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一、当前保健食品广告宣传存在的问题
从保健食品广告宣传情况来看,主要存在着以下问题:
(一)冒充药品,混乱概念。保健食品是指具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品,即适宜于特定人群食用,具有调节机体功能,不以治疗疾病为目的,并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。保健食品生产及经营企业在宣传上就有意回避这一点,广告中不标明国家规定必须标明的忠告语“本品不能代替药品”,而故意混淆概念,打球,“似食非食”,“似药非药”,通常采取暗示该产品或产品主要原料所具有的疗效的办法来暗示有治病作用,误导消费者。
(二)功效不清,夸大宣传。保健食品是具有调节机体功能、不以治疗疾病为目的的食品。保健食品生产及经营企业在宣传上通常不真实地、客观地陈述功效,而是模糊保健食品的功效,或借助宣传某些成分的功能明示或者暗示,随意夸大功效,导致消费者误认为保健食品可以起治疗疾病的作用,或认为保健食品具有一定药物功能,对疾病可以起到辅助治疗作用。
(三)虚假宣传,误导购买。保健食品生产及经营企业功效虚假宣传较严重,广告和宣传书里充斥着众多绝对化语言,如"最先进科学"、"最高技术"等专业用语,利用医药科研单位、学术机构、医疗机构或医生为产品的功效作证明和肯定,或者声称该产品被某学术机构、政府部门、医疗机构或医生等推荐为康复保健的唯一或最佳产品等内容,恶意炒作,或者通过咨询义诊、健康讲座、免费试用、上门推销等各种方式深入农村、街道、社区,诱使消费者购买自己并不需要的保健食品。
二、创新方式,加强保健食品广告监测
针对当前保健食品广告宣传存在的问题,食品药品监管部门作为保健食品广告宣传的法定监测机关,任重道远。但是,由于受到人员少、设备落后等各种因素的限制,当前,保健食品广告监测方式在一定程度上不能够适应工作的要求,人民群众也很不满意,这一点在基层尤其严重,因此,创建保健食品广告监测的有效方式已经到了刻不容缓的地步,笔者认为,当前保健食品广告监测应从以下几个方面切实做好工作。
(一)从监测源头上看。省级食品药品监督管理部门在负责保健食品广告的审查工作中应将审查内容全部上网公布,既有利于基层监管工作人员监测方便,也有利于普通老百姓对广告监管情况进行监督,把好源头关。
(二)从监测规范上看。当前保健食品广告宣传中尽管对保健功能、产品功效成分、广告语等有了比较详细的规定,但对于一些暗示用语、替代用语等"边缘违法"现象,还没有严格界定。因此,应针对此类违法广告情况,建立一套定期更新的违法广告暗示用语、替代用语等资料库,公开在网上,供全国广告监测部门共享。
(三)从监测投入上看。基层食品药品监督管理局普遍缺少科学的监管体系与强有力的监管手段,监管体系的建立有赖于政府加大投入,增强监管力度。而这个"投入"不仅是向执法队伍追加工作经费,更要考虑建立一个全民监测的运作体系。比如,建立举报奖励制度,长期在大众媒体设立专栏,将举报电话、识别违规广告的简明方法等向大众宣传,以提高群众的参与意识和识别能力。
就化妆品广告在平面媒体的投放来看,时尚类、综合都市类媒体化妆品广告刊登额占有平面媒体化妆品广告刊登总额的83.82%,其中时尚类媒体就占据了半壁江山,生活类媒体也占有11.89%的份额。从各类媒体上的广告类别来看,产品广告主要投放于时尚类媒体,促销广告和形象宣传广告主要投放于综合都市类媒体,符合各类媒体的特性。
为什么更多的产品广告投放于时尚类媒体特别是时尚类杂志?一方面是时尚类杂志的较高程度的细分,同时应该看到的是,化妆品消费是时尚产业链中的重要一环。中国的现实是,相当一部分化妆品消费者是各种时尚杂志培养起来的,也就是说时尚类杂志对消费者产生了很大程度的引导作用,这也使时尚类杂志的化妆品广告具有天然的影响力,因而它们也就成为化妆品平面广告的首选媒体。
从平面广告在城市的分布来看,慧聪国际咨讯有限公司数据显示,北京和上海的报刊是化妆品平面广告投放的主要选择,两个地方市场占据化妆品平面广告刊登总额的64.36%,其中北京报刊广告额占有将近50%的份额。中国的化妆品消费还不是大众化的消费,特别是高端化妆品的消费需要消费力强盛的市场。因此,化妆品广告的投放与地方市场的经济发展水平密切相关,这也就不难理解为什么北京和上海的媒体成为化妆品广告投放趋之若骛的首选了。与去年同期相比,北京报刊的化妆品广告刊登额净增了1.87亿元,市场份额扩张5.7个百分点,上海净增0.75亿元,市场份额扩张3个百分点,广告刊登额同比减少较多的媒体所在城市有青岛、广州和重庆。可以看到的是,一些二线三线城市,如南京、杭州、长春、沈阳、乌鲁木齐、大连、宁波等,虽然其化妆品平面广告占有的市场份额较少,但与去年同期相比,当地平面媒体在化妆品行业的广告刊登额呈增长状态,以上城市同期净增额在400万元~750万元之间,表明这些经济成长中的城市其在化妆品方面的需求也在增长。对广告主而言,增长中的城市,其消费需求是可以培养的,人们消费观念的改变总体上是受走在潮流前头的城市影响的,在具备一定的消费水平能力后,消费就是自然而然的行为了。所以不能忽略一些二线三线城市的广告吸纳能力,当然这是就平面媒体来说,同时需要考量的是当地其他媒介广告的增长与变动。
根据艾瑞即将的核心数据显示,二季度网络广告市场增速明显,中国网络广告市场规模达到85.2亿元。在经历了Q1季节性下降之后,Q2市场快速增长,同比上升87.3%,环比上升34.0%。
艾瑞分析认为,2010年二季度中国网络广告市场规模快速增长的原因主要有:第一,中国经济总体形势复苏后持续保持良好的走势,保证了广告主在市场的投资和信心;第二,网络营销市场的发展和成熟吸引了越来越多的广告主;第三,社交、视频以及电子商务网站等新媒体的市场价值在二季度得到进一步提升;第四,世博会、世界杯等热点事件对网络广告市场起到一定拉动作用。
市场份额趋于稳定,各广告形式齐头并进
2010年Q2主要形式网络广告市场份额趋于稳定,各形式广告的份额变化不大。品牌图形广告和搜索引擎广告依然占据市场的主导地位,二者累计比例达74.0%.视频及富媒体广告在经历了2009年的快速增长之后,在2010 Q2年保持稳定,占据7.7%的市场份额。
艾瑞分析认为,品牌图形广告和搜索引擎广告的领先地位继续保持,但同时,随着搜索市场核心运营商的新推广系统逐渐为广告主所接受,其在网络广告中的占比将于下半年得到一定提升。
手机广告市场规模小幅增长
2010Q2中国手机广告市场规模达到2.7亿,同比增长241.8%,环比增长10.2%.手机广告营收仍然以行业广告为主。
广告产业发展的重要意义
广告产业是现代服务业的重要组成部分,具有知识密集、技术密集和人才密集的特点,是创意经济中的重要产业,在服务生产、引导消费、推动经济增长和社会文化发展等方面,发挥着重要的作用,是一个国家或地区经济和文化发展的晴雨表和风向标,其发展水平直接反映一个国家或地区经济发达程度、科技进步水平、综合经济实力、社会文化质量和自主创新能力。
促进我国广告产业发展,提高广告产业在现代服务业中的比重和整体水平,是适应对外开放新形势、加速国内国际市场信息交流、提高资源配置效率、增强自主创新能力和民族品牌竞争力的迫切需要,是促进我国经济产业结构优化调整、加快转变经济发展方式和推进文化创意产业发展的有效途径,是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要途径。
广告行业发展的政策和措施
(一)促进广告产业进行结构调整和资源整合
要加快培育大型专业广告企业、广告媒体集团,鼓励具有竞争优势的广告企业通过上市、参股、控股、承包、兼并、收购、联盟等方式,实现强强联合,在国内外广告产业中占有更多的市场份额。构建相对平衡的产业地域结构,改变北京、上海、广州等城市独领的产业结构现状,促使广告在各个地区的经济、文化、社会生活中发挥其应有的作用。
构建相对平衡的产业内部结构,平衡广告主、媒介、广告公司、政府相关职能部门的权力和作用,提升广告公司在广告产业结构中的地位,促进广告公司在广告产业发展中作用的发挥。
构建各具特色、专业化、细分化的广告产业结构。随着社会经济的发展,各个构成主体之间的联系越来越紧密,广告产业与其他产业间的合作越来越多,广告产业的结构呈现出专业化、细分化的发展趋势。从社会产业发展的角度,社会分工会逐步走向专业化、细分化。广告业的社会分工也越来越细,这为那些小广告公司提供了生存空间。通过从事专业化的工作,诸如广告调查、创意、咨询以及广告设计等工作,成为大型广告公司的重要工作伙伴。
(二)推行优惠税率收费政策、拓宽投资融资渠道
要针对广告产业服务性和创新性的特点,体现国家对创新型服务业的鼓励政策,降低对广告行业征收文化事业建设费的税率,将从事广告策划、创意制作的广告企业纳入高新技术企业范围,减轻企业所得税率,降低广告企业用水、用电价格,完善各种收费等配套政策。
要加大财政支持力度,积极探索建立广告产业创业投资引导基金制度,制定《广告产业担保资金管理办法》,鼓励各类创业风险投资机构和信用担保机构向发展前景好、吸纳就业多的广告企业提供投融资服务;在市场准入、信用担保、金融服务、人才培训、信息服务等方面,对资质好、经营行为规范的中小型广告企业加大扶持力度。
充分利用文化创意产业优惠政策,在文化创意产业专项发展资金的支持项目中,增加广告行业的项目比例,鼓励广告企业积极申报各类创新性强、创意水平高、能够推动新媒体发展和新技术应用的项目,引导企业抓住发展机遇,争取更多更好的优惠政策。
积极鼓励广告行业提高技术创新能力,支持数字化音视频、动漫和网络等实用新技术在广告策划、创意、制作和等方面的推广和应用。鼓励开发、使用低成本、环保型的广告材料,降低广告投放成本。支持互联网、3G通信等新兴广告媒介健康有序发展,在3年内使新兴媒体广告营业额在现有基础上提高30%,成为我国广告行业新的增长点。
(三)实施品牌引领工程,提升我国广告产业核心竞争力
加快广告服务链条的扩展广告产业目前正在经历的转型是更高层次的战略转型,它必将改变广告公司传统的地位,直接影响企业的决策,进而提升整个广告产业的核心竞争力。注重品牌战略规划与实施现代企业追求品牌效应,强调个性化经营,着重长远利益发展。品牌成为企业的竞争优势,是企业的资产,要以长期的一系列策略来保护自己的品牌。因此,能为广告主提供品牌战略规划与实施,是广告公司发展的根本,是提高广告公司核心竞争力的关键。
强化创新型服务在产品高度同质化的今天,广告公司必须从以往被动的保姆式服务转变为主动超前、追求创新的智力,应该及时根据广告主的需求不断调整自己的主营业务,加强广告战略创新,广告设计制作创新,广告模式创新等。创新体现在广告公司运作的每一个方面,体现在为企业提供服务的每一个细节。从品牌推广、规划到产品设计包装;从经营战略到促销、路演、公关等等,都需要以具有创意含量的服务来提升竞争力。
(四)广告媒介数字化促进传播方式创新发展
“新媒体,新传播”是目前广告业面临的一个新课题,各种新媒体、新技术的广泛普及,网络媒体,网络电视,手机三网合一技术出现,使广告的传播渠道日益多元化、科技化。现代广告业不仅追求传统思维理念中的创意制作,更追求科技、信息、智力的有效服务,新媒体,新技术的出现为服务水平的提高提供机会。广告公司应该结合当今媒体的变迁,思考广告内容本身的创意,也应该思考传播方式的创意创新以及如何将二者结合等问题。同时新媒体、新技术的发展,媒介竞争更加激烈和分化,因此,未来广告产业在发展中既要追求科学技术含量,又必须具备全面优质的服务附加值。
(五)完善公益广告运行机制
公益广告在我国社会生活中发挥着越来越重要的作用。积极发展公益广告事业,成立公益广告领导小组,政府有关部门牵头,组织媒体、广告公司、公益组织和企业等多方面参与,共同制定公益广告发展规划,定期举行全国公益广告大赛,建立可持续发展的公益广告大赛制度,提升城市文明和公益形象,展现中华民族的文化魅力。
利用广告行业交纳的文化建设事业费的税收收入,设立公益广告专项基金,制定《公益广告专项基金管理办法》,对积极参与公益广告活动的企业与个人进行奖励,充分调动广告主、广告经营者和广告者参加公益广告传播的积极性,促进公益广告事业发展。
保证公益广告刊播比例,要求各媒介单位要结合国家、北京市重大节日、重大事件积极参加公益广告传播活动,广播电视机构每套节目每日公益广告播出时长不得少于商业广告时长的3%。平面媒体每日不少于3%。户外广告设置的总量不得少于1/5面积用于公益广告宣传。
(六)大力培养广告行业专业人才
建立广告行业人才资料库,准确掌握广告从业人员的基本情况,为优质企业和优秀人才建立信息交流的平台,缓解广告企业人才需求的困难,提高广告行业就业水平。
充分依托高校资源,建立广告行业人才培养基地,鼓励广告公司建立高校广告专业实训基地。针对广告专业性、实践性和应用性强的特点,定期举办专题讲座,加强专业交流,引导高校和广告公司合作双赢。
认真做好广告专业人员职业水平培训与考试工作,制定评价《广告专业技术人员评价规范》工作的实施意见,引导鼓励广告从业人员积极参与广告技术职称评定,提升广告从业人员综合素质。
(七)完善广告监管法规,规范广告经营行为
1、在《广告法》修订后,要针对我国广告市场具体情况,尽快制定广告法实施办法,努力完善广告产业规范发展的法律环境。
2、加强广告合同管理,要制订和推行广告行业合同示范文本,完善广告合同管理体制,形成公平竞争的市场竞争环境。加强广告行业价格体系管理和建构,建立健全广告主、广告经营者和广告者之间的合作体系,强化广告制,加强广告公司佣金制和酬金制的获利模式,查处广告回扣等恶意竞争行为。
3、加强公众人物代言商业广告的管理,以立法的形式规范公众人物代言商业广告的行为,明确公众人物代言商业广告行为的程序要件和实体要件,明确其可代言的商品范围,明确其违法代言的法律责任。
4、完善数字媒体、网络广告管理办法。在现有数字、网络广告管理制度的基础上,明确数字媒体网络广告的范围,制定广告经营者、者的主体资格条件,建立对数字媒体广告内容的审查制度,明确广告主、广告经营者、广告者的审查与法律责任,以规范数字媒体、网络广告市场秩序,促进网络经济的发展。
5、加强监管手段的法制化、科学化和可操作化,构筑广告社会综合治理体系。明确广告监管的范围,设立相关制度,保障监管手段的法制化,提升监管手段的技术化水平,保障广告监管的顺利开展。逐步形成政府监管和行业自律并重,社会舆论监督为补充的综合治理体系。进一步加强和完善违法广告监管机制。建立违法广告公示制度、强化违法广告预警机制、成立违法广告专家评定委员会。
6、完善广告企业信用评级制度。建立广告企业信用测评制度。统一评级标准,统一评级组织和实施程序,统一信息披露,统一评后监督和跟踪监测;处理好信用管理与信用服务的关系、政府主导与市场运作的关系、公益事业与补偿机制的关系、信息共享与商业秘密保护的关系、信用提供与信用需求的关系,开展诚信广告企业的评选工作和文明先进单位创优活动,全面推进广告行业诚信体系建设。努力建设良好的广告产业生态环境。
(八)强化广告协会职能,倡导行业自律
一、医疗广告监管中各政府部门的角色和存在的问题
目前,我国对医疗广告的监管部门主要有工商、卫生、中医药管理部门及司法部门,它们是医疗广告的监管者,在医疗广告监管中承担着不同职责。但由于当前执法、司法力量仍有不足,以及法律法规不完善等因素也使其不能很好地发挥其监管职责,达到整治完善医疗广告市场秩序的目的,具体分析如下:
(一) 各政府监管部门存在各种自身监管问题
1. 工商行政部门
《医疗广告管理办法》规定工商行政管理部门负责医疗广告的监督管理。该《办法》还对工商行政管理部门对医疗广告的监管权限予以分工明确:工商行政管理部门对违反《医疗广告管理办法》的广告主、广告经营者、广告者可以依据《广告法》、《反不正当竞争法》予以处罚,对情节严重,造成严重后果的,可以并处1至6个月暂停医疗广告直至取消广告经营者、广告者的医疗广告经营和资格的处罚;法律法规没有规定的,工商行政管理部门应当对负有责任的广告主、广告经营者、广告者给予警告或者处以1万元以上3万元以下的罚款;医疗广告内容涉嫌虚假的,工商行政管理部门可根据需要会同卫生行政部门、中医药管理部门做出认定。然而,在实际工作中,由于执法力量的相对不足,部门之间缺乏有效的沟通,媒体的特殊性以及媒体与医疗机构的勾结,行政处罚程序的制约和被处罚主体的不配合等多方面的主客观因素,导致工商行政管理部门无法对每一个违法广告都予以处罚,甚至也有把对医疗广告监管推向卫生、中医药管理部门的情况,监管不到位现象普遍存在。
2.卫生行政部门、中医药管理部门
《医疗广告管理办法》规定卫生行政部门、中医药管理部门负责医疗广告的审查,并对医疗机构进行监督管理。医疗机构违反《医疗广告管理办法》的规定医疗广告,县级以上地方卫生行政部门、中医药管理部门应责令其限期改正,给予警告;情节严重的,核发《医疗机构执业许可证》的卫生行政部门、中医药管理部门可以责令其停业整顿、吊销有关诊疗科目,直至吊销《医疗机构执业许可证》;未取得《医疗机构执业许可证》医疗广告的,按非法行医处罚。但由于法律赋予这两个行政管理部门对医疗广告主医疗机构的处罚要么是警告,要么是吊销诊疗科目或者吊证,从极轻处罚到极重的处罚,使得卫生、中医药管理部门在实际监管工作中难以合理地操作,影响了对医疗广告的监督执法效能。
卫生、中医药部门本身执法力量较该区工商行政管理部门相对薄弱,在当前各大中小医疗机构虚假医疗广告泛滥的情况下,对每个医疗机构均一一处罚也不切实际,更是难以达到规范医疗广告行为的目的。
3.公安部门、检察机关
《刑法》第二百二十二条规定,广告主、广告经营者、广告者违反国家规定,利用广告对商品或者服务作虚假宣传,情节严重的,处2年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。目前,许多虚假的医疗广告显然己经符合最高人民检察院、公安部2001年制定的关于虚假广告罪的追诉标准。而实际上在2007年的浙江省杭州市对全国首例虚假医疗广告案告破并判决前,该区工商行政管理部门的移送、公安部门对医疗广告的介入都一直保持着零记录。2007年至今,司法部门对虚假医疗广告定罪判刑的只手可数。就公检法部门自身而言,法律中规定情节严重定义不明,其关于医疗广告从违法到犯罪程度的追究一般需要工商、卫生、中医药管理部门这些行政执法机关将案件向其移送才受理立案,其很少会主动去调查认定某一医疗广告是否构成犯罪,这也是当前政府对医疗广告监管不力的又一状况。
(二)政府监管重执法轻调控管理
政府作为行政机关除了履行行政执法职能外,还承担着行政调控职能,而我国政府对医疗广告监管重点仍是行政执法,这种规制俘虏现象往往使政府监管偏离社会福利目标,未能充分行使其行政调控、管理职能,对监管机构的立法、执法过程不能充分进行监督、制衡,坚持职权法定原则,造成监管的随意性,甚至管制机构的腐败、官僚主义和低效率,这些导致了当前政府对医疗广告监管不能到位的现状。
(三)监管部门执行力问题
我国虽然也先后不断出台法律法规和各种办法、通知,但缺乏执行力。缺乏执行力的原因又是相关部门关系不顺,该整合的权力是分散的,该分开的权力是合一的。前者如工商、卫生、药监、广电对医疗广告的多头管理,后者如广播电视管办合一的体制。所以,理清医疗广告管理的体制乃是整治违规广告的前提。要利用现代信息手段,建立广告监管的信息共享平台,变目前的工商、卫生、广电的分割监管为信息一体化的联手监管。对违法违规广告的处罚力度要能够伤筋动骨,使违法成本大于违法所得,防比违规广告屡禁屡播的恶性循环。
二、对策和建议
综上分析,为进一步规范当前医疗广告市场,政府应当为自己作为行政权力机构正确定位,加强对医疗广告的职能监督,可从以下几个方面入手:
(一)各部门明确分工,积极配合,综合协调分管
一方面,卫生行政部门、中医药管理部门和该区工商行政管理部门既要分工,更要配合,在进一步明确各自对医疗广告监管职责的同时,规范监管主体的行为,使相互间对医疗广告的监管权力行使衔接好。
另一方面,该区工商行政管理部门一方面要加大对医疗广告在内的诸多广告的监测,并将医疗广告等方面的监测结果及时与卫生行政部门和中医药管理部门沟通交流。同时,对卫生行政部门和中医药管理部门的意见要足够重视,对卫生行政部门和中医药管理部门甄别出来的违法违规广告要迅速查处,对虚假违法违规医疗广告的广告主、者、广告经营者等绝不留情,提高医疗广告执法工作的积极性和主动性。
同时卫生行政部门和中医药管理部门应当从源头上把好医疗广告的审查关,并加大对广告主医疗机构的监管,同时定期与该区工商行政管理部门沟通,确保对医疗广告监测信息的共享合作,对发现的虚假违法医疗广告的医疗机构应严肃查办。
(二)加强政府监管队伍建设
应当进一步加强工商、卫生和中医药行政部门的监督执法队伍建设,尤其是卫生和中医药行政部门的执法力量。卫生监督机构作为卫生行政机关的授权委托执法机构,行使具体的对医疗机构医疗行为和医疗广告的监管职责,因此急需加强卫生监督力量的配置。政府应从单位性质、经费设备投入、人员素质的提高入手,壮大卫生监督力量,使对医疗广告的卫生审查监督落到实处。同时要提高卫生监督队伍执法水平和执法技能,严格卫生行政部门对医疗机构的审批、校验,进一步规范医疗机构的性质、类别、开设的诊疗科目等,便于对医疗广告的初审和审批,也为医疗广告事后监管把好前置关。
(三)合理配置医疗服务市场资源
政府应当合理配置医疗服务市场资源,规范医疗机构设置。医疗广告泛滥根源还是在于医疗机构间竞争激烈,民营、个体等中小型医疗机构与公立医院间资源配置不合理,致使老百姓看病难、看病贵等现状存在。因此,政府要规范医疗广告市场,从根本上应当采取相应手段优化医疗服务资源配置,重点扶持基层医疗机构,加大投入,提高医务人员的医疗救护技术水平。
同时卫生行政部门应当将医疗机构医疗广告的行为与医疗机构日常监管、校验等行政管理措施有效结合,以虚假违法医疗广告为线索,对医疗机构进行监督检查,将之纳入医疗机构管理长效机制。
(四)建立健全医疗广告专项法律规范