事业管理论文

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事业管理论文范文第1篇

一、理论：教育公平是基础教育的终极目标

作为公共事业，教育管理通过提供优质足量的教育产品来保证公众的个性发展需求和社会发展需求。优质足量涉及效率，保证公众的个性发展和促进社会公共利益涉及公平。公共事业的发展涉及到效率和公平的问题。

效率是一个完全的经济概念，强调投入与产出之间的关系，公平强调教育管理的效果与教育管理的本质和最终目的的关系。企业基于其生存和追求利润的目标，效率成了其当然的首要指标。效率作为一种手段，有利于提高办学效益，它与私营企业的区别就在于效益在私营企业看来是一种目标，而就公共事业而言，只能是一种手段，是服务于公平的手段，最终必须服务于公平的需要，教育不能本末倒置，这是公共教育事业管理的特性所决定的：

从本质上讲，教育事业是关系到社会大众基本生活质量和公共利益的特定的社会公众事务。从理论上分析，公共教育事业管理，涉及到两个理论：一个公共事务理论，一个是公共产品理论。当然由于教育的准公共产品性，也说明教育既有公共性又有私人性，教育的不同部分，其纯与私的程度是完全不同的：非义务的高中阶段和高等教育的受益，很大程度主要体现在教育者个人，私人产品性也很突出，产品提供的方式以混合提供为主要，实行成本分担机制。基础教育阶段，实行强制义务教育，以满足社会的共同需要为主要目标，社会受益面最大，教育的非排他性和非竞争性、外部性最高，因此决定了这类教育产品公共性程度非常高，已是倾向于纯公共产品的准公共产品，甚至某种意义上就是纯公共产品。产品的提供方式以政府的公共提供为主要形式，即由政府无偿地向消费者提供，实行免费教育，满足社会的公共消费需要。

二、问题：目前义务教育的非公平问题

目前教育最受诟病的就是教育公平问题。特别是义务教育阶段，由于牵涉到社会大众的共同利益而成为影响社会稳定的重要因素。社会大众对教育公平的基本要求是：人人享有受教育的机会，人人公平接受高质量的敦育。但是基础教育阶段存在背离公平原则的倾向，主要体现在校际资源配置的不均衡和教育政策制定上的不合理。1986年国家颁布的《义务教育法》明确规定：地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。对于基础教育来说，由于政府实行义务教育的政策，基础教育是公共性很强的准公共产品。既然是公共产品，每个人的享用应当是公平公正的，不应该存在不公平的现象。

由于提倡提高办学效益，教育提出重点发展个别高质量的小学、中学的主张，政府在教育投入、教师资源配置、学生资源配置上给予倾斜，这样的结果是优质教育基本上集中在少数学校手中。重点学校制度使国家有限的教育资源配置失衡。对于义务教育阶段来说，资源的非均衡分配本身就是不公平的，学校间的差距造成了公众享受教育资源的不公平，重点学校制度以精英教育培养尖子生为目标，与义务教育使人人享用平等教育的宗旨是背离的。就近入学制度是保证义务教育的主要手段，但是教育资源配置现状的不合理，学校间明显差距的存在使这一政策无法体现它的公平原则。就近入学意味着你没有选择好学校的余地，碰巧跟好学校做邻居，那么你就可以上好学校，碰不巧就只能上差学校，这本身就是带有偶然性的，有人称之为是“家庭居所决定是否享有优质资源”。择校意愿的产生和择校制度，就是因为伴随优质教育资源集中化而派生出来的。从理论上看，择校是“家长们放弃了义务教育阶段适龄儿童按学区免费就近入学的优惠政策，主动选择其他学校就读”，是个人选择性的行为，并没有违背“人人享有教育机会”的教育公平。而且从理论上讲，择校给予受教育者选择自己心仪学校的权利，择校有助于构筑学校间的竞争机制，推动教育质量的提高。但是从现实上看，择校与高收费往往是联系在一起的，许多名校通过留出一定比例的择校名额而获得额外的经费，已经是一个不争的事实。由于教育优质资源的稀缺，为了能得到较好的教育，老百姓不得不在义务教育阶段就为孩子的受教育付出高昂的教育成本。对家境富裕的家庭来说，择校制度能使他们通过交纳高额的费用就可以享受到好的教育资源，好的教育资源是公共资源的一部分，但是当它一旦与高收费联系在一起时，就意味着部分的人占有了本应是大家共有的资源，这对于弱势群体来说是极其不公平的。如果说民办学校因为其民办性质，是有满足个体（下转第151页）（上接第147页）受教需要，提高办学质量、效率的话，无须承担义务教育的责任，采取择校高收费无可厚非，那么，通过将公办学校的优质初中部转化为民办途径而使择校高收费合法化，这就是说把本来属于公共的物品变成了部门和教育实体的私人物品，而使公众失去平等享受优质公共资源，这就是从理论上和道德上完全说不过去的。尽管从理论上说择校可以帮助你通过交费或考试的方式，重新选择，但这是不是又是对交不起高学费的人来说是不公平呢？而实际上对负得起高额学费的家庭来说，也并不意味着公平，因为教育的公平除了基本的要求是上学的人人机会平等外，还包含“人人公平享受高质量的教育”，但是高质量的教育却必须花费高额的费用。目前各项制度推出的结果并不能实现对公平的维护，而恰恰相反是对公平的损害，以“精英教育”为导向，以分数为取向的重点学校制度成为了推广普及素质教育的障碍，损害的正是大多数人享受义务教育阶段高质量教育的利益，这是对义务教育普及素质教育的宗旨的背离。对此杨东平教授深刻地指出：一般认为，就事实而言，世界各国在教育质量上的不公平比教育机会不公平严重得多。“人人享受高质量的基础教育仍然是20世纪末的重大挑战之一”。

事业管理论文范文第2篇

1.设立能够实现城乡均衡发展的管理制度

对于我国的地方政府来说，农村在公共事业管理制度上绩效不高的原因是由于它受到我国城乡二元制度的影响。如果想要使农村公共事业现阶段的落后面貌得到彻底的转变，就要取消原有的城乡二元的管理制度，并建立能够使城市与农村可以得到均衡发展的新的公共事业的相关管理制度。

2.设立能够与市场经济相适应的新型农村公共事业管理制度

现阶段，管理体制的高度集权化是农村公共管理事业效果不高的体制上的原因，同时，它也是农村供给绩效低下、供需矛盾突出以及公共产品出现供求脱节的根本原因。在这里，建立能够与现阶段的市场经济相适应的公共事业的管理体制，就可以使地方政府转变原有的对于农村公共事业的管理方法，即由原来的微观管理转变为宏观管理，从之前的高度集权的管理方法转变为多元治理，也由原来的转向管制转变为服务。

3.设立能够对农村公共事业所需的公共产品提供充分保障的财务制度

对于我国的农村公共事业管理来说，政府的财政性支出的相关保障机制并不健全，同时，农村公共产品所出现的制度外供给等原因也造成了公共事业管理制度的绩效过低等现象。面对这些问题，在进行制度创新的同时要避免对于这两个方面的依赖性，把能够建立起对公共产品的供给能够充分保障的农村公共财政制度作为急需实现的目标，在根源上将农村所需的公共产品大都由制度外供给以及农村的公共事业在发展过程中所需经费严重不足的问题解决，保证农村的公共事业在发展过程中可以得到必要的经费。

4.设立绩效导向型的公共事业管理制度

在很长一段时间内，我国的地方政府中的农村公共事业管理一直显示出投入型的特征，这种特征的具体表现是投入与产出的效率比较低，并且效率低水平趋同。一般来说，在投入与产出的效率一致时，我国农村公共服务所获得的绩效高低主要由投入来决定。在这种情况下，想要获得高产出，就要相应付出更多的投入。不同地区间出现的绩效的差距实际上是投入方面所产生的差距，所以，地方政府需要建立起绩效导向型的公共事业管理制度。

二、设立相关经费保障机制确保农村公共事业发展

1.依法确保财政性经费在农村公共事业发展过程中的投入

按照相关法律，确保农村公共事业发展过程中的财政性投入能够得到落实。近些年来，我国政府一直在不断地加大中央财政对于农村发展，特别是农村的公共事业发展的资金投入力度，因而我国农村在自身的公共事业发展过程中所需的资金数量在它的绝对数量上得到了大幅度的增长。但是，在我国的国家财政支出中，用于农村公共事业发展的支出在总比重里却出现了下降趋势。国家对于农村的公共事业发展所投入资金的绝对数量的增长，并不代表国家对于农村公共事业的发展提供了足够的支持。如果国家不增加在国家财政支出中农村公共事业发展所占的比重，就无法使农村公共事业的发展得到必要的财政经费，从而也就无法使农村的公共事业的发展摆脱制度外供给的难题，更无法落实农村经济社会的稳定与协调发展。

2.增加农村公共事业发展所需要的融资渠道

政府可以引导各个企业对农村的公共事业的发展进行一定的投资。政府可以利用给予企业信贷优惠以及减免企业税收等相关政策，将企业的积极性调动起来，使企业可以增加自身对于农村的公共产品如生产等方面的投入。在这个过程中，政府要保护好并界定好投资者关于农村的公产品的生产过程中的有关产权问题。同时，政府还要尽快建立起支持新农村建设的、与农村的实际情况相符合的完善的农村金融体系。除此以外，政府也可以在农村的学校、道路以及桥梁等公共事业的产品供给过程中对企业授予或是出售冠名权，从而加大对企业投资的吸引力。同时，政府也可以将农村的建设分成适合个体承担的部分来分担成本。这一方法可以用于经济水平比较发达的地区，在这样的农村地区建立起分担公共事业成本的相关机制。比如，对于村级公路硬化所需的费用可以由当地政府承担主要的部分，剩余的部分可以由当地的人民群众出资分担。在实行这种分担机制时，可以使用“一事一议”的方式来确定在公共事业建设中农村群众所应分担的成本比例。在议事过程中，要注意议事期间确定的内容与对象要合理，并要对议事程序与事后公开的内容进行严格的规范。

三、设立完善的公共事业产权制度

1.完善农村公共事业建设中的产权市场体系

首先要确定在农村的公共事业的发展过程中产权交易的主体。大体上讲，在农村的公共事业的主要产权市场体系里，它主要包括的是地方政府、事业单位、与政府相关的直属部门、非政府组织和各个公共性的企业等等，同时，也包含农村的公用事业企业，例如供暖与自来水公司等。其次，还要建立健全相关的产权交易机构。这类产权交易机构可以起到确认产权的交易关系，并使产权主体明确自身对于客体所拥有的拥有权以及为其提供相应的产权交易平台。第三，还要使农村的公共事业产权进行交易时的规则得到充分的明确。产权的交易规则是整个产权市场中的机制能够得到良性运行的重要保证。最后，还要大力培育与农村公共事业相关的中介组织。

2.为公共事业产权的运营创造出良好的环境

首先政府要对农村公用事业的相关产权组织进行大力支持，使其能够自求平衡、自负盈亏、自主经营并自担风险，同时还要为产权组织发展相关业务以及防范并化解运行中的风险与危机提供良好的工作环境。其次，根据产权组织在运营中的实际需要与可能遇到的问题制定相应的法律法规并使其日趋完善，让我国农村的产业运营能够做到有法可依、有章可循。最后还要注意对公共事业的产权转移程序进行相应的规范。

3.创立完善的产权监管制度

在实际运营中，需要使用法律条文将农村的公共事业的产权边界以及产权经营界定开来，防止出现产权不清与产权贬值的现象。同时要建立健全相关的产权监管组织体系，创设出具备独立地位且富有权威的使行业自律的相关组织，能够确保产权可以获得高效合法的运营。因此，创立相关的产权预警制度以及监管指标体系，可以为农村公共事业中的产权监管提供正确的目标与方向。

四、推进乡镇机构的积极稳定的改革

1.对于县乡政府的职能进行科学的界定与转变

对于各个机构来说，对于职能的界定与转变是本机构实现并进行改革的基础、前提及关键。对于政府来说，机构的职能决定了它的工作任务、功能、结构、人员、制度以及发展的方向与目标。因此，国家要努力建设法制型与服务型的政府，并加强它的社会管理以及公共服务的相关功能，对于自身的经济管理职能进行适当的调整，使自己的工作方式与工作重点做出一定的转变，努力建设出行为规范、公正透明、运转协调以及高效廉洁的管理体系以及运行机制。对于乡镇政府职能的调整，主要在于建立政府形成的机制，就是指建立起能够满足供给决策以及满足公共服务的需求表达的体制，把收益范围可以覆盖住本区域内的公共服务作为当地政府的基本职能。不仅要健全村内的民主制度，还要将这一制度扩大到整个乡镇，让乡镇政府可以真正做到为本地区的人民服务。

2.依据相关职能进行人员与机构的精简

政府要做到严格地控制本乡镇的领导数量，在乡镇内设置相应的综合机构，从紧、从严控制本乡镇内由财政供养的人员，并要做好对于乡镇分流人员的处理与安置工作。

3.促进农村的非政府组织的快速发展

在农村中的非政府组织可以起到政府与市场和社会沟通、联系的作用，是政府与外界交流的纽带和桥梁，也是本地政府实现精简机构、转变政府职能以及进行人员分流的重要手段。同时也是拓宽农民获取自身利益的重要渠道，提高政府公共事业投入绩效以及使农民的组织化得到增强的重要的社会组织基础。对此，有关部门要做到加强立法、加强内部管理、齐抓共管以及加强相应的配套政策的扶持。

4.还要做到建立健全民主管理制度

事业管理论文范文第3篇

1.1学生方面

1.1.1找工作、实习使精力、时间不足我校本科生毕业论文写作时间安排在大四第二学期，这一学期，学生们往往会忙于考研、考公务员、实习、找工作等等事情，从而无暇顾及毕业论文的写作，或者很难保证有足够的时间和精力用在毕业论文资料的收集和写作之中。学生为了完成任务，在规定的时间内将开题报告、论文提交给指导教师，往往在网上进行下载复制粘贴，在短时间内造论文，论文的质量就无从保证。1.1.2学生自身的知识储备不足笔者在论文指导环节中发现毕业学生对所选题目、论文设计、格式要求没有准确的理解和应用。不能很好地将所学知识运用到实践中，这就体现出了学生在知识储备方面的不足。对一些基本概念理解不透，不知道文献综述、摘要部分怎么写。在格式上，对基本的计算机操作不熟练，不知道论文格式的排版、间距等的调整。

1.2教师方面

1.2.1指导教师水平、经验有限由于我校是新升格的本科院校，公共事业管理专业也是新增专业，实行本科毕业论文仅有2年时间，青年教师和老教师都没有论文指导经验，大多凭借自己上大学做毕业论文的经验去指导，因此，存在着研究手段和方法落后、指导出的毕业论文水平存在明显差异。1.2.2重课堂教学轻论文指导毕业论文指导教师往往重课堂教学而轻论文指导。一方面，认为课堂授课直接影响到学生接收信息的效果和考试成绩，评价一个教师的好坏和水平的高低，往往是从课堂教学情况、学生的反响以及科研、学术水平而进行的，因此，指导教师没有将毕业论文指导环节放在重要的地位加以重视；另一方面，忽视了毕业论文对毕业生的重要性，投入的精力非常有限，认为毕业论文就是一次简单的完成作业和批改作业。1.2.3远程指导，面对面沟通减少由于学生们撰写毕业论文的时间刚好是他们在校外实习或是最后一学期找工作时间，因此，学生大都在校外甚至有的同学回到本省、本地实习或找工作。这就造成了毕业论文指导教师与学生之间的沟通和交流较少，大多采用网络qq、邮箱、电话等方式进行远程指导，面对面的沟通交流较少，不能及时规范学生的论文写作，有时会出现理解上的偏差。

1.3制度、管理方面

1.3.1制度实施中存在缺陷学校制定了《本科毕业论文（设计）工作规程》，院（系、部）教学科往往将这一工作规程发给学生辅导员，而学生辅导员从qq平台上将学校毕业论文工作规程发送至共享上要求学生自助下载查看。学生有些由于没有上网或种种原因未能及时下载查看，或不认真对待和查看，导致制度落实不到位，学生不了解学校关于毕业论文设计要求，评想象自己拼凑和粘贴。不按照学校、院（系、部）要求写作，造成毕业论文指导教师在指导环节中的重复修改、要求，都不能起到很好的效果。1.3.2时间安排紧张院系制定的毕业论文事件安排表，一般在大四第二学期开学后的4、5月份进行开题，而最终正式答辩和提交论文时间在6、7月份。这样，学生们真正撰写论文的时间就很有限。加上，有些学生因为开题论文题目过大或是种种原因要求从新更换题目，从新梳理思路，这样，从新定题目开始写文章又显得时间很紧张，这样的情况，学生和指导教师两者都深有体会。

2.解决策略

2.1提高毕业生对毕业论文的重视度

一方面，院（系、部）应该营造一个较为宽松的条件，给予毕业生从选题、开题答辩、论文答辩到成绩评定等一系列的指导和制度规范。院（系、部）加强前期的宣传的动员，提高学生对于毕业论文撰写的格式、写作要求、写作方向等都有一个明确的认识，提高他们的重视程度。另一方面，建议可以将毕业论文写作时间进行调整，从原来的大四第二学期，调整为大三第二学期进行开题，大四第一学期完成毕业论文的撰写和答辩工作，这样就可以给同学们在大四第二学期找工作、实习留出时间和精力。

2.2加强指导教师对毕业论文的指导

目前，教师普遍重视课堂教学而忽视毕业论文指导环节，基于这一现象，要求毕业论文指导教师应该加强指导环节，提高重视程度。对于学生从开始的宣传到论文题目的初选、终选、行文思路、开题撰写与答辩、论文整体设计及答辩环节等各个环节给予指导。在确定选题前，可以帮助学生结合所学知识、实习单位和当前公共事业管理包括卫生事业管理、卫生法学方面的热点问题选择题目较小、较易于操作并符合本科生毕业论文要求的题目，避免由于学生论文题目选择过大而造成内容空泛、行文受阻、开题不通过等现象出现；在确定了选题后，论文指导老师可以要求学生查阅大量的论文相关文献，寻找创新点并培养他们自学的能力。根据选题与学生加强沟通和交流，对行文思路给予梳理，并在指导的前期、中期和后期都加强沟通和联系，要求能够面对面的指导，而不仅仅局限在网络远程指导或电话沟通上，这样能够及时发现问题，调整完善研究方法，保证论文质量和进度。并从一开始就要求学生规范书写，端正态度，帮助学生掌握科技论文的写作要求，从文章结构、语言陈述、实验数据、调查问卷设计、图表制作、统计分析等方面加强学生的能力，从而为最终能够提交优质的毕业论保证。

2.3完善管理制度和监督制度实施情况

事业管理论文范文第4篇

标事业单位在社会上的主要功能是为了服务社会，是国家为了开展管理出资兴办的承担着专项职能的工作单位，事业单位的主要特点是非盈利。事业单位为社会提供服务的范围比较多，包括教育、科技、医疗技术、科学、保险等诸多方面，在对事业单位资金管理的过程中需要按照一定的时间阶段进行策划来完成服务的标准。比如在传统经济体制下的事业单位财务管理中，由于其经济来源比较单一，没有具体的盈利项目进行资金回转，事业单位的资金来源只是依靠国家对其经济的资助。这样，事业单位的管理部门只需要对原有的资金进行合理的管理，并能够对社会提供一定的服务，就能够开展正常的运作。事业管理的发展目标应该按照一定的规范进行合理的控制，从而能够使得事业单位能够适应于社会的发展，另一方面要满足事业单位自身的发展。事业单位在资金问题上不再仅仅局限在依靠国家的拨款。逐渐地开展一些公益性的社会活动来获得资金，向社会寻求资金。事业单位在进行筹资的过程中应该进行严格的控制，在实践活动中争取以最小的风险来完成筹资工作。同时，在现代的事业单位财务管理阶段应该转变管理模式，不断地对事业单位财务管理的内控制度进行创新，突破传统的预算资金收入管理；不断地通过绩效为指导的创新型财务管理进行合理的控制，设定相应的指标对事业单位的财务管理进行定期的考核，能够围绕事业的发展进行管理。

二、目前事业单位财务管理内控制度存在的主要问题

1.内部财务管理体系不够完善

在相当多的事业单位中，财务管理部门和一些职能部门并没有设立专业的工作人员，对财务工作人员的相关规定不充足，其中一些财务人员也是从其他部门转行来进行财务管理工作的。在一些事业单位中，并没有设定适合事业单位发展的财务管理的内控制度，事业单位依靠传统的制度模式进行管理，没有意识到内控制度不够完善，一些简单的管理条例不能满足发展中的事业单位的财务管理模式。还有一些事业单位中，工作岗位出现偏差，使得内部工作人员不能真正地各司其职。另外，有一些事业单位在进行资金管理的过程中并没有设置内审机构，这就使得财务人员不能真正地发挥内部管理的职能，使得事业单位的财务管理无章可循，在上级检查时只能应付，造成事业单位财务管理逐渐地形式化，达不到财务管理的效果。比如在会计人员之间不能形成一种内部牵制的原则，一些职能始终得不到落实。

2.财务管理内控意识淡薄

在事业单位中，要想真正落实财务管理，就需要加强事业单位整体的内控意识，但是，一些事业单位的领导在单位发展的过程中缺乏内控理念，财务管理意识逐渐薄弱，不能充分地认识到内控管理制度的重要性和科学意义。因此，导致内控制度形同虚设。还有一些领导在进行事业单位的财务管理中，认为内控的内涵就是对财务部门的监督，对财务部门只是施行简单的监督职责，将财务预算当成了内控制度的主要内容。因而导致财会人员没有受到足够的重视，只是在事业单位中执行相关的财务，没有权利进行决策和管理，对内控制度的执行能力大大减弱，在实际的工作中不能真正达到相应的效果。

3.相关人员的综合业务素质有待提高

由于受到众多因素的影响，在事业单位中的财会人员并没有接受到正规的专业培训工作，因此，相关工作人员的素质无法满足事业单位的要求。就目前来看，事业单位的财会人员对国家中制定的关于财经的法律法规以及相关的政策标准研究不到位，这样就使得财会人员在工作的过程中不能真正地做到得心应手，所以就不能保证事业单位财务管理工作的正常实施。对事业单位经济运行中的财务信息处理不完善，就会影响后期的财务核算工作的工作质量。因此，在工作的过程中，事业单位需要对财务人员开展提高整体素质的培养与训练，从而保证事业单位财务管理的正常执行。

三、实现事业单位财务管理内控制度的创新的途径

1.充分发挥内部审计的监督作用，在监督方式上实现创新

内部审计部门和财务内部控制部门是事业单位的两个同属部门，事业单位在进行财务管理内控制度创新的过程中，需要不断地充实与发挥内部审计部门的监督作用。因为内部审计部门对事业单位的资金运作比较了解，对事业单位的财务内部控制部门能够进行合理有效的控制。这样能促使整个事业单位部门有效地降低经济花费，充分发挥内部审计的监督作用，对事业单位的经费进行定期审查，加强事业单位自身的建设。

2.提高财会人员综合素质，在人才培养方式上实现创新

高素质的事业单位的财会人员能够带动整个事业单位的成长。事业单位中的财务管理要想实现内部控制度创新，就要充分认识到财会人员的重要性使事业单位能够适应社会的发展，增强事业单位自身的服务价值。要大力提高财务人员的思想道德水平，对财会人员进行定期培训，进一步提高财会人员的工作能力，提高财会人员的思想道德品质和工作判断能力，使得事业单位在开展各项工作的过程中能充分发挥财会人员的积极作用。

3.增强内控意识，从思想上重视内控制度创新

强化事业单位中领导和员工的内控意识，整个事业单位才能够真正地认识到内控的积极意义，增强对内控相关事项的理解，有效地增强事业单位中各个人员的职能，调动全体员工对财务管理的积极性，在良好的工作氛围中做好财务管理工作。

四、结束语

事业管理论文范文第5篇

关键词:公用事业,垄断,民营化

公用事业部门通常是指邮政、电信、电力、供气、供热、供水、排水、公共交通等与人民生活和国民经济密切相关的领域;由于公用事业领域具有网络式服务和政治敏感性等特点,存在规模经济和进入门槛高、投资回报期长等特征,因而往往被认为属于经济自然垄断的领域。目前,我国公用事业的发展状况日益成为各项事业发展的瓶颈性因素。借鉴西方国家公用事业民营化改革的成功经验,有利于推动我国公用事业的改革,促进经济和社会的持续性发展。

一、公用事业民营化的可行性及西方各国的经验

由于财政压力、经济绩效和服务质量等原因,自1980年代开始,西方各国在公用事业领域都不同程度地开始了民营化的改革实验。所谓“民营化”,大体指政府从总体上减少介入的程度,更多地依靠民间机构、多样化的所有制形式与运作关系,满足公众对产品和服务的需求的运动,与“市场化”、“公司化”等概念相近。

美国学者萨瓦斯根据排他和消费两个变量对人类所享用的物品和服务进行分类,认为公用事业领域所提供的物品和服务属于排他完全可行的纯共同消费品,即可收费物品。这类物品由于排他是可行的,使用者只有付费,提供者才愿意供应物品,因而能够由市场来提供。我国学者郭剑鸣也认为,公用事业领域属于公民基本生活、生产所必须,须有偿向社会提供的“基本赢利型”服务。因此,这类服务可以通过市场机制提供具体服务。运用市场机制,在公用事业服务领域引入竞争,有助于弥补政府功能缺陷,克服政府垄断经营所带来的诸多弊端,如缩减政府开支,增加税收,促进信息公开化等。然而,公用事业行业由于存在投资巨大、准入门槛高、回收期长等特点,确实易于出现自然垄断的问题。加之,公用事业与人民生活有密切的关系,具有很强的公共性,因此相对于其他公共服务领域的民营化,需要政府更多的关注。

根据国外公用事业改革的经验,基于效率和公平的考虑,打破垄断,维护公用物品提供中的竞争环境,创造消费者在服务中的自由选择机会,是民营化的关键。主要的民营化方式有:

(1)合同竞争承包。通过与赢利机构或非赢利机构签订承包合同,提供所需的服务。这样,政府与服务提供者之间的关系由原来的行政关系变为经济合同关系。国外许多城市在公共服务领域引入竞争招标制,把许多市政业务承包给私营公司经营。由于竞争机制的作用,私营公司和市政部门的效率和服务质量都得到明显改善。萨瓦斯认为,合同承包的制度安排是“具有阶段性竞争特点的临时性垄断”,它“比市政服务效率更高,服务质量与市政服务相同,公正性至少不亚于市政服务”。

(2)特许经营。政府管制机构特许民营部门向公众提供服务,民营部门向政府付费。如特许民营公交车按市场规律提供公交服务,政府在法律、燃料等方面予以鼓励,不仅有利于提高公交服务质量、节约成本,还有利于创造就业机会,刺激国有公交公司服务的改进。

(3)补助与凭单制。补助是政府通过提供补助安排民营部门提供某种服务;而凭单制则是由政府向合格的服务对象签发凭单,由消费者选择所需要的服务。

(4)出售。既可以是全部出售也可以是部分出售。英国政府在向公众出售股票的基础上,以竞争性招标的形式把燃油公司、电信公司、天然气公司、自来水管理局、电力局等国有企业出售给私营公司,实现了民营化。德国和日本也以类似的方式实现了国有电话公司的政府撤资。

(5)民间补缺。许多国家在政府不能满足需求时,民营部门采取措施承担公众的需求,如高速公路、自来水系统、污水处理厂等基础设施领域。

(6)分拆。将垄断经营领域和潜在竞争部分分离,对处于竞争性行业,具有不同业务的经营性活动,可以拆分为几个组成部分,通过竞争增强其赢利能力。如电网、煤气输送管道、铁路轨道等难以直接竞争,但发电厂、家用电力和天然气设施零售业,车站设施等可以进行竞争,自来水公司可以按地域进行分拆。

公用事业服务的民营化在各国实践中获得了很大的成功。阿根廷对从事电话、电力、天然气、水资源和废水处理以及能源企业的五家国有垄断企业进行了民营化,既改善了政府和民营公司的财政状况,也改善了生产绩效,使众多利益相关者从中受益。英国在公用事业领域实行民营化后,价格明显下降,服务效率明显提高。公用事业民营化实验的成功激励着许多国家的市政部门推行民营化的改革。

但是,民营化成功的关键并不在于是公营还是私营,而在于是垄断还是竞争。在任何经营形式中,只要存在着垄断,消费者就很难得到质优价低的产品和服务。新西兰航空公司在竞争性的国际市场上一直在提供优质的服务,但在垄断国内航线的情况下却备受顾客抱怨,在政府允许安塞特公司参与竞争后,其效率、服务态度和质量迅速得到改善。实践表明,“在提供低成本、高质量的物品和服务方面,竞争往往优于垄断”,民营化即意味着“在公共服务中取消垄断,引进竞争”,为政府官员和公众提供更多自由选择的机会。

二、我国公用事业民营化的现状及原因

同许多西方国家比较,长期以来,由于我国实行高度集中的计划经济体制,因而在公用事业领域实行了直接行政垄断的经营、管理体制。随着我国向市场经济体制的转轨,这种管理模式的弊端日趋突出。于是,政府开始着力推进公用事业领域的改革。1993年,建设部颁布《全民所有制城市供水、供气、供热、公交企业转换经营机制办法》,1995年又颁布《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》,但是公用事业部门的经营机制转换仍然步履维艰。2002年12月27日,建设部在《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中明确规定:“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构。”此后,许多省、市都出台了相关的政策,以吸取社会资金,投入市政公用设施建设。实际上,公用事业领域在引进民间资金和外来资金方面已取得了明显成绩。

然而,公用事业服务领域还存在着许多问题,主要表现为:

其一,公用事业服务领域的效率低下,服务价格昂贵。尽管某些公用事业部门实行了股份制改造,甚至也存在某种程度的竞争,但由于受同一个“婆婆”监管和庇护,而非市场中独立的企业,缺乏成本观念的硬性约束,具有官僚体制的各种弊病(如政治决策干预经营决策、投资冲动等),导致公用事业服务成本高昂、效率低下,不仅带来了极大的浪费,而且很难满足群众多种多样的需求。垄断所带来的低效率远高于规模经济所带来的益处。由于公用事业部门由国家控制,必须承担政府的公共责任,为了维持社会稳定和人民的基本生活秩序,往往通过财政投资,以低于成本的价格限量为居民提供统一规格的服务,因而扭曲了价值规律,难以满足公民多样化的需求。同时,由于垄断限制了竞争,从而造成社会资源的浪费和社会福利的损失。

其二,公用事业领域的部门垄断助长了寻租行为和腐败现象。公用事业服务部门依附于行业管理部门,政企合一,既具有经济利润目标,又具有非经济性目标,而且往往政治责任压倒经济目标。由于政治主体与经济主体的合一,作为利益主体的公用事业服务部门和政府行业管理机构,在利益上紧密地联系在一起。政府行业管理机构能够从所管理的部门中获得利益,而服务部门也能够获得政策和预算的优惠。特别是某些垄断部门经常借其特权敲诈、刁难顾客。

其三,垄断提供公用事业服务不能满足公众日益增长的需求。不论是公共垄断机构还是私人垄断服务部门,为追逐私利都会滥用其垄断地位,减弱其对消费者的回应性,因而很难满足公众的适当需求。近年来“煤、电、油、运”等基础设施领域滞后于经济发展和公众需求而形成的矛盾日益突出,尤其是城市地区的“电荒”、“水荒”、交通堵塞、污水处理系统失灵等现象,已直接影响到人们的工作和生活。“都是垄断惹的祸”,公众的怨声和责难纷纷指向垄断服务部门。

造成这些问题的根源,既有社会、制度和政策的因素,也有实际操作的原因。具体表现在:

第一,由于政府职能还没有真正转变,政企分开还没有取得实质突破,政府还不习惯于按照市场经济规律进行宏观调控,因此投融资活动乃至经营过程中还存在大量的行政干预现象和垄断行为。如电信行业的价格管制方面,主管部门往往以“作为国家的企业要以国家利益为重,降价竞争会使总收益减少”为借口明确反对降价。同时,由于公用事业部门垄断经营成本、费用等信息,画地为牢式地提供物品和服务,一些公用事业部门甚至故意以设置服务障碍、胁迫或差别待遇等方式,强迫顾客购买其指定的服务和产品,造成地方垄断局面。

第二,由于公用事业产品公益性、价格机制不灵活和自然垄断的特性,加之受传统意识形态的束缚,思想不够解放,担心国有资产流失,总想谋求国有经济在企业中的控股地位,限制了民间投资者的积极性和有效竞争的程度。此外,由于投融资体制改革滞后,许多民营资本进入公用事业行业,缺乏平等的竞争环境,也限制了民营企业的参与程度。

第三,在民营化过程中,一些政府部门单纯从解决资金和效率考虑,出现“一卖了之”的现象,对于私人企业提供的服务和物品的质量和价格缺乏监管,结果由原来的公有垄断走向了私人垄断;而私人部门出于利益的考虑,往往通过违约、欺诈、提供伪劣产品等手段,谋取暴利,结果导致公众利益受损,影响政府的形象。

第四,由于社会保障制度及相关制度的不健全,国企改革释放的大量社会负担没有出口,企业改制后职工的合法权益难以得到维护,容易出现社会不稳定,从而影响了改革的进程。

公用事业领域的垄断现象,严重阻碍了市场经济的发展,给国民经济和人民生活带来了不利的影响。针对这些问题,党的十六届三中全会明确提出,要“加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革,实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管”。因此,有必要系统地推动公用事业服务领域的民营化改革。

三、我国公用事业民营化改革的基本思路

公用事业改革的基本方向是民营化和市场化。其含义是政府按照民主和法治的程序制定基本政策方向,确保公平和公共利益;同时吸收多元的投资主体,创造公用事业领域的竞争性格局,利用私人部门和第三部门的管理和技术特长,确保高效率地提供优质产品和服务。也就是说,调动政府和企业的双重积极性,既保障公平又获得效率。

从基本思路看,我国公用事业的民营化改革包含三层含义:一是政府行业管理机构“掌舵”(决策),具体的公用事业服务单位“划桨”(执行);二是构建公用事业服务部门的竞争格局;三是公用事业服务的消费者自由选择服务供给者。具体地讲,可采取以下途径:

第一,合同承包制。政府确定宏观的决策问题,如服务的领域、数量、质量标准,以体现公平;把具体的经营业务以竞标方式在一定时期内承包给公、私部门,以体现效率,把政府责任和企业积极性结合起来。政府不能干预公、私服务部门的具体经营管理权力,而是以合同的契约条款履行监督、评估的义务,根据服务绩效状况提供资金。诸如城市给排水、供气、供热、公共交通、垃圾处理等都可采取这种方式。这是较为保守的一种措施,有利于降低服务的成本。

第二,引入多元化的公用事业服务主体。在保留国有企业提供公用服务的同时,允许私营部门、志愿团体的加入。即使是国有企业也必须接受《公司法》和《合同法》的调节,按照经营方式进行运作。在不同的业务领域,形成公对公、公对私、私对私的竞争格局。

第三,公司业务重组。在传统的国营垄断体制下,公用事业部门采取垂直一体化的结构,由单一企业垄断行业产品或服务的生产、输送、销售各环节,带来了许多弊端。要引入市场机制,就要对公司业务进行分析,分离垄断部分与竞争性部分、核心业务与业务,尽量减少垄断的领域,使业务走向市场,自负盈亏,与财政脱钩。这样,将具体的竞争性业务分拆出来,使各部分之间形成竞争的格局,有助于提高公用事业服务的效率。

第四,租赁、出售和撤资。国有公用事业服务企业可以通过出售股份,吸收民间资金介入,形成公私合作的股份制结构。但是,不应限制私人资本的份额和具体经营管理的主动性。对于经营业绩差的公有公司还可实行租赁、出售和清算,由私人资本的形式。这样,通过独资、合资、股份制等投资结构,既可以减少财政投资,还可以获得利润和税收,促进国有资产的保值和增值。如对出租汽车、公交线路的经营权,以及市政公用设施的冠名权、广告权、收费权等,都可采取有偿竞争出让的方式。

第五,补贴与凭单制。对于某些赢利困难的行业,政府可通过税收、价格等优惠措施,激励私人资本投资的积极性。由于公用事业服务多属于收费项目,对于因民营化而导致的服务费用上涨问题,可对某些经济困难群体发放有价凭单(可到政府部门兑换货币),由消费者在服务提供者之间进行选择。通过各种民营化措施,不仅可以节省大量的财政资金,降低经济风险,而且能够获得大量的资金,在一定程度上解决下岗工人补助的经费来源。

四、公用事业民营化过程中的政府作用

公用事业民营化能否成功的关键与政府行为有密切的关系。这是因为,我国的行政改革是政府主导下的改革,公用事业部门具有明显的“公用性”,在民营企业、非赢利组织不发达,社会对政府还有很强依赖的情况下,政府具有不可推卸的责任。但是,政府应尽量避免使用直接的行政干预手段,而是要尽可能运用经济手段和规制手段,发挥“催化剂”和为企业经营“保驾护航”的作用,而不是简单推向市场。与西方市场经济发达国家不同,“在中国,公用事业民营化却是在政府对公用事业的原有管制规则不适应,而新的与市场经济对应的管制规则尚未建立的前提下进行的。”因此,我国的公用事业改革,既需要政府放松规制,又需要规制重构。

一方面,解构传统的维护垄断的规制措施,降低对民营企业和外商企业进行限制的门槛,鼓励企业间的竞争。通过放松和解除规制、鼓励竞争,不仅可以节省大量的规制执行成本,而且可以解决在公用物品的成本和技术方面的信息不对称状况,从而在合同和监督中处于有利的地位。但是,民营化决不是在任何公用事业领域不分条件和场合都采取竞争的方式。实际上,某些服务由政府采取垄断的方式提供可能会比通过竞争方式提供更有效率。

另一方面,重构维护良性竞争和公平的规制政策,克服市场机制可能带来的失灵。由于投资商的动机是赢利而非公众福利,民营化与公用事业的“公用”属性存在冲突,因而民营化过程可能会带来公共风险,如歧视、寻租、哄抬服务价格等,从而导致国有资产流失和公共福利损失。世界银行承认:“大量私营企业参与供水和卫生设施服务,并不必然意味着穷人能够得到更好的服务。除非服务合同是仔细制订的,否则这些合同可能会将为低收入地区提供的服务排斥在外,并形成地方垄断企业。”因此,放松规制不是不要规制,在某些领域和时期还需要强化规制和监管,政府必须承担起维护公平的公共责任。

公用事业民营化过程中的政府规制主要是一种经济性规制。所谓经济性规制,是指在存在自然垄断和信息偏向问题的领域,为防止发生资源配置低效和确保需要者的公平利用,政府按照法律权限,通过许可和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量等方面的有关行为所进行的管制。具体而言,在我国公用事业民营化过程中,政府应该发挥以下作用:

第一,实现政企分开、政资分离,转变政府职能,建立统一的具有权威的公用事业监管部门。改变传统的由政府行业部门直接经营和提供公用事业物品和服务的模式,把政府管制和企业运营职能分离。通过政府的公用事业管理机构,负责公用事业领域政策的制定,协调供应商、消费者之间的矛盾和冲突,从维护公平和公共利益的立场出发,对企业产品和服务的质量、价格、投资运营过程等进行监管。

第二,建立与市场经济相适应的公用事业领域的完善配套的法律体系。政府必须从维护公众利益和作为经营方的企业利益出发,制定一套切实可行的法律规范,明确政府、企业双方的权利、责任和义务,对承包商资质,公用事业产品和服务的价格、标准、数量、质量、安全,经营过程中的各种歧视和投机、作假、行贿行为等进行明确规制,对企业的进入、退出、考评和惩罚机制做出明确规定。此外,相关法律还必须明确具体的监管主体、内容、方式、程序以及公众参与途径等,以减少行政干预的随意性和各种腐败行为。为维护有序竞争和公平的市场环境,必须扩大融资渠道、促进投资多元化,既防止国有企业的垄断行为,也要避免私营企业成为垄断组织。

第三,为保障公众的利益,必须对供应商所提供服务的价格和质量进行规制和监管。在公用事业物品和服务的价格制定中,既要考虑到企业的利润,也要顾及到公用事业的“公用性”目标和公众的承受能力。由于企业经营信息的不对称性,公用事业监管部门必须综合考虑企业投资规模、沉没成本、运营成本、可替代晶价格、当地经济水平和居民承受能力等,确定合理的价格幅度。具体的价格管制策略应根据公益性和竞争性的程度和领域,分别采取市场调节、政府指导、财政补贴、政府定价等多种方式。对某些特许经营行业,由于投资巨大、利润回收期长,还可在比较研究的基础上确定合理的服务供应期限。为避免恶性压价竞争和重复投资等浪费现象,应有总体的公用事业发展规划和总量控制,对企业资质和信誉有明确的鉴定和判别标准,确定基本的门槛。

第四,建立由政府公用事业管理部门、公用物品和服务供应商和公民组成的对话协调机制,扩大公用事业管理和经营的透明度,以维护公众的利益。“阳光是最好的防腐剂”。公众的意见是判定公用事业民营化状况的最终裁决者。为避免政府有关部门与服务供应商的结盟,防止承包、转让、运营过程中的腐败、欺诈现象,确保国有资产的不流失,维护职工权益和公众利益,应建立公开、透明、互动的运作机制,扩大民意调查、听政等公民参与的渠道(当然要通过适当的程序和规则,尽量避免听政会等参与机制的漏洞),使消费者直接参与到公用事业服务计划的制订二实施和监督中来,以维护社会和公众的福利。