位正职),参加民主评议、民意测验的人员不得低于应到会人数的80%。民主评议、民意测验以无记名方式进行。会议由单位主要领导主持,市委组织部派员参加,并负责提供“民主评议表”表式(附件二)、民意测验票,汇总民主评议情况和民意测验结果,向单位主要领导反馈民意测验结果。
四、单位鉴定
单位在召开民主评议、民意测验会后一周内,根据干部在试用期的德才表现,特别是履行职责、完成工作任务情况,填写好《干部鉴定表》(附件三),并将《干部鉴定表》和书面述职报告各一式三份报市委组织部。
五、考察
凡有下列情况之一者,市委组织部将按照考察程序进行考察:
1、单位鉴定意见为不称职或基本称职的;
2、民意测验不称职票达到或超过到会人数三分之一的;
3、民意测验优秀和称职票之和低于到会人数50%的;
4、试用期内或在考核期间,群众来信来访或民主评议中反映干部本人在德、能、勤、绩、廉方面存在线索比较清晰问题、且可能影响到任职的。
六、决定任免
(一)市委组织部综合干部个人述职、民主评议和民意测验、单位鉴定和考察的情况,提出考核结果意见。
(二)报请市委研究决定并办理任免手续:
1、对考核合格的干部,由市委组织部按照有关规定办理任职手续,并向市委常委会报告、备案;
2、对定为考核不合格的干部,报请市委常委会研究同意后,按规定免去试用职务,并根据干部管理权限,一般按原职级重新安排其适当工作。
七、任免手续及材料归档
(一)有关任职试用干部正式任免的办文手续,按照《*市领导干部任职试用期实施办法(试行)》第八条之规定执行,其中需要办理行政任命手续的,按有关规定执行。
江安县严把干部“入口关”,开展拟提拔科级领导干部勤政廉政报告,将他们的房屋,收入,投资,配偶、子女从业情况等方面内容向社会公开,接受监督。这一探索和实践在一定程度上将“问题干部”拒之门外,提高了选人用人公信度,也为全面构建领导干部财产公示制等较为复杂而敏感的干部监督机制积累了有益的经验。
报告――“新官”上任要迈过的“坎”
11月9日下午,江安县卫生局会议室里正进行着一场特殊的“考试”。县委干部考察组和县卫生局相关人员是这场考试的“考官”,原县新农合中心常务副主任冯登云是“应试者”,而“考试”内容则是客观真实填写江安县拟提拔科级领导干部勤政廉政报告表(以下简称勤廉报告表)。虽然在此前的笔试和面试中,冯登云都取得了第一名的好成绩,但他此刻依然填写得小心翼翼,生怕出任何差错。要知道,一旦通过审核,他填写的内容将要被全部张贴在县政府门口的公示栏里,挂在江安县党政网上,通过电视等媒体为公众知晓,接受他们的监督。
冯登云并不是填写勤廉报告表接受监督的第一人。2010年9月,江安县委办公室印发《江安县拟提拔科级领导干部勤政廉政报告制度(试行)》的通知,规定在拟提拔担任科级领导职务的干部(含提拔担任县属企业事业单位领导职务的干部)中实行勤政廉政报告制度。该制度自2010年县政府机构改革开始实施,已有第一批共计22名通过公选产生的拟提拔对象首开“先河”,填写了勤廉报告表。首批拟提拔对象包括江安县县委办、县规建局、县统计局、县药监局等部门的正、副职科级干部。由于实施效果较好,江安县在其后通过公考入围拟提拔科级领导干部的人选中也实施了这一制度。“以后,不管是通过何种途径产生的拟提拔科级领导干部,我们都要在他们正式上任前实施这一制度。”江安县人才办主任陈积平介绍道。
公示――“晒”财产触及“深水区”
一直以来,群众对干部的收入、财产、住房等敏感问题最为关注,而我国由于特殊的历史文化传统和现行国情的复杂性,公务人员尤其是领导干部身上难免蒙上了一层神秘的面纱。此次江安县出台的《拟提拔科级领导干部勤政廉政报告制度》就特别突出了干部财产等方面的情况。
拟提拔对象填写的勤廉报告表内容由“组织命题”和“群众点题”的方式确定。组织命题包括本人及家庭基本情况、勤政为民情况、遵守廉洁从政准则情况、恪守社会公德、家庭美德情况等五个方面共23项内容。在这五个方面中,本人及家庭基本情况这一大项尤其引人关注,涉及本人婚姻、家庭住房及车辆、家庭收入、入股投资、家庭其他成员从业等内容,真正涉及了干部财产公示的“敏感区”,一度成为群众最为热议的焦点。“是有点不安逸”,填写了勤廉报告表后,所有“家当”都被“晒”出来了,“但这样也好,一清二楚,免得惹人找闲话来说。”刚当上江安县住房和城乡规划建设局散装水泥管理办公室主任的陶利对填写勤廉报告表比较坦然。据统计,江安县在首次拟提拔的22名正副科级领导干部中,报告拥有两套住房的有7人、有私家车的有两人、家庭年收入7万元以上的有两人、住房面积在160平方米以上的有5人。
群众对本单位拟提拔对象最为熟悉,群众监督更能发现组织监督难以发现的问题。江安县在勤廉报告中就特别设立了“群众点题”这一环节,以有效弥补组织监督太远的不足。在“两推一述”产生拟提拔人选后,包括拟提拔对象所在单位职工、服务对象代表、离退休干部代表等同志都会收到一张匿名填写的群众点题表,只要不涉及隐私,群众可以在点题表上就他们关心的问题要求拟提拔对象回答。
公示内容不是皮毛,敢于涉及“深水区”,连公示所用的纸,也比以前厚了。在此次拟提拔干部的公示张贴出来后,人们不约而同地发现以前都是一页的公示内容,现在变成了厚厚的几页,最厚的竟然有6页。“这一下我们的干部不‘抽象’,很‘具体’了。”路过的群众纷纷笑言。
监督――层层检查多重保障
填完表就了事?或者报告内容只为少数人知晓?和此前某些省份制定的类似制度相比,江安县在此次实施的勤廉报告制度中,对报告的真公开和全方位审核以及对审核结果的处理显得更到位、有力,打消了群众的疑虑。
虽然距离第一批拟提拔对象填写勤廉报告表的时间已有一月有余,顺利过关的拟提拔对象也已走马上任,但进入江安县党政网,拟提拔对象的勤廉报告依然挂在显著的位置,随时供群众查看。“报告内容不会取下来,我们会一直挂在网上,只要发现问题,随时都可以向我们反映。”陈积平介绍道。
通过各种途径让群众知晓、反映问题,只是县委干部考察组了解情况的一方面。在拟提拔对象填写完勤廉报告表后,县委干部考察组的同志即以面对面的形式向拟提拔对象所在单位职工、其邻居等核实报告内容,多侧面了解其日常工作、生活情况,确保其填写内容的真实性。在此次首批拟提拔的对象中,拟提拔为正科级领导职务的王伟(化名),就因收到有关其本人勤政为民方面工作落实一般、存在作风飘浮的反映,经考察审议后,被取消了拟提拔任职资格。而另一名考察对象陈刚(化名),因为工作实绩不明显,经县委研究,也被取消了拟提拔任职资格。另有一名同志的报告通过审议予以公示,但在公示期间收到不良反映,经调查确认反映不实,该同志得以“过关”,按程序进行了任职。
近年来,为了全面落实群众公认“五条”要求,开严格执行干部选任责任追究制度,收到明显效果。
一是严把条件资格关,把知情权交给群众。新提拔的局科级干部必须具备《干部选拔任用工作条例》规定的基本条件,在干部推荐前,组织部把推荐的职位、条件、资格进行公布,让干部群众提前知晓。
二是严把民主推荐关,把选择权交给群众。在推荐乡镇领导班子人选时,我们采取召开推荐会、填写推荐表、个别谈话等方式进行推荐。参加推荐会的有乡镇机关全体干部,乡镇所在地事业单位的主要负责人、村支部书记。并有意识地选择党委领导成员、机关党员干部、村支部书记中的代表,进行个别谈话,了解他们对推荐人选的意见。在推荐县级工作部门领导成员人选时,由机关全体干部、下属单位负责人参与推荐。对个人向组织推荐的人选,仍要在党员、干部和职工中进行民意测验和民主推荐,对多数人不拥护的,不能作为考察对象。
三是严把考察关,把责任交给考察组。县委制定了推荐考察干部错失追究制度,实行推荐干部责任制、自荐和审查责任制、考察回避制、考察责任制和考察保密责任制,实施“谁推荐、谁考察谁签名谁负责”的制度。对拟确定为考察对象的人选,先在一定的范围内公示,而后在考察预告,公布考察对象、考察方式、考察组人员、考察纪律、举报电话。在考察中做到考察的范围要宽,考察的内容要全,考察的方式要活,考察的责任要严。在2002年县级部门换届中,公开了3个举报电话,接受广大干部群众的监督,考察派出了5个考察组,从3月7日开始至3月底对机关班子进行了全面考察,共有1600多人参加了本届班子的测评和下届班子的推荐,其中:座谈走访班子成员达到100%,基层单位负责人60余名,机关干部100余名,还有部分人大代表、政协委员和退休干部等。
一、干部考察工作不足的表现分析。
一是考察手段“单一”,接触面窄。考察时,主要采取“一听(领导班子成员述职)、二测(民主测评)、三推(民主推荐后备干部)、四座谈”的方式进行。实践中,座谈考察的对象主要集中在机关干部中,若是对乡镇领导班子考察,也是以乡镇领导班子成员和机关中层正职为主,而领导班子成员直接服务的对象和基层群众参加个别谈话的不多,考察组接触的对象范围偏窄。
二是考察内容“笼统”,方法简单。现在所采用考察干部内容基本是印象分。在具体操作上,没有做到因人、因事、因地而采取不同的方法,也没有进一步地细化考察细则,更没有提出不同岗位职责对不同领导干部能力的要求,而是很笼统且原则地对干部的“德、能、勤、绩、廉”和“优秀、称职、基本称职、不称职”的结果测评,内容包罗万象且大而全。民主测评时,与会者在较短的时间内凭印象测评出来的干部民意,其真实可信程度不高。
三是考察方法“老套”,了解不透。考察干部时大部分是座谈和个别了解被考察对象的德才表现、勤政廉政、工作实绩、开拓创新等方面的情况,从谈话的有效率来看,反映情况雷同的(思想表现好、实绩突出、勤政廉政等)要占很大比例,原因在于有的即使了解真实情况的不愿说、不敢说;也有的不了解网情况,与被考察对象工作上接触并不多,说不出所以然,反映的材料也是“二传手”。同时,考察组绝大部分时间没有直接深入到群众中去,很少核实有关资料,封闭运行,以致情况了解不透。
四是考察材料“一律”,较少个性。干部考察材料,是对一个干部的思想品德、工作能力和工作实绩等方面的真实评价,是对一个干部形象和能力的“画像”,必须突出个性,然而,干部考察材料往往使用主观性语言多、客观性语言少;共性化语言多、个性化语言少;反映显性的多、分析隐性的少。特别在评价不足时,避重就轻,不分析岗位需要,如:工作中有时有急躁情绪;性格内向;缺乏行政工作经验(原来就没有行政工作舞台);……考察材料千人一面,画而不像或雾里看花。
二、干部考察工作不足的原因探究。
1、创新的意识不强。干部考察重点是对干部“德、能、勤、绩、廉”的总体把握,《干部任用条例》对于干部考察环节作了较为详细的规定,具有较强的严肃性、规范性和封闭性,因而带来在干部考察方法上的程式化,缺乏创新的勇气。一是以票取人,可以减少责任风险。考察主要是以民主测评的“优秀率”、民主推荐的“得票率”来作取舍、定升降的,至于其中的情况是否真正反映民意、真实可靠,不作深入。然而实际情况往往现象掩盖本质,有的干部工作踏实,能力突出,但不善于与人沟通,特别是在工作过程中难免较真、碰硬,损害了一部分人的既得利益,加上能力突出,遭到这些人的妒嫉,因而测评中形成了不少的“出气票”。还有的干部网工作不认真,但善于乔装打扮,迎合蒙蔽同行,“你好,我好,大家好”,工作上搞搞花架子、树点“形象工程”,却被视为“能人”、“好人”,由此得到许多“人缘票”。这些“民意票”比较难以实事求是、恰如其分地反映干部的德才情况,但对于考察组,却不敢“越雷池”,以票定优劣,比较稳妥。二是封闭运行,可以减少泄密危险。干部考察工作对保密的要求很高,考察的深入程度和进展情况“外界”是不清楚的,尤其在领导班子换届考察、较大的人动前更为明显。在干部考察过程中,一但某些环节被“创新”或者提前“突破”,不仅可能会对当事人产生伤害,甚至给拉票者提供可乘之机,而且影响党委选人用人决策。因此,循规蹈矩成为考察组首选。
2、洞察和识别人的能力有差距。古人云:一流之士,识一流之人。考察人的人,应该是识人的高手,看问题能够入木三分,分析问题高人一筹。“怎样选人”是方法和手段问题,“选什么样的人”是个政治立场问题,是出发点和归宿,考察干部综合性很强,政治性也很强,因此,考察人的人,要具备较强的综合素质,要树立公道正派的工作理念。评价干部要有战略眼光、全局意识和综合分析的能力,考察干部要处理好动态与静态的关系、直接与间接的关系、主要与次要的关系、整体与局部的关系、显绩与隐绩的关系。有一种错误认识,认为在市场经济条件下,考察干部不能象过去那样事无俱细看人,眼光要改变,什么不看学历看能力,不看过程看结果,不看民意看数字,不看支流看主流,更有甚者把一种 消极腐败的东西,作为干部的优点或优势来衡量,这就对考察人看问题的判断力提出了更高的要求,考察人在撰写考察材料时,要善于突出个性,把握对考察对象的评价分寸。
3、深入实际、深入群众不够。由于多种因素,干部考察过程不够深入,带来知人不深、察人不细、用人不准。一是考察“例行公事”。考察年年搞、年年搞考察,考察目的不具体,特别是考察人分组分工相对稳定,工作方法“老套”,对被考察对象多次考察印象深刻,以致走形式、不深入。二是集中考察时间仓促。集中考察往往是对一个班子考察2-3天,基本属于测评、推荐加座谈,个别特殊情况难以摸透。三是考察拾遗补缺。个别时候因工作需要或班子结构需要,定点、定向考察,考察实际就成了补充材料、完善程序的过程。四是考察作风欠扎实。考而不察,考察组大部分时间坐在“家”里,而不去被考察对象的工作一线,接触的主要是班子成员、中层正职干部,听听一些情况,这样的考察叫做“井底的葫芦--看以沉在底下,其实还是浮在上边”。
三、创新干部考察工作的几点构想。
1、要把干部考察的对象由“平行线”转变为“金字塔”,形成立体化考察结构。以往我们考察干部所接触的只是一个平面——机关干部及工作人员、事业单位负责人、村主要干部。所谓“金字塔”考察模式,就是开展民主测评、民主推荐,要分层次和不同对象,第一层次:领导班子成员;第二层次:机关工作人员;第三层次:基层干部群众和人大代表、政协委员;第四层次就是与被考察对象直接共事、经常接触的普通群众,他们对被考察对象“德、能、勤、绩、廉”的情况最有发言权。通过“金字塔”式的考察,对被考察对象,可以更全面了解,这样就避免了测评和推荐在一个平面上、一个活动范围内所产生雷同效应。