规章制定程序条例

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规章制定程序条例范文第1篇

员工违反了用人单位的规章制度；

根据规章制度规定，该违纪行为应当受到经济处罚；

经济处罚所依据的规章制度内容和程序合法并且适当。

企业进行内部管理时，通过罚款对员工进行规制的情况并不在少数。那么，这种做法是否违法呢？

违纪员工，该不该罚款

支持者观点

支持者认为，用人单位扣罚员工工资是公司自主经营管理权的体现。《劳动法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”用人单位与劳动者本系管理与被管理关系，无论从实践的角度还是法律的角度，用人单位都有权制定规章制度，对员工的行为予以规范，包括使用各种方式对员工进行管理，如适当的奖惩措施。而扣罚员工工资恰恰属于用人单位管理员工的手段之一，只要其赖以存在的规章制度制定主体、程序和内容合法，且数额适当，就应认定为合法。

同时，有的地区以立法形式确认了用人单位的“罚款”权，如：《深圳市员工工资支付条例》第三十四条规定：“用人单位可以从员工工资中扣减下列费用：（一）员工赔偿因本人原因造成用人单位经济损失的费用；（二）用人单位按照依法制定的规章制度对员工进行的违纪经济处罚；（三）经员工本人同意的其他费用。用人单位每月扣减前款第（一）、（二）项费用后的员工工资余额不得低于最低工资。”

反对者观点

有人认为，根据《行政处罚法》的规定，有权设立罚款处罚的最低一级机关为“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府”，也就是说，该级别以下的任何组织均无权设立“罚款”条款。同时，《行政处罚法》第十五条规定了行政处罚的实施机关为“具有行政处罚权的行政机关”。可见，对公民的财产行使经济处罚权的主体只能是法律法规赋予的行政机关、司法机关等有授权的主体，且应严格依照法律法规所规定的程序执行。用人单位仅根据自行制定的规章制度对员工进行财产上的惩罚，显然没有法律依据。

另有一些人认为，只有在法律明确规定的情况下，用人单位才可以扣除劳动者工资，包括：法律规定用人单位可以代扣代缴相关费用的情形；劳动者使用人单位造成经济损失而需要赔偿的情形；以及劳动者违反服务期或竞业限制约定义务而需要支付违约金的情形。除此之外，用人单位无权以任何名义扣罚员工工资。

此外，还有人认为，即使用人单位欲通过奖惩手段加强内部管理，亦可通过警告、降职、降级、绩效、解除劳动合同等方式进行，毕竟扣罚工资并非唯一的惩罚手段。且即使规章制度的制定程序合法，数额又应当控制在何种范围内才算适当，实践中尚无认定依据。

例如，《深圳市员工工资支付条例》仅在深圳市范围内有效，而广东省在《广东省劳动保障监察条例》中对此有截然相反的规定：“用人单位的规章制度规定了罚款内容，或者其扣减工资的规定没有法律、法规依据的，由人力资源社会保障行政部门责令改正，给予警告。用人单位对劳动者实施罚款或者没有法律、法规依据扣减劳动者工资的，由人力资源社会保障行政部门责令限期改正；逾期未改正的，按照被罚款或者扣减工资的人数每人二千元以上五千元以下的标准以罚款。”

从实践视角分析问题

劳动关系兼具平等性和从属性的双重属性。劳动者和用人单位在缔结劳动合同时虽秉承了平等、自愿的原则，但劳动关系一经建立，劳动者成为用人单位成员后，就应该听从用人单位的指挥和调度。用人单位有权对其员工进行管理，这一点毋庸置疑。但承认用人单位的自主管理权并不当然意味着承认其有权对员工进行奖惩，包括经济处罚。自主管理权亦有边界，对于他人人身和财产的处分需要法定或约定的理由。

笔者认为，在一定限度内，用人单位有权根据员工的表现进行奖惩，包括经济处罚，理由如下：

对用人单位管理权的规制不宜比照公法对公权力的限制

在目前我国的经济体制下，劳动行政职能由对劳动关系的决定和支配，逐渐转变为对劳动关系的指导、监督和保障。在此前提下，若依据行政处罚或刑事处罚的设定和执行程序对公司的自主管理权进行规制实属不妥，因为普通的企业相对于国家机关而言不可能对不特定人群的权益产生影响，对用人单位管理权的限制不宜比照公法对公权力的限制。

法不禁止即自由

在检索了相关法律法规后，笔者发现，国家层面对于“罚款”并无具体规定，地方层面除了个别地区以明文规定进行了授权（如《深圳市员工工资支付条例》第三十四条）或禁止（如《广东省劳动保障监察条例》第五十一条，该条例在深圳市以外的地区执行）以外，多数地区亦未进行明确规定。

比如，已失效的《企业职工奖惩条例》第十一条规定：“对于有下列行为之一的职工，经批评教育不改的，应当分别情况给予行政处分或者经济处罚：（一）违反劳动纪律，经常迟到、早退、旷工，消极怠工，没有完成生产任务或者工作任务的；（二）无正当理由不服从工作分配和调动、指挥，或者无理取闹，聚众闹事，打架斗殴，影响生产秩序、工作秩序和社会秩序的；（三），违反技术操作规程和安全规程，或者违章指挥，造成事故，使人民生命、财产遭受损失的；（四）工作不负责任，经常产生废品，损坏设备工具，浪费原材料、能源，造成经济损失的；（五），违反政策法令，违反财经纪律，偷税漏税，截留上缴利润，滥发奖金，挥霍浪费国家资财，损公肥私，使国家和企业在经济上遭受损失的；（六）有贪污盗窃、投机倒把、走私贩私、行贿受贿、敲诈勒索以及其他违法乱纪行为的；（七）犯有其他严重错误的。职工有上述行为，情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法惩处。”

虽然条例已于2008年1月被废止，其废止当月恰逢《劳动合同法》生效。《劳动合同法》中确认了用人单位有权并且应当“建立和完善劳动规章制度”，这部分条款可视为对原来的《企业职工奖惩条例》的承继。虽由于当前的客观情况已有所不同，《劳动合同法》无法照搬《企业职工奖惩条例》的做法明确规定企业可对员工进行“行政处分或者经济处罚”，但《劳动合同法》无疑承担并延续着《企业职工奖惩条例》的使命。

一些持反对意见的人士认为，除了法律规定的“代扣代缴”、“赔偿经济损失”、“违约金”等情况以外，用人单位无权扣减劳动者工资。需要明确的是，《劳动合同法》并不否认用人单位有权通过规章制度对员工进行奖惩。

笔者认为，既然用人单位与劳动者之间的关系性质上不等同于计划经济时期的行政关系，那么根据“法不禁止即自由”原则，用人单位有权对员工进行经济处罚。

例如，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（一）》第十九条也规定：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”

最高人民法院的这一解释支持了这一观点，即只要规章制度制定程序合法且内容无违反法律、法规规定的，其条款就具有法律效力。

也有人认为，“罚款”并非企业管理的唯一手段，警告、降职、降级、绩效、解除劳动合同等方式也可以达到同样的效果。这几种方式确为可行的管理手段，但我们讨论的是能不能的问题，而非孰为最佳选项的问题。

笔者认为，劳动法律法规虽然向保护劳动者倾斜，但同时也兼顾对用人单位的保护。劳动者的违纪行为，无论是否对用人单位造成直接经济损失，都会对其管理和效率产生负面影响。用人单位对相关违纪行为进行一定处罚是出于维护其自身权益的考虑，毕竟，皮之不存，毛将焉附？承认用人单位的“罚款”权并不与对劳动者的倾斜保护相冲突。

举重以明轻

实践中，用人单位因劳动者严重违反规章制度而与其解除劳动合同时，关于是否达到“严重违反”程度的认定标准由用人单位自行规定。笔者认为，既然违纪解除劳动合同的标准可由用人单位自行决定，而“罚款”无论是性质还是对劳动者权益产生的实质影响都不会比解除劳动合同更严重，根据“举重以明轻”原则，用人单位自然有权对劳动者的违纪行为进行罚款，当然前提是罚款的刀钣τ胛ゼ托形的性质和程度相适应，高额的罚款显然与《劳动合同法》的立法初衷相悖。

实操建议

虽然法律条文没有禁止用人单位制定规章制度对员工的违纪进行“罚款”，但从管理角度出发，“罚款”并不是优化企业内部治理的上策。

对劳动者而言，不当的扣罚工资将侵犯其合法权益；从用人单位角度，虽可以通过“罚款”起到威慑作用从而提高管理力度，但由于“罚款”涉及劳动者的经济利益，较为敏感，若处理不当，会引起劳动者不满，继而影响其工作积极性和对企业的忠诚度，严重的还会因此产生劳动争议。

规章制定程序条例范文第2篇

随着我国住房政策的不断完善以及商品房市场的不断扩大，物业管理越来越成为关系到老百姓的民生问题。为此，我国很多地区纷纷制定了适合本地区的地方性法规或地方规章。《贵州省物业管理条例》（以下简称《条例》）于2011年1月1日起施行，这成为贵州省调整物业管理活动的最高地方性法规，其重要性不言而喻。本文就该《条例》施行近二年来，适用公示制度存在的瘕疵，谈谈拙见，请各位专家学者批评指正。

《贵州省物业管理条例》在第九条规定：“建设单位应当将物业管理区域划分决定的内容在房屋销售现场公示。”第二十二条规定：“筹备组成员名单及基本情况应当自确定之日起3日内在物业管理区域内公示。”第二十四条规定：“前款规定：内容，筹备组应当在首次业主大会会议召开15日前以书面形式在物业管理区域内公示。业主对业主身份、专有部分面积提出异议的，筹备组应当予以复核并告知异议人复核结果。”第三十一条规定：“采用书面形式征求意见的，业主委员会应当将征求意见书送达业主，涉及表决事项的，征求意见书应当载明表决事项，由业主签收并按照业主大会议事规则的约定行使表决权。不能送达的，可以将征求意见书的内容在物业管理区域内便于业主知晓的显著位置进行公示，由业主在公示期限内到公示指示地点行使表决权。书面征求意见的结果应当在物业管理区域内便于业主知晓的显著位置公示，公示期限不得低于7日，业主有权查阅相关资料。”

但对于违反公示制度的不法行为却没有作出相应法律责任的规定，仅仅在第一百条规定：“（二）违反本条例第二十一条第二款、第二十三条，违反第五十条、第五十一条规定未备案以及违反第五十二条规定未公示的，责令限期改正，给予警告；逾期未改正的，处以5000元以上1万元以下罚款”即说明只有建设单位没有在房屋销售现场公示临时管理规约和前期物业服务合同，才产生违反公示制度的法律责任。而对于其余条款中违反公示制度的行为，不产生相应法律责任。笔者认为这种立法规定存在严重不足。其理由如下。

一、严重削弱公示制度的法律效力。

公示制度的特点就在于：（一）公开性，即让社会公众或服务对象知晓某项事项、规定和制度，以提高规定、制度制定方（方）的透明度。（二）周知性，即是说应将规定、制度明示在公众容易知道了解的信息渠道地方，如：登报、公共宣传栏，小区显著地方等，以便于广大公众得知，便于规定、制度的执行。（三）民主性，也就是说通过公示应让公众参与到规定、制度的讨论、制定中来，发挥民主集中的原则，以利于大多数公众接受执行。同时也增强规定、制度的监督力度。

由其特点可以看到，公示制度在社会生活中尤其在某些具体的规章制度制定执行中有着不可替代的作用。《条例》中多处明文规定公示制度的具体内容，既是对公示制度的法律确认，也是对公示制度的具体运用。而且还强调了公示制度是房开商、建设单位和物业服务企业的法定强制性义务。但是，对于违反这些法定义务，该如何进行处理，《条例》就没有作出规定。没有规定，也就意味着房开商、建设单位和物业服务企业不进行公示，将不产生法律责任，或者不知道将怎样去追究其法律责任。这必然会造成公示制度执行力的削弱。从法理上看，任何规范完整的法律规范，都应包含“假定、处理和制裁”三部分，可是《条例》中多个关于公示制度的法律规范，仅仅只有“假定、处理”部分，而无“制裁”内容，这不得不说是立法上的一大缺陷。当然也就极大削弱公示制度的法律效力。

二、免除了房开商和物业服务企业的法律责任。

从《条例》中关于公示制度的具体规定，可以看出，公示是房开商、建设单位和物业服务企业在进行物业的规划、建设、销售和物业管理等活动中某些具体事项的法定程序，同时也是法定强制性义务。既然是法定程序法定义务，对于房开商、建设单位和物业服务企业就必须执行这些程序规定，履行法定义务，不然将产生不利的法律后果（法律责任）。如没有进行公示，其规划、销售活动不合法，其规章制度不生效；没有进行公示，已经作用于服务对象的，其行为应撤销，恢复原状，已经造成损害的，还要赔偿损失。可是《条例》中，关于房开商、物业服务企业没有进行公示程序，没有履行公示义务，要承担何种法律责任，如何进行补救都没规定。这从立法上就免除了房开商和物业服务企业的法律责任，不利于行政主管部门的行政管理和业主的维权。同时也降低了《条例》的公信力和法律威慑力。

三、对于违反公示制度的法律责任内容规定单一。

对《条例》中第一百条关于“违反公示的，责令限期改正，给予警告；逾期未改正的，处以5000元以上1万元以下罚款”。从中可以看出，《条例》对于违反公示制度的，仅仅规定了行政责任，而没有确定民事责任。可是物业管理活动是典型的民事活动。首先，物业管理活动必须得到业主或者业主代表（业委会）的委托，才能进行。然后，物业服务企业在物业管理中，又要接受政府主管部门的行政监管。物业管理活动既涉及到行政关系，又涉及到民事关系。但在法律责任规定中，仅有行政责任，而无民事责任，显然是不完善的。最明显的后果就是违反公示制度，对业主造成损害，根据《条例》的规定，房开商和物业服务企业就不用承担赔偿责任，仅需限期改正，或得到警告。这当然对业主是不公正的。并且在行政责任中，也只规定了限期改正、警告和罚款，对于其它处罚措施都没有规定。这种规定内容单一，且处罚力度弱小，削弱了对违法者的威慑力。

规章制定程序条例范文第3篇

    一、认真组织从业人员学习《条例》。《条例》是建国以来第一部比较系统、全面的有关出版管理的行政法规,对于图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物的出版、印制、发行活动的管理,确定了基本原则和基本制度,构成了有中国特色社会主义出版管理体制的基本法制框架。要把《条例》的学习作为全国新闻出版系统“三五”普法的重要内容。全国出版系统以及各出版单位的从业人员要做到《条例》人手一册,对条例的基本条款要作到应知应会)人民出版社已出版单行本)。新闻出版署将举办贯彻实施《条例》研讨班,培训业务骨干。各级管理机关和领导同志要率先垂范,尤其是结合实际,认真研究、学习《条例》,熟悉和掌握条例。要进一步明确《条例》的施行对贯彻落实党的十四届六中全会的决议,对逐步建立有中国特色社会主义的出版管理体制,对深入持久地开展“扫黄”、“打非”斗争和贯彻中央提出的新闻出版业“治散治滥”要求等都具有重要意义和推动作用。各级管理机关要通过学习《条例》更新观念,转变职能,更新管理手段和管理方式,进一步明确和理顺管理体制,促进依法行政,提高管理水平,努力完成新闻出版工作的历史性任务。

    二、抓紧做好有关法规、规章的配套制定和修订工作。依据《条例》,新闻出版署将要制定若干办法、细则等配套规章,对现行的许多规章都要依照《条例》的规定予以修改或者废止。这项工作政策性强、任务重,要同实施行政处罚法结合起来进行,对现行规章和规范性文件要边清理、边修订。截止今年12月31日,现行规章已规定的行政处罚,凡与《条例》不相抵触的,在新的规定颁布施行之前依然有效。各省、自治区、直辖市新闻出版局也要结合本地的情况,根据条例的规定,对本地的有关地方性法规或政府规章提出意见,报省、自治区、直辖市人民政府。

    三、建立健全工作制度。《条例》的颁布和施行对加强和改进出版管理工作提出了更高要求。各级管理机关首先要根据《条例》的要求进一步明确机关内部职责分工,制定科学、合理的工作程序和工作办法,改进和完善现行工作制度,提高工作效率和工作质量,改进和加强对出版事业的宏观管理和微观监督。为做好出版管理行政处罚工作,各地要按国家规定认真执行听证制度,调查取证与处罚决定分开制度、罚款决定与罚款收缴制度,保证执法质量。

    四、加强出版法制工作和队伍建设。新闻出版署今年要召开全国新闻出版法制工作会议,着重研究通过贯彻实施《条例》,加强出版法制建设等问题。各地要切实加强对新闻出版法制工作的领导,认真研究并具体指导。通过实施《条例》,使出版系统的立法工作、执法工作、执法监督工作和普法工作再上一个新台阶。要采取措施加强本部门法制工作机构建设,没有专设法制工作机构的也要指定部门承担法制工作任务。请于3月10日前将法制工作部门及负责人姓名报署办公室。

规章制定程序条例范文第4篇

关键词：中国证监会；行政许可：来源：行使

中图分类号：D921

文献标识码：A

文章编号：1006－1428(2011)02－0099－05

一、中国证监会行政许可权的来源

根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第14、15、16条的规定：对于可以设定行政许可的事项，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；必要时，国务院可以采用决定的方式设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可：对于上位法设定的行政许可事项范围内，行政法规、地方性法规和规章可以对实施该行政许可作出具体规定。上述规定包含了三层意思：(1)只有法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级地方政府规章才享有设定行政许可的权力，部门规章、省级政府以外的地方政府规章及其他规范性文件均无权设定行政许可；(2)在有权设定行政许可的立法中，只有上位法无规定时，下位法才能设定行政许可；(3)对于上位法已设定的行政许可，下位法只能作出执行性的规定，而不能增设行政许可或作出其他违反上位法的规定。

《行政许可法》第18条规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。第23条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”

由于我国实行的是全国统一集中的证券监管体制，地方并无证券市场的监管权限，故地方性法规和省级地方政府规章显然不可能成为中国证监会行政许可权的来源，因此，作为法律法规授权组织的中国证监会行政许可权的来源只能是法律、行政法规和国务院的决定。具体而言，中国证监会行政许可权主要来源于《中华人民共和国公司法》(以下简称“《公司法》”)、《中华人民共和国证券法》(以下简称“《证券法》”)、《中华人民共和国证券投资基金法》、《证券公司监督管理条例》、《期货交易管理条例》、《证券公司风险处置条例》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)及《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》。

二、中国证监会行使行政许可权存在的问题

中国证监会及其派出机构可实施行政许可的项目较多，仅在中国证监会网站公布的行政许可项目就达六十多项(类)，而这些还仅仅是有合法的许可依据的项目，实践中还存在着一些无合法依据但实质上属于行政许可的项目。为论述之方便，笔者主要以中国证监会网站上公布的行政许可为例，对中国证监会行使行政许可权中存在的问题进行分析。

(一)行政许可设定机关立法不规范导致中国证监会行政许可权力过大

由于行政许可本质上是对公民权利的限制，即为了公共利益之目的对公民从事某些活动设置一定的门槛，只有具备跨越门槛条件的公民才被允许从事该项活动，因此基于权利本位的考虑，对行政许可的设定及实施均应配备保障公民权利的相应制度。《行政许可法》第18条规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。该条的规定即体现了立法者的如下意图：希望行政许可的设定者(主要是国家和地方权力机关和较高级别的行政机关)能对行政许可的主要相关事项事先予以明确，而不是留给行政许可实施机关(一般为较低级别的行政机关)自行决定或给予其较大的自由裁量权。但实践中行政许可的设定机关在设定行政许可时却未遵循《行政许可法》的上述规定，有些只作了原则规定，同时却规定实施机关有权规定其他条件，有些将许可的条件决定权赋予实施机关，有些甚至只规定设定行政许可的项目和实施机关，而未规定许可条件，也未规定由哪一机关来明确条件。上述做法为行政许可实施机关的恣意行政留下可乘之机，无法防止行政权力对私权利的过度介入，不利于保障行政相对人的合法权益，同时也无法对行政许可实施机关的依法行政实施有效监督。由于篇幅受限，笔者仅整理了中国证监会网站上公布的涉及证券公司的行政许可中行政许可设定机关未依照《行政许可法》第18条规定设定行政许可的情况，相关情况如下表所示：

(二)越权增设许可

根据《行政许可法》第16条第4款的规定：法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可。但笔者发现。在中国证监会网站上公布的行政许可事项中，有三项行政许可是没有法律、行政法规和国务院决定的设立依据的，即上市公司回购股份审批、合格境外机构投资者托管人资格审批和合格境外机构投资者资格审批。根据中国证监会网站公布的信息，上市公司回购股份审批的依据为《公司法》第143条和《上市公司回购社会公众股份管理办法》(试行)第3、8、9、20、23条，但《公司法》第143条仅规定股份公司可以回购自身股份的情形及回购后股份的处理，并未规定股份公司或上市公司回购股份还需事先取得任何监管机构的许可，而其公布的另一许可依据《上市公司回购社会公众股份管理办法(试行)》仅仅是中国证监会自身制定的规范性文件，连规章都算不上：对于合格境外机构投资者托管人资格审批和合格境外机构投资者资格的审批，中国证监会网站上公布的许可依据仅为中国证监会自己制定的规范性文件《合格境外机构投资者境内证券投资管理办法》。因此，可以认为，中国证监会仅以自己制定的规范性文件就创设了上市公司回购股份审批、合格境外机构投资者托管人资格审批和合格境外机构投资者资格审批三项行政许可，属于越权增设许可。

除了中国证监会网站上公布的行政许可事项外，在中国证监会的监管实践中，同样存在着一些以自行制定的规章或规范性文件擅自创设行政许可事项的情形。如中国证监会在其制定的规范性文件《上市公司股权激励管理办法》中就规定：上市公司实施股权激励计划需要将有关材料报中国证监会备案，中国证监会未提出异议的，上市公司可以发出召开股东大会的通知，审议并实施股权激励计划，中国证监会提出异议的，上市公司不得发出召开股东大会的通知审议及实施该计划。上述规定实质上赋予了中国证监会审批上市公司实施股权激励计划的权力，但该许可权力的赋予并无法律或行政法规的依据，因此明显属于越权

擅自设定行政许可。

(三)越权增设许可条件

根据《行政许可法》第16条第4款的规定，法规、规章对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。笔者对此款的理解是，如果法律已经对许可条件作出规定的，法规和规章(更不用说是其他规范性文件了)就只能对行政许可条件作出细化规定，在已有的许可条件之外增设其他许可条件或作出与已有许可条件直接抵触的规定，都是“增设违反上位法的其他条件”。否则，行政机关就可以自行突破甚至在极端的意义上无限增设许可条件，从而把许可的门槛大大提高，同时也使自身的许可权力有无限扩张的可能。下表为笔者整理的中国证监会网站上公布的行政许可事项中存在越权增设许可条件情形的许可事项：

(四)行政许可实施程序存在的问题

1　不在法定期限内作出许可决定。

《行政许可法》在对许可期限作出一般性规定的同时，亦规定如法律和法规对许可期限另有规定的依照其规定。《证券法》及《证券公司监督管理条例》等法律法规就对一些主要的许可事项之许可期限作出了规定，但在实践中，违反上述法律法规之规定，任意超期作出行政许可决定的现象屡见不鲜。例如《证券法》第24条规定：国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门应当自受理证券发行申请文件之日起三个月内。依照法定条件和法定程序作出予以核准或者不予核准的决定，发行人根据要求补充、修改发行申请文件的时间不计算在内。而实践中，从中国证监会受理证券发行人的发行申请到中国证监会作出核准或不核准的决定的期间，一般都要1年半至3年，甚至更长(例如遇到股权分置改革新股发行停止)。更为重要的是，中国证监会似乎并不认为上述超期作出许可决定的行为是违法的，恰恰相反，这种超期行为不但被视为常态，而且被视为其调控市场之必不可少之手段――在证券市场行情不好时放缓甚至停止证券发行审核，市场行情看好时则可加快审核速度。

2　行政许可信息披露工作存在不足。

根据《行政许可法》第30条和33条的规定，行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示；应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项。《政府信息公开条例》也作出了类似的规定。由于中国证监会的许可事项较多，相关的许可要求也甚为复杂，因此要求其在办公场所公示《行政许可法》第30条的规定的事项似乎不太可行。故在实践中中国证监会主要是在其网站上公布相关信息。然而，中国证监会在其网站上公布的行政许可信息主要存在两大问题：(1)行政许可事项公布不齐全。例如，根据《证券法》的规定，证券登记结算机构的设立、章程、业务规则及解散需要取得中国证监会的批准，且该等事项又不属于国务院列举的非行政许可事项，但中国证监会网站上公布的行政许可事项中却未包括上述事项。(2)许可依据、程序等信息未及时更新。例如《证券公司管理办法》已于2009年4月被废止，但截至2010年底，中国证监会网站上公布的众多关涉证券公司的行政许可事项仍然将其作为许可依据。而另一方面，国务院《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》是证券公司分支机构迁址核准等众多事项的许可依据，但中国证监会却未将其作为该等事项的许可依据列明。

三、完善中国证监会行政许可权行使的建议

针对中国证监会行使行政许可权过程中存在的问题，笔者认为，可从以下几个方面予以完善：

(一)定期和适时对许可事项进行评价，废止不合时宜的行政许可事项

从根本上讲，所有行政许可存在的问题都源于行政许可的存在，行政许可可以说也是一种“必要的恶”。因此，尽可能地缩减行政许可的范围，是解决行政许可存在问题的根源。随着社会经济的发展，“必要的恶”也可能会转化为“不必要的恶”，因而及时对已经不合时宜的行政许可予以废止就是必需的。

《行政许可法》第20条建立了行政许可的定期和适时评价机制。根据该条规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价：对已设定的行政许可，认为通过该法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止：行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。然而，上述规定目前可以说仅停留在纸面，主要表现在：(1)该条并未对“定期”的期限作出具体规定，而目前在中央一级也缺乏统一的行政许可评价立法。(2)该条仅规定行政许可的实施机关“可以”对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，这意味着评价并非是行政许可实施机关的义务或职责，而是一种“权利”，这就使得最有可能知道该许可存在必要性与否的机关选择不行使该权利，因为许可事项的存在就意味着其许可实施权的存在，而任何一个权力机构都不会愿意主动放弃其拥有的权力。中国证监会2004年颁布的《行政许可实施程序规定(试行)》中就对行政许可的评价机制只字未提。(3)具有公众参与色彩的公民评价机制被虚置。该条规定了公民可以对许可设定提出建议，体现了现代社会契约行政的要求。然而，这一法律规定更多的停留在一种法律宣言的地位，一直徘徊在低制度化的程度。虽然法律规定设定行政许可应当采用论证会、听证会形式采纳民意。然而现实中采用这种方式的寥寥无几，且大多停留在形式主义，民众对参与许可评价的热情也不是很高。

针对上述行政许可评价机制存在的问题，笔者认为，中央一级应尽早出台统一的许可评价制度立法，明确评价机制的启动时限，将行政许可实施机关对行政许可适时进行评价的权利规定为职责，并扩大公众参与评价的深度和广度。

(二)设定行政许可的立法应按《行政许可法》的规定予以规范

为保障符合行政许可设定机关要求的条件之公民能够获得许可，确保其获得许可的权利不被行政许可实施机关侵蚀，设定行政许可的立法应按《行政许可法》的规定明确许可条件，而不是赋予许可实施机关规定“其他”条件的权力，甚至未规定任何条件而在实践中放任实施机关任意规定许可条件。当然，对于个别许可条件确实需要根据社会经济的发展而给予经常性调整的，为保持立法的灵活性，也可考虑赋予实施机关规定许可条件或“其他许可条件”，但应同时规定实施机关行使这一权力时应获得行政许可设定机关的批准。

(三)对中国证监会越权增设的行政许可事项或行政许可条件之规定予以清理或由有权机关补充设定、批准，建立对中国证监会规范性文件的审查制度

《行政许可法》实施前和实施后，国务院和中国

证监会集中对行政审批事项进行了清理。但正如前文所述，仍然存在着中国证监会越权增设行政许可事项的情形。同时存在中国证监会越权增设行政许可条件的情形。因此，有必要对该等事项和条件进行清理，废止相关许可的规定，用其他监管方式代替行政许可。如该等行政许可事项或条件确有必要存在的，则应报国务院等有权机关补充设定或批准。当然，上述办法仅仅是事后补救性质的，为杜绝中国证监会越权增设行政许可事项这一现象的出现，应建立有效的事前预防机制。笔者认为，规范中国证监会规范性文件的制定程序是这一事前预防机制建立的关键。理由是：根据《立法法》、《行政复议法》、《规章制定程序条例》及中国证监会制定的《证券期货规章制定程序规定》，规章的制定均有法可依且程序较为严格，事前监督较为严密，因此越权增设行政许可事项及增设许可条件的可能性较小，即使该等规章制定出来了，还有事后的常规监督机制可以起到监督和补救的作用，如《立法法》规定国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章，《规章制定程序条例》规定国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议并由国务院法制机构研究处理等。相比之下，中国证监会规范性文件的制定目前却处于“无法可依”之状态，不但制定主体过宽过乱，而且制定过程中无公众参与、法律部门的审查等程序，这必然会增加规范性文件内容违法的可能性。如笔者前文列举之中国证监会越权增设的行政许可事项均是由中国证监会的规范性文件所为。而对于规范性文件的事后监督，目前虽有《行政复议法》中关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定(不包括规章)不合法的，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”的规定，但因此种监督具有个案监督、被动监督(只能由行政相对人提起)、间接监督(复议机构无权直接对违法的规范性文件作出撤销等处理)的特点，故监督的功效非常有限。因此，笔者建议在国家立法机关或国务院出台对规范性文件的制定程序办法之前。中国证监会可以以规章形式先行对自身规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、修改、废止等予以规范。

规章制定程序条例范文第5篇

一、执法主体

1、根据有关法律法规明确授予的行政执法权，农业局作为市政府的农业行政主管部门，是农业行政执法工作机构，局长是行政机关法人或法定代表人。局属各科室和有关单位作出的农业具体行政行为，必需以农业局的名义实施。执法人员必需是在册并经过培训考试合格取得执法资格的公务员，聘用临时工、合同工不得从事行政执法工作。

2、对法律、法规或规章要求我局实施配合、协助行政执法主要责任机关的，以及全市性的联合执法行动，这种配合和协助是一种法定责任，有关职能科室不得借故推诿。

二、执法职权

1、明确执法界定的职权范围。农业局行政执法的具体执法范围的界定以有关法律、法规、规章、局“三定”方案和本局各科、室、办、站、所的职能分工规定为依据，经局领导集体研究确定。在行政执法过程中，不能超越规定的职权范围。各职能科室（办）要按有关规定授予的农业行政执法（包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政确认、行政裁决、行政给付等）的职权范围，履行农业行政执法的职能工作。计划法规科负责农业项目的申报和管理；组织、协调、管理、检查、监督各职能科室的农业行政执法工作；农村经济体制与经营管理科负责农村承包合同、农民负担监督管理行政执法工作；市场信息科负责农产品标准化和农产品质量安全监督管理行政执法工作；农业综合开发办负责农业综合开发项目的建设和财务管理行政执法工作；科教与外经科负责农业技术推广、农业环境保护行政执法工作；市扶贫办负责农村扶贫开发项目的实施与管理行政执法工作；种植业科负责农业、农药、化肥、种子（种苗）、植物检疫等农业行政执法工作；畜牧办负责畜牧、兽医兽药、动物防疫、饲料和饲料添加剂等畜牧行政执法工作；渔业办、市渔政支队负责渔业管理等专项行政执法工作；农机办负责农机和农机行政监理执法工作；市农财办负责农村财务、农村财务公开和审计等执法工作；

2、明确执法人员身份。执法人员必需在局的统一领导下，代表农业局集体（二人以上）参与具体的行政公务执法行动，有关职能科室要大力配合，局承担因执法而引起的有关法律责任。执法人员参与其它社会非公务活动的，必需以个人（公民）名义出现，不得以执法人员执行公务的身份出现，并由个人承担一切责任，局不承担由此而引起的一切法律后果。

3、执法人员执法守则。执法人员在履行行政执法职责中应当遵循下列守则：（1）、忠于职守，依法履行职责；（2）、清正廉洁，不得；（3）、仪表整洁，文明执法；（4）、自觉接受批评和投诉监督。

三、执法职责

1、落实行政执法责任制。局长为本局第一责任人，对本局的行政执法责任制负总责；局分管有关科室和主管某项行政执法工作的副局长（或正副书记）负分管责任；专项执法科室的负责人（科长或主任）为主管责任人，承担专项行政执法主管责任；直接行驶行政执法权的执法人员为直接责任人，对本人和行政行为承担直接责任。

2、建立健全各科室执法责任制。根据“三定”方案，下列有关科室负责法律、法规和规章授予我局行政执法职能的执法权：

（1）计划与政策法规科负责《农业行政处罚程序规定》、《农业行政执法证件管理办法》、《农业生产资料监督管理工作暂行规定》、《广东省农业厅专项资金与项目管理办法》、《农业建设项目监督检查规定》、《农业基本建设项目竣工验收管理规定》、《农业基本建设项目招标投标管理规定》的行政执法；

（2）农村经济体制与经营管理科负责《中华人民共和国农村土地承包法》、《广东省农村社区合作经济承包合同管理条例》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农民承担费用和劳务管理条例》、《广东省农民负担管理条例》、《农民股份合作企业暂行规定》、《广东省农业龙头企业项目货款贴息资金管理办法》的行政执法；

（3）市场与经济信息科负责《中华人民共和国农产品质量安全法》、《广东省无公害农产品管理办法（试行）》、《广东省绿色食品管理办法》、《绿色食品标志管理办法》、《绿色食品产品管理暂行办法》、《有机食品认证管理办法》、《无公害农产品标志管理办法》、《农业标准化管理办法》、《*市农产品质量安全管理暂行规定》的行政执法；

（4）科技教育与外经科负责《广东省农业环境保护条例》、《中华人民共和国农业技术推广法》、《广东省实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法》、《农民技术人员职称评定与晋升暂行规定》、《“绿色证书”制度管理办法》、《广东省农民技术人员职称评定与晋升工作实施办法》、《农业科技开发工作管理办法》、《农业科学技术成果鉴定暂行办法》、《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物标识管理办法》的行政执法；

（5）种植业管理科负责《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国植物新品种保护条例》、《主要农作物品种审定办法》、《农作物种子生产经营许可证管理办法》、《农作物种子标签管理办法》、《农作物商品种子加工包装规定》、《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》、《全国食用菌菌种暂行管理办法》、《广东省农作物种子管理规定》、《广东省农作物种子经营许可证有效区域确定办法》、《基本农田保护条例》、《广东省基本农田保护区管理条例》、《肥料登记管理办法》、《农药管理条例》、《农药管理条例实施办法》、《农药安全使用规定》、《植物检疫条例》、《植物检疫条例实施细则》、《广东省植物检疫实施办法》的行政执法；

（6）农业综合开发办公室负责《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》、《农业综合开发招投标管理办法》、《国家农业综合开发资金会计制度》、《国家农业综合开发财务管理办法》、《国家农业综合开发财政有偿资金管理暂行规定》、《国家农业综合开发资金报账实施办法》、《国家农业综合开发土地治理和资金公示制暂行规定》、《国家农业综合开发土地治理项目工程建设监理办法（试行）》、《国家农业综合开发农民筹资投劳管理暂行规定（试行）》、《农业综合开发中央财政贴息资金管理办法》、《国家农业综合开发部门项目管理办法》的行政执法；

（7）畜牧兽医办公室（市饲料工作办公室）负责《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国草原法》、《种畜禽管理条例》、《种畜禽管理实施细则》、《广东省种畜禽管理实施办法》、《兽药管理条例》、《兽药管理条例实施细则》、《进口兽药管理办法》、《核发兽药生产许可证、兽药经营许可证、兽药制剂许可证管理办法》、《兽用品的供应、使用、管理办法》、《兽用生物制品管理办法》、《兽用新生物制品管理办法》、《广东省兽用生物制品管理实施办法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《重大动物疫情应急条例》、《兽药行政药检工作管理办法》、《广东省动物防疫条例》、《兽药产品批准文号管理办法》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《广东省饲料管理试行办法》、《乡镇畜牧兽医站管理办法》的行政执法；

（8）渔业管理办公室、市渔政支队负责《中华人民共和国渔业法》、《水产苗种管理办法》、《广东省渔业管理条例》、《广东省无公害水产品管理办法》、《广东省渔港管理条例》、《广东省重要水生动物苗种亲体管理规定》的行政执法；

（9）农业机械化管理办公室（市农业机械安全监督管理所）负责《中华人民共和国农业机械化促进法》、《农用拖拉机及驾驶员安全监理规定》、《联合收割机及驾驶员安全监理规定》、《农机监理员管理办法》、《拖拉机驾驶证申领和使用规定》、《拖拉机登记规定》、《农业机械产品修理、更换、退货责任规定》、《农机成人教育暂行规定》、《全国乡镇农机管理服务站管理办法（试行）》、《农业部农业机械设备管理暂行办法》、《全国农村机械维修点管理办法》、《广东省农业机械管理条例》、《广东省联合收割机跨区作业管理试行办法》、《广东省农机行业农民技术人员职称评定与晋升工作实施细则（试行）》、《广东省农机服务户技术检验合格证、广东省农机服务人员技术合格证、广东省农业机械准用证使用管理办法》的行政执法；

（10）市扶贫开发领导小组办公室（市老区建设办公室）负责《国家扶贫资金管理办法》、《财政扶贫资金管理办法（试行）》、《财政扶贫项目管理费管理办法（试行）》、《广东省扶持老区资金使用管理办法》、《财政扶贫资金管理办法》、《财政扶贫项目管理费管理办法》的行政执法；

（11）市农村财务管理办公室负责《村合作经济组织财务制度（试行）》、《村合作经济组织会计制度（试行）》、《广东省农村集体资产管理条例》、《广东省农村集体经济审计条例》、《广东省农村集体财务公开制度》、《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》、《关于广东省农村集体资产产权界定工作的意见》的行政执法。

（12）根据“三定”方案，对法律、法规或规章要求有关职能科室共同配合、协助行政执法主要责任科室及全局的综合行政执法行动的，这是一种法定的职责和责任，有关职能科室不得借故推诿。各有关行政执法科室要依照法律、法规和规章授予的执法工作职权，要建立和完善各项工作制度，建立和健全本科室行政执法工作岗位责任制。

3、建立公开办事制度。涉及行政审批、登记、许可等的，应将办理审批事项的依据、内容、程序、要求、标准、期限和日期，在局机关公共场所或在本科室显眼的地方上墙公开，并在*农业信息网上公布，同时编印手册分发给申请人。对符合法定条件的申请，应当在规定时限内及时办理。对不符合规定条件不予办理的，应当说明理由，按办文程序作不予批准的答复。

对不能在规定时限内办结的审批事项，审批部门应提前告知（告知宜用书面形式，口头告知应作记录）申请人，告知内容包括办理情况、不能按时办结的原因、下一步的办理计划和实际办结的时间等；核准事项不能在规定时限内办结，又未能在规定时限之前告知申请人的，规定办结时限届满即视为核准，并无条件给申请人补办核准手续。

涉及收费的，应当公布收费标准和依据，并实行收支两条线。实行谁主管谁负责，谁发证谁监管的原则，要落实责任，加强行政许可审核的监督和管理。

4、建立重大行政处罚备案制度。对于必需以局的名义作重大行政处罚决定的，有关行政执法职能科室要及时报主要领导和分管领导，并报计划与政策法规科，计划与政策法规科要在局处罚决定作出之日起15日内报市人民政府和省农业厅备案。有下列情况之一的视为重大行政处罚：（1）、行政拘留；（2）、暂扣或者吊销许可证或者执照；（3）、责令停产停业；（4）、没收违法所得，没收非法财物；（5）、较大数额的罚款。

5、建立规范性文件备案审查制度。局根据法律、法规、规章和上级规范性文件，依法定权限和程序制定的，具有普遍约束力并在一定时间内相对稳定的规定、办法、规则、实施细则、布告等规范性文件，根据《行政法规制定程序暂行条例》的规定，行政法规要后才能生效，并由计划与政策法规科以局的名义报送*市人民政府法制机构（法制局）备案审查。

6、建立定期汇报制度。行政执法职能科室要在当年的12月底前把执法责任制的落实情况书面报计划与政策法规科，由计划与政策法规科综合本局的执法责任制情况以及行政处罚、行政复议、行政赔偿、行政诉讼、过错责任追究、行政执法考评情况报局领导及*市人民政府。

四、执法程序

1、执法程序要合法。在执法过程中，执法的程序要符合法律、法规的有关规定。在实施行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政检查、行政确认、行政裁决、行政给付等具体行政行为，法律、法规或者规章有明确规定其执法程序的，按照该法律、法规或者规章的要求执行。对不遵守法定执法程序的行政执法行为，属违法行政行为，不具有法律效力。

行政执法查处违法行为的，应按下列程序执行：（1）表明执法身份。即出示合法有效（如国家农业部的农业执法证、省政府的行政执法证等）的行政执法证件。（2）查明违法事实。违法事实一时无法查清，或证据不足的，应当登记立案，并组织调查取证。调查取证人员收集证据时不得少于两人，必要时，可以依法进行检查。证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等。（3）查清事实、掌握证据以后，写出调查报告，起草行政处理意见决定书。（4）告之对方当事人拟作出行政处理决定的事实、理由和依据，并告知对方当事人依法享有的权利。（5）听取对方当事人的陈述或者申辩。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。（6）行政处罚要遵循公正、公开的原则进行处理。对对方当事人的陈述或申辩进行审查、复核，对其合法合理的意见应当采纳。如果拟作出的行政处理决定是责令停产停业、吊销许可证或执照，或者是较大数额罚款的行政处罚，或者是法律法规规定可以要求听证的，行政执法机关还应当告知对方当事人有要求举行听证的权利。对方当事人要求举行听证的，应当组织听证。（7）正式作出行政处理决定。对违反行政管理秩序，必须给予行政处罚的，要依照法律、法规或规章设定的行政处罚权限作出适当的处理。对于情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的，行政执法机关的负责人应当集体讨论决定，并以农业局的名义制作统一规范格式的行政处理决定书。（8）在法定期限内送达行政处理决定书。行政机关应当在七日内按照民事诉讼法的有关规定，在法定期限内，将《行政处罚决定书》送达当事人。具体送达方式可按有关规定或参照执行。（9）执行行政处理决定。对方当事人在法定期限内不自觉履行行政处理决定，又不向法院或者依法申请行政复议的，或者不自觉履行人民法院的生效判决或者裁定的，应向人民法院申请强制执行。

2、行政执法回避。在行政执法中，案件调查人员遇到本案与自己或者自己的近亲属有利害关系的案件，或者其他关系可能影响公正处理的，案件调查人员应当主动申请回避或者按照利害关系人的申请回避。案件调查人员的回避，由局机关负责人决定，局机关负责人的回避，由集体讨论决定。回避未被决定前，不得停止对案件的调查处理。

五、过错责任追究

1、有下列情况的，追究过错人员责任：（1）行政执法人员当场作出具体行政行为有过错的，追究该行政执法人员的责任。（2）因案件承办人的过错，导致审核人、批准人作出错误行政行为的，追究案件承办人的责任。（3）因审核人的过错，导致批准人工作失误，作出批准错误行政行为的，追究审核人的责任。（4）因批准人的过错，作出审核、批准错误行政行为的，追究批准人的责任。

2、共同责任的追究。（1）经审核、批准作出错误行政行为的案件，案件的承办人、审核人、批准人均有过错的，承办人、审核人、批准人应共同承担责任。（2）经领导班子集体讨论或主张作出错误行政行为的案件，由提出错误意见的人员共同承担责任，主张正确意见的人员不承担责任。

3、主要责任和次要责任的追究。（1）承办人、审核人、批准人共同承担错案责任的，承办人不按照批准人的意见执行，擅自决定，导致损害后果加重的，承办人负主要责任，审核人和批准人负次要责任。（2）审核人在审核过程中追加错误意见，批准人同意审核人追加的错误意见，致使损害后果加重的，审核人负主要责任，承办人和批准人负次要责任。（3）审核人同意承办人意见，批准人追加错误意见，致使损害后果加重的，批准人负主要责任，承办人和审核人负次要责任。（4）领导班子集体共同承担责任的，作出决定的负责人负主要责任，主张错误意见的其他人员负次要责任，主张正确意见的人员不负责任。

六、行政执法奖惩

局定期对行政执法人员进行考核并广泛听取社会各界的评议，考评的结果作为行政执法人员任用和奖惩的依据。对考核成绩优异的，以及对恪尽职守、严格执法的有功人员给予表彰、评先进、提拔和优先晋级和调资等奖励。行政执法人员有、越权、失职、失察、、行政不当、、违法乱纪违纪行为的，依照程节轻重责成写出书面检查、通报批评、责令改正、收回行政执法证、调离执法岗位、接受辞退，以及依据《中华人民共和国行政监察法》和《国家公务员暂行条例》规定的其他行政处分等，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。对于具体行政行为不当引发行政赔偿的，要依法对责任人追究赔偿责任。