政策管理

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政策管理范文第1篇

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”［4］。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”［5］。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

政策管理范文第2篇

关键词：税收政策；税收优惠政策；税收负担；纳税服务

在国民经济发展中，中小企业往往起着非常重要的作用。国家经济实力的壮大，劳动力的充分就业，以及社会的稳定，主要是由从事第二、第三产业的中小企业来承担。可以说，没有中小企业的持续快速发展，就没有国民经济的持续快速协调发展。改革开放以来，我国经济在整体上能够实现和保持持续快速发展，中小企业所发挥的巨大作用是不可估量的。但由于我国经济社会发展不平衡，目前全国仍有相当部分地区的中小企业没有很好地发展起来。究其原因，主要是国家和地方政府的扶持力度不够，尤其是税收政策没有能真正起到支持中小企业发展的作用。国外经验表明，税收是市场经济条件下扶持中小企业发展的最有效手段，因此，我国必须改革和完善现行的税收政策，促进中小企业的快速发展。

一、现行税收政策不利于中小企业发展

我国现行的税收政策对中小企业的倾斜不够，不但如此，对中小企业还存在歧视政策，给中小企业的发展带来一定的阻力。主要表现在：

（一）现行税收优惠政策不利于中小企业的发展

我国现行的税收优惠政策专门针对中小企业的太少，而且大多散见于其他税收优惠政策之中。具体有：在增值税方面，对年应税销售额在180万元以下的小规模商业企业，其增值税征收率由6%调减为4%；2003年和2004年两次提高增值税起征点，目前最高起征点为销售货物的月销售额5000元，销售应税劳务的月销售额3000元，按次纳税的每次（日）销售额为200元。在营业税方面，对纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保、再担保机构，可由其从事担保业务收入给予享受3年内免征营业税的优惠政策。在企业所得税方面，对年应纳税所得额在3万元以下（含3万元）的企业，按18%的税率征收所得税；年应纳税所得额在10万元以下（含10万元）至3万元的企业，按27%的税率征收所得税；对于中小型乡镇企业，还可在应缴税款的基础上再减征10%，用于补助其社会性开支费用。除此之外，中小企业还可以“搭便车”的形式享受一些税收优惠政策，如增加就业的税收优惠政策、新办企业的税收优惠政策、国家级高新技术开发区内的高新技术企业税收优惠政策等等。这些税收优惠政策基本上适应了转轨时期中小企业的发展需要，对促进中小企业改革发展起到了积极作用，但也存在明显的不足。首先，税收优惠的目标不明确、针对性不强。现行税收优惠政策有按所有制性质和经济性质制定的，也有按地区制定的，还有按产业导向制定的，但没有从中小企业本身的特殊性考虑，对中小企业在经济发展和社会稳定中的地位缺乏应有的重视。其次，税收优惠政策的法律层次不高，稳定性差且内容零散。再次，税收优惠形式单一，支持力度不够。我国税收优惠的主要形式是减免税和优惠税率，其他形式较少。实行的基本上是直接优惠，间接优惠较少。同时，我国中小企业税收优惠的力度也有限。

（二）中小企业的负担偏重

一是增值税的税负偏重。中小企业大都被划为小规模纳税人，尽管从1998年7月1日起，从事商业的小规模纳税人征收率由6%调为4%，但相对于增值税的平均税负3.05%来说，其税负仍大大高于一般纳税人。二是企业所得税的税率也偏高。目前，尽管税法规定年应纳税所得额在10万元以下至3万元和3万元以下的企业纳税人，分别按27%和18%的优惠税率征收，但这一优惠税率仍然过高。因为：第一，外资企业和国内大型企业优惠待遇多，而中小企业优惠少，导致中小企业的实际税负偏高。第二，由于中小企业税前扣除项目少和经济效益低，根据量能负担的原则，更显得中小企业税收负担重。三是社会负担重。中小企业基本上归口于县、乡两级政府和城镇的街道办事处管辖，而我国目前县、乡两级财政又相对困难，因此，一些基层部门往往把中小企业视为收费、摊派、集资的重点对象，使中小企业不堪重负。

（三）现行税制中有对中小企业歧视性的规定

在增值税方面，现行税法规定：凡纳税人的年销售额达不到规定标准的，不管其会计核算是否健全，一律不得认定为一般纳税人。根据这一政策，小型企业基本上被划为小规模纳税人。而小规模纳税人既不允许抵扣进项税额，也不得使用增值税专用发票，这不但加重了小规模纳税人的税收负担，也严重影响了中小企业的正常经营。在企业所得税方面，同外资企业和内资大型企业相比，中小型企业明显存在税收优惠政策过少，费用列支标准过严，折旧方法和折旧年限规定过死等问题。在税收征管方面，有些基层税务部门往往对中小企业不管是否设置账簿，不管其财务会计核算是否健全，都采用“核定征收”，人为扩大“核定征收”的范围。二、促进中小企业发展的税收政策建议

（一）建立和规范中小企业的税收优惠政策

对中小企业在税收上给予一定的优惠，是各国政府支持和保护中小企业发展的通行做法。我国目前虽然有一些以中小企业作为主要受惠对象的税收优惠政策，但还不够规范化、系统化。因此，应对现有的优惠政策进行清理、规范和完善，并逐步建立起统一明确的、适用于不同地区的中小企业税收优惠政策。第一，要健全税收法律法规，提高税收优惠政策的法律层次。第二，税收优惠政策的制定应以产业政策为导向，引导中小企业调整和优化产品结构，增强其市场竞争力。第三，扩大中小企业税收优惠范围，减轻其税收负担。税收优惠应改变现行单一的直接减免税为直接减免、降低税率、加速折旧、放宽费用列支标准、设备投资抵免、再投资退税等多种税收优惠形式，并进一步扩大对中小企业的优惠范围。重点要采取以下税收优惠政策：（1）将农村剩余劳动力与城镇下岗职工、城镇待业人员同等对待，对安置城镇待业人员、下岗职工、农村剩余劳动力、“四残”人员的税收优惠政策要继续保留。（2）适当扩大新办企业定期减免税的适用范围，不要仅限于部分第三产业，对生产领域、流通领域的新办企业也可给予定期减免税优惠，尤其要对以农产品为主要原料的新办加工型企业和以农产品贩销为主的新办商业企业延长减免期。（3）允许中小企业实行加速折旧，并在所得税前扣除，对中小企业用税后利润进行再投资的，给予一定比例的退税支持，且对其投资净损失可从应纳所得税额中扣除。（4）中小企业用于技术研究和开发的投入，允许按实际支出在缴纳企业所得税前列支，对当年研究与开发费用支出超过上年实际支出的部分，给予其投资额20%的企业所得税抵免；对转让先进技术所支付的特许权使用费、技术援助费、研究开发费，对投资者提供技术的收入可减征或免征所得税。（5）允许个人独资和合伙中小企业在企业所得税和个人所得税之间进行选择，选择前者的企业应税所得，只纳企业所得税，不纳个人所得税；选择后者的企业不纳企业所得税，而股东应得份额并入股东个人所得中，缴纳个人所得税，避免重复课税。

（二）调整和完善增值税，消除税收的歧视行为

首先，要尽快总结试点地区的经验，逐步推进增值税转型。这对消除重复征税，促进资本有机构成的提高和高新技术产业的发展都极为有利。其次，取消增值税一般纳税人认定的应税销售额标准。企业不分大小，只要有固定的经营场所、财务制度健全、能够提供准确的会计核算资料，遵守增值税专用发票管理制度，没有偷税行为，都可按一般纳税人对待。再次，进一步调低小规模纳税人的征收率。最后，全面提高小规模纳税人的起征点。

（三）改革所得税政策，减轻中小企业的税收负担

首先，尽快合并现行内资、外资两套企业所得税制，统一税法，降低税率，特别是要降低中小企业的税率。对中小企业应继续实行优惠税率，并提高适用优惠税率的所得额限额标准，以扩大优惠面。具体设想是：年应纳税所得额在50万元（含50万元）以下至10万元的中小企业，适用18%的优惠税率；年应税所得额在10万元（含10万元）以下的中小企业，适用10%的优惠税率。其次，放宽并规范税前费用列支标准。改革的重点是：取消“计税工资”规定，改按企业实际支付的工资金额税前列支；取消对公益性、救济性捐赠的限额，准予税前列支；取消只准按国家银行贷款利率标准列支利息的限制，对不违反现行法规的融资利息支出，都应准予按实税前列支；取消技术开发费税前列支只限于国有、集体企业的限制，其他形式的中小企业也应享受同等待遇；缩短固定资产折旧年限，提高折旧率，以加快中小企业的设备更新和技术改造。

政策管理范文第3篇

一､“国有股减持”的公共政策实质

《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》全文共包括16条｡诚如这一政策的标题所言,“国有股减持”的政策目的是为“筹集社会保障资金”而来,更进一步是为“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有企业的改革和发展”｡从这种表述中可以看出管理层赋予“国有股减持”的重要的经济社会功能,而且,这一功能的发挥具有覆盖全社会的性质,显而易见,这是一项重大的公共政策｡同时,这一政策也具备了公共政策通常所具有的典型特征,即公共性､合法性和权威性｡《办法》一文是由财政部拟订并经由国务院审议通过的,因而是合法的政府决定,体现了政府调节经济社会的意志｡《办法》又是由最高行政机关国务院颁布实施的,因而具有权威性｡从这一政策作用的对象分析,“国有股减持”是通过证券市场进行的,对证券市场的所有参与者都将产生影响,具有广泛的公共性特征｡比如《办法》中的第2条规定,“本办法所称减持国有股(包括国家股和国有法人股,下同)是指向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司(包括拟上市公司,下同)国有股的行为｡”[1]再比如《办法》中的第5条规定“国有股减持主要采取国有股存量发行的方式｡凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股;股份有限公司设立未满三年的,拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有,并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售｡国有股存量出售收入,全部上缴全国社会保障基金｡”[1]所引用条文中的“社会公众”､“公共投资者”､“公开募股”和“全国社会保障基金”等字眼标识出这一政策的公共性含义｡

二､“国有股减持”的公共政策系统分析

依据公共政策学的理论框架,公共政策系统主要由系统的主体､系统的客体和系统环境三者所构成｡系统的主体是指直接或间接参与公共政策制定､实施､监督､调整和终结的个人､团体或机构等;系统的客体是指公共政策的作用对象,主要包括需要解决的社会问题和公共政策影响到的社会成员,在社会成员当中,既包括自然人,也包括机构､团体等法人;而系统环境指的是影响公共政策产生､存在和发展的一切外部条件的总和,包括自然环境､经济社会环境､政治文化环境､现实中的各种制度安排以及国际环境等｡

(一)政策主体分析

我国国有资产实行“国家所有,分级管理,授权经营”[1]的原则｡因此,在整个国家范围内,国务院是唯一代表国家行使国有资产所有权的法人｡该《办法》所指“国有股减持”事实上是国有资产所有权的让渡行为,国务院作为这一公共政策的行为主体是不言而喻的,而且这一《办法》的制定､实施等过程都是经由国务院这一最高行政当局确认的,这就更凸显了国务院的政策主体性质｡但是,问题的复杂性在于,除了少数特大型的中央直属企业外,国有资产通常都是由国务院授权分级实施管理的｡财政部(含国资委)集中了全国意义上的国有资产的管理权能,通常所谓的部属企业､省属企业和市属企业等也都是从国有资产“分级管理”的意义上来界说的｡因此,在中国,各相关部委､各级地方政府也都或多或少拥有国有资产的管理权能,而国有资产的直接经营则由经过授权的企业具体运作｡这样,我国的国有资产管理体制就是由一系列长长的委托—链条所构成｡因此,除国务院以国有资产所有者的身份自然成为这一公共政策的行为主体外,财政部等相关部委和各级地方政府作为国有资产管理者以及拥有国有股份的上市公司作为国有资产的直接经营者也理应成为这一公共政策的行为主体｡然而,该《办法》基本上是由财政部一家行为主体起草并报国务院批准的,它主要体现的是国有资产管理者之一的财政部的利益,而其他行为主体由于不能参与到《办法》的起草工作,其利益诉求在《办法》里难以得到合理表达｡因此,本来应该经由各利益主体相互博弈产生的《办法》却仅仅代表了某一部门的一孔之见,该《办法》的实施效果也就可想而知｡一句话,政策主体的缺失是这一政策短命的根本原因｡

(二)政策客体分析

任何一项公共政策的出台都是为解决社会上的某一公共问题而来,就“国有股减持”这一政策而言,问题似乎是明确的和清楚的,即“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有企业的改革和发展”[1]｡对于前者,通过在证券市场上变卖国有资产来弥补社保资金的缺口,开拓新的筹资渠道,似乎是“取之于民,用之于民”的理想选择,但是,问题的关键在于,证券市场的参与者是一个特定的群体,《办法》中的欲取之“民”与社保资金的受益者即欲用之于“民”是两个不同的群体,这种大规模的“转移支付”理所当然引起数千万投资者的惊惶失措｡对于后者,投资者参与证券市场不但付出了高昂的交易成本(中国是证券市场交易成本最高的国家之一),而且中国证券市场在十多年的发展过程中上市公司对投资者的回报少得可怜(事实上的负回报)｡据统计,截至2003年底,国家从证券市场收取的印花税高达2100亿元,而上市公司对广大投资者的分红仅仅是600亿元(未扣除20%的红利税)[2]｡这已经是最大限度“支持国有企业的改革和发展”了｡而社保资金的缺口也开始打起股民的注意,还美其名曰“支持国有企业的改革和发展”,投资者怎能不“用脚投票”呢?因此,这一公共政策所界定的问题不仅具有相当大的模糊性,而且带有某种程度的欺骗性｡一句话,这一公共政策是“与民争利”的政策｡

就这一政策所作用的社会成员来说,主要包括两类:一类是证券市场上的各类投资者,如散户､券商和证券投资基金等机构投资者;另一类是含有国有股份的上市公司｡从理论上分析,投资者作为上市公司的股东,他们同上市公司的利益相一致,但由于国有股东的绝对控股地位,普通投资者的利益很难得到有效保障,而证券市场上常常发生的大股东侵害中小股东利益的行为,主要是国有控股股东的“一股独大”地位造成的｡因此,通过减持国有股,使股权进一步分散化,将逐步削弱国有股东的控股地位,优化上市公司的治理结构,从长远看更有利于公司的发展｡但市场的运行与此恰恰相反,这不难理解｡对上市公司来说,国有股权的出让是在不危机其控股地位的前提下进行的,而且减持国有股所得收入充作社保资金,上市公司作为国有资产的经营者不能从减持中得到任何收益,因此,它没有积极性去推动这一政策的实施｡从黔轮胎和中国嘉陵国有股减持试点的不了了之即可看出这一点｡而对广大投资者而言,他们首先选择“减持”手中的股票同样是理性的,因为无论是否“采取市场定价方式”减持国有股,面对占市场总股本三分之二以上的非流通股即将进入市场流通,在没有新的大规模的资金介入的前提下,原有市场的供求均衡由于供方的增加而被打破,整个市场价值中枢的下移是必然的,而让投资者以现有流通股价的所谓“市价”为那些非流通股买单更近乎巧取豪夺,市场的疯狂下跌也就在所难免｡

(三)政策环境分析

从管理层选择《办法》出台的背景分析,看得出是煞费苦心的｡2001年6月,我国股市正处于1999年“5•19”行情以来的高位｡从财政部的角度考虑,在这个时候实施“国有股减持”的政策,国有资产肯定能卖个好价钱,既能多筹集些社保资金,又实现了国有资产的保值增值,从而使国家利益最大化｡但是,这仅仅是财政部的一相情愿,证券市场以加速下跌来回应这种“国家利益最大化”的行为,并最终使该政策迅速流产｡这充分表明,当时的政策环境并不成熟｡其原因在于:其一,是由我国证券市场所固有的深刻矛盾决定的｡由于我国证券市场成立之初的错误定位,即服务于国企改革而不是通过证券市场发现价格,实现资源配置的合理化｡因此,在证券市场的制度设计上,不是按照国际惯例而是极富中国特色:即股东身份化,同股不同权｡同一公司不仅有国有股､法人股､社会公众股,还有H股､B股等,而且国有股和法人股不允许上市流通｡因此,证券市场上上市公司的股票价格并不能反映上市公司的真实价值,可以这样认为,我国证券市场是一个价格被完全扭曲的市场｡因此,所谓的按“市场定价方式”减持国有股从理论上就是不成立的｡这样一来,问题就不在于是否应该减持国有股以及何时减持国有股,而在于扎扎实实进行我国证券市场的基础性制度构造｡比如,确立某一个时间点,在此之后,所有新的公开发行上市公司实行全流通(目前进行的股权分置改革中所谓的“新老划断”即是此意),而不是让“非流通”问题越积累越多从而成为尾大不掉之势,更不应该急于将国有资产变现来强制使其实现“价值回归”,因为这是对二级市场的参与者极不负责的做法｡其二,是由我国证券市场的投机性本质决定的｡由于我国证券市场初始的错误定位,在这样一个价格被总体扭曲的市场上进行股票的买卖活动,根本上就是一种投机行为,吴敬琏先生2001年初关于股票市场是一个“大赌场”的论断言之凿凿｡因此,在投机之风最为盛行(网络泡沫,“庄家”充斥)的2001年6月,管理层不是去加强证券市场的基础性制度建设,抑制疯狂的投机行为,而是趁机抛出“国有股减持”这一重大公共政策,意图高位变现国有资产“与民争利”,就带有明显的国家机会主义性质,数千万市场参与者当然不会买账｡其三,政策环境的不成熟还表现在这一公共政策的形成不是由各相关利益主､客体充分协商,讨价还价的产物,而是市场经济条件下部门垄断的结果｡前面已经论及,《办法》一文是国务院委托财政部起草的,财政部作为国有资产的授权管理者,负有国有资产保值增值的重任,因此,对财政部而言,国有资产卖的价位越高越好,即实现其部门利益的最大化,《办法》一文充分反映了这一点｡但是,关键问题在于,“国有股减持”是通过证券市场进行的,涉及到千千万万市场参与者的利益,《办法》一文反映不出他们的利益取向,显然是“一叶障目,不见森林”,这一政策遭到抵制也就顺理成章｡另外,前期“国有股减持”在黔轮胎和中国嘉陵上试点的不成功也表明政策环境的欠成熟｡

三､结论

综上所述,由于“国有股减持”这一公共政策在制定和实施过程中对其他政策主体利益的漠视和缺少政策客体的公众参与以及政策环境的不成熟,最终导致了该项公共政策的彻底失败,不仅严重损害了市场参与各方的利益,也大大降低了管理层的公信力,是一个多方共输的政策结局｡其中最核心的问题是政策制定和实施过程中的“单边主义”行为｡从2001年10月22日该政策被暂停执行到2002年6月23日该政策被正式终结,其间长达8个月的时间里,尽管管理层公开向全社会广泛征集有关“国有股减持”的方案(其中不乏优秀者),但是管理层始终未能对政策进行相应的调整与修正,这种“不作为”在使该项政策被完全终结的同时,也错过了对我国证券市场进行结构性调整和基础性制度构造的良好契机｡目前正在进行的股权分置改革则是我国证券市场在相当程度上被“推倒重来”的结果｡“国有股减持”作为当时市场参与各方的“集体记忆”为我们今后诸多公共政策的制定提供了一面鲜活的教材｡

参考文献:

政策管理范文第4篇

关键词：货币政策；中介目标；协整检验；格兰杰因果检验

中介目标是央行货币政策对宏观经济运行产生预期影响的连接点和传送点，不同的中介目标会使货币当局采取完全不同的行动来实现最终目标。货币政策的最终效果如何，也往往取决于中介目标的可行性和稳定性。我国货币政策中介目标的选择经历了从最初的以信贷总量、现金总量计划为代表的规模管理，到1996年将货币供应量M1、M2作为货币政策中介目标的组成部分，再到1998年正式取消贷款规模控制，货币供应量正式成为我国唯一的货币政策中介目标的转变过程。但是，近年来我国货币供应量作为中介目标遇到了很大困难，一些发达国家也先后放弃以货币供应量作为中介目标，而选择了利率，这在很大程度上影响了我国有关当局控制货币供应量的决心[1]。

一、样本数据及变量的选取

(一)样本区间：1998—2005年的季度数据

我国自1984年人民银行专门行使中央银行职能以来，货币政策的制定和实施可以划分为两个阶段：1984年到1997年为一个阶段，1998年到现在为一个阶段。因为1998年1月1日央行取消贷款规模限额的控制，货币供应量正式成为我国货币政策唯一的中介目标，货币供应量成为央行调节宏观经济的主要控制变量，因此，本文以1998年到现在央行公布的季度数据为样本进行分析。

(二)变量选择

货币政策中介目标：代表变量为M1、M2。1996年，我国正式将货币供应量M1作为货币政策中介目标，但随着金融创新的不断发展，M1越来越多的表现出可控性不足，而M2的可控性相对较强，本文将M1、M2分别作为中介目标的代表进行分析。

货币政策最终目标：代表变量GDP。货币政策的最终目标可归结为促进经济增长。GDP的增长最能反映一国经济的运行态势，因此，将GDP作为衡量经济增长的指标。

利率代表变量：银行间七日同业拆借利率。利率决定着金融资产的价格变化。在我国目前的利率体系中，同业市场拆借利率由于能够十分灵敏地反映市场上货币资金的供求状况，因而可成为货币市场的基准利率。因此，本文选取了成交量最大的七日拆借的加权平均利率为代表进行分析。

(三)数据处理

因为GDP、M1、M2的名义值包含了当期的物价因素，不能很好的反映真实经济运行状况，因此，我们用1998年1月为基期的CPI季度定基比指数对数据的名义值进行调整，将得到的实际值作为考查指标。

同时，由于本文采用的是季度数据，因此，在进行分析之前先采用移动平均季节乘法分离出季节影响。本文在分析中所使用的数据都是经过季节调整后的数据。

在对利率和GDP的关系进行分析时，分别对利率和GDP进行了对数调整来增加其可比性。

二、实证分析结果

(一)单位根检验

检验序列平稳性的标准方法是单位根检验。本文采用PP检验法进行单位根检验。结果如表1所示，在5%的显著性水平下，每个分析变量都无法拒绝有一个单位根的原假设，都是非平稳的，但是，它们经过一阶差分后在5%的显著性水平下均能拒绝原假设，都是平稳的，因此都是一阶单整序列。

(二)协整检验

协整是变量之间长期均衡关系的统计表示。本文采用的是Engle和Granger(1987)提出的协整检验方法。由于RGDP、RM1、RM2、LnRGDP、LnR都是单位根过程，因此，可以对其进行协整检验。Engle-Granger协整检验结果如下：

RM1与RGDP回归的OLS估计为：

RGDP=5776.187+0.335498RM1+ζ1

(3.818613)(14.94971)

R-squared0.881654

RM2与RGDP回归的OLS估计为：

RGDP=5938.722+0.123013RM2+ζ2

(4.818430)(18.25647)

R-squared0.917423

LnR与LnRGDP回归的OLS估计为：

LnRGDP=10.73381-0.573347LnR+ζ3

(147.1241)(-8.046663)

R-squared0.763373

分别对残差ζ1、ζ2、ζ3进行ADF单位根检验，结果见表2。

因为所得的残差ζ1、ζ2在5%的临界值水平下都是平稳的，所以，可以认为RM1和RGDP以及RM2和RGDP之间存在协整关系，即存在长期均衡关系。而残差ζ3在5%的临界值水平下是非平稳的，也就是说LnR和LnRGDP之间并不存在协整关系，它们之间并无长期均衡关系，同业拆借利率与货币供应量之间并不具有稳定的相关性。中央银行可以通过变动货币供应量进而实现对经济的长期稳定调控。这就对货币供应量作为货币政策中介目标的合理性进行了验证。

三、结论及政策建议

第一，通过以上实证分析可知，目前我国货币供应量作为货币政策中介目标与货币政策的最终目标GDP之间仍存在着长期稳定的均衡关系，中介目标的变动能显著地影响到最终目标。同时，我国金融市场的结构还比较简单，这使货币供应量具有一定的可控性和可测性。因此，当前我国以货币供应量作为货币政策中介目标是合理的并应该继续坚持。

第二，目前，我国低下的同业拆借利率市场化程度造成了我国银行间同业拆借利率对宏观经济变量的影响并不显著，同业拆借利率与货币政策最终目标之间并不存在长期稳定的均衡关系，因而目前并不具备选择利率作为中介目标的条件。

第三，随着中国经济、金融对外开放的扩大，货币供应量的可测性和可控性正在减弱。不仅如此，利率管制是我国货币政策传导机制失控的主要原因。因而急需加强中央银行宏观调控，同时应通过改革的推进，积极创造利率作为货币政策中介目标的操作条件。

政策建议：第一，针对货币供应量自身存在的弊端，我们可以灵活运用多种货币政策工具，适度调节货币供应量，进一步完善货币供应量的统计口径，针对当前的金融创新趋势，对货币供应量的统计口径进行相应合理的修订，增强货币供应量指标的可控性和可测性。第二，单一的货币政策中介目标已经不能适应当前经济发展的要求，因此，我们在确定主要目标的同时，要根据经济变化设定多个相关观测变量，以更好的对经济进行宏观控制和预测。第三，在现阶段继续使用货币供应量指标的同时，要加快实现利率市场化，使利率能够反映市场资金的供求状况，促进货币政策传导机制的顺利运行，进而提高货币政策中介目标与最终目标的相关程度，便于中央银行及时进行货币政策宏观调控。

参考文献：

[1]丁文丽，刘学红.中国货币政策中介目标选择的理论研究与实证分析[J].经济科学，2002，(6)44-51.

[2]高铁梅.计量经济分析方法与建模[M].北京：清华大学出版社，2006.

[3]刘明志.货币供应量和利率作为货币政策中介目标的适用性[J].金融研究，2006，(1)：51-63.

政策管理范文第5篇

关键词：技术进步；税收支持政策；财政支持政策

“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期。在这一时期，顺应全球化的技术进步潮流，从本国国情出发，通过对现有的税收支持政策进行清理和进一步完善，继续实行一些有效的和创新地采用一些可行的税收支持政策，进一步推动我国企业的技术进步，对于增加我国企业的科技含量、调整产业结构、推动产业升级、提升国际竞争力，促进经济社会全面协调可持续发展，实现中华民族的伟大复兴具有重要意义。为此，借鉴国际经验，结合我国实际，提出以下建议：

一、巩固和完善“两项政策”

为促进企业的技术进步，我国曾先后出台了一批税收支持政策，主要有以下两项政策（下文简称“两项政策”）：1997年，国务院出台政策，对国家鼓励的投资项目进口自用设备，给予免征关税和进口环节增值税的优惠；2000年，有关部门再次出台政策，对符合国家产业政策的技术改造项目采购的国产设备，可以在项目投产5年内抵免40％的企业新增所得税。这两项政策对鼓励企业投资、促进企业技术进步方面已经取得了较好的效果，这是实践证明了的。虽然在“十一五”期间会出现一些环境变化和挑战，但是总体上看施行这两项政策的基本面并没有完全改变，包括施行两项政策的经济基本面、税收增长率、经济结构调整的方向和任务、我国企业自主创新的技术进步的客观需要等等。因此，为进一步促进企业技术进步，需要进一步巩固和完善两项政策，可根据我国“十一五”规划中国家鼓励的技术进步产业、行业等，进一步完善国家鼓励的项目企业名单，把这两项政策的正效应发挥到最佳。

从我国继续施行两项政策的国库收入来看，我国这些年的税收增长幅度同经济增长率一样是喜人的。比如我国企业所得税的逐年增长态势，从1985年的696.06亿元上升到2003年的2919.51亿元，特别是2001年以后有了明显的上升，从2000年的999.63亿元上升到2001年的2630.87亿元。

但在同期内，企业所得税占税收总额的比例却呈逐年下降的趋势，从1985年的34.11％下降到2003年的14.58％。

1978～2003年，我国用于挖潜改造资金和科技三项费用呈逐年增长趋势，从1978年的63.24亿元上升到2003年的1092.99亿元，其占财政总支出的比例却呈“先升后降”的趋势，即从1978年的5.99％上升到1993年的11.16％，而后又下降到2003年的6.42％。

1978～2003年，我国科技三项费用呈逐年增长的趋势，从1978年的25.47亿元上升到2003年的416.64亿元，而其占国家财政用于科研支出的比例却略有下降，即从1978年的48.16％下降到2003年的42.71％。

表1中央和地方财政主要支出项目（2003年）（单位：亿元）

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┃项目┃国家财政支出┃中央┃占比％┃地方┃占比％┃

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┃挖潜改造和科技三项费用┃1092.99┃268.36┃24.55┃824.63┃75.45┃

┃企业挖潜改造资金┃676.35┃42.10┃6.22┃634.25┃93.78┃

┃科技三项费用┃416.64┃226.26┃54.31┃190.38┃45.69┃

━━━━━━━━━━━┻━━━━━━┻━━━━┻━━━━┻━━━━┻━━━

数据来源：《中国统计年鉴2004》。

如表1所示，以2003年为例，在国家财政支出中，挖潜改造和科技三项费用共计1092.99亿元，其中中央财政支出268.36亿元，占24.55％；地方财政支出824.63亿元，占75.45％，成为其主要来源。在企业挖潜改造资金中，中央财政支出42.10亿元，占6.22％；地方财政支出634.25亿元，占93.78％，成为其主要来源。在科技三项费用中，中央财政支出226.26亿元，占54.31％，成为其主要来源；地方财政支出190.38亿元，占45.69％。因此，国家可以对企业技术进步采取更积极的财政政策。

二、推进增值税转型

把生产型增值税转为消费型增值税，是我国增值税改革的方向。增值税是对生产和经营中新增加的价值征收的税收。从世界各国实践看，增值税“进项税额”的扣除，主要有三种方式：第一种是只允许扣除购入的原材料等所含的税金，不允许扣除外购固定资产所含的税金，理论上称为“生产型增值税”；第二种是允许扣除购入原材料以及固定资产折旧部分等所含的税金，理论上称为“收入型增值税”；第三种是所有外购项目包括原材料、固定资产在内，所含税金都允许扣除，理论上称为“消费型增值税”。

显然，这三种对固定资产价值扣除的不同处理方法，使三种不同类型增值税税基所包括的范围大不一样，生产型增值税税基最大，收入型增值税次之，消费型增值税最小。从不同类型增值税税基可以看出，生产型增值税对购入的固定资产价值不作任何扣除，实质上是对生产过程中的固定资产耗费支出部分进行了重复课征，虽保证了财政收入的稳定，但它在一定程度上存在重复课税，导致抑制投资的现象。收入型增值税允许将购入固定资产所含税额分次扣除，每次扣除额与其折旧额相配比。它能够避免重复课税，符合增值税的理论要求，但是增值税分次扣除额统一计算，而且收入型增值税不能与发票抵扣制度结合。消费型增值税明细表将购入固定资产所含税金一次扣除，完全避免了重复课税，有利于鼓励厂商投资；因而备受西欧各国推崇，但它容易导致在投资高峰期因税款抵扣量大而致使财政收入锐减。

生产型增值税、收入型增值税因允许进项税额扣除的范围小，税基较大，在税率相同的条件下，与消费型增值税相比，能取得更多的财政收入。而收入型增值税计算及管理十分繁杂。我国1994年税制改革时选择实行生产型增值税，一方面是出于保证收入的需要，另一方面是考虑到当时投资膨胀、经济过热是社会经济中的主要矛盾，而生产型增值税有利于抑制投资膨胀。

随着知识经济时代的到来，现行生产型增值税存在的问题日益凸显出来：一是对扩大投资、设备更新和技术进步有抑制作用。企业外购固定资产所含税金不能抵扣，设备投资越多，不能扣除的税金就越大，税负就越重，客观上具有抑制投资、阻碍设备技术更新、影响企业向资本和技术密集型产业转型的负面作用。二是造成基础产业和高新技术产业税负重于其他产业，不利于相关产业的发展。基础产业和高新技术产业多数资本有机构成较高，产品成本中长期资本投入的费用较多。企业外购固定资产所含的税款得不到抵扣，这些产业的税收负担就相对较重，并使增值税税负在不同产业间出现不平衡。三是国产品税负重于进口产品，不利于内外产品公平竞争。虽然进口产品在进口环节按照法定税率征收了增值税，但由于对国内生产的产品还存在一定程度的重复征税因素，因而，国产品税负重于进口产品，使国产品在竞争中处于不利地位。增值税由生产型向消费型转换，可以进一步消除重复征税，有利于鼓励投资，特别是民间投资，拉动经济增长，有利于促进产业结构调整和技术升级，有利于提高国产品的竞争力。

三、统一内外资企业所得税

实际上，对内、外资企业分别实行不同的所得税制，也不利于促进企业技术进步。比如，这种对外资企业的税收支持，主要是以税率的降低为手段，没有以产业结构优化和技术进步为导向，因而外商投资的产业雷同，容易导致我国产业结构失衡。同时，外商投资的技术水平一般，有的甚至是国外淘汰技术，没有达到通过吸引外资引进国外先进技术的目的。长此下去，必将延缓产业结构优化和企业技术进步。这种税收支持尤其为那些劳动密集型、技术含量不高的投资项目带来好处，这反映在一个事实上，即流人我国的外商投资中，港澳台地区的投资大于欧美国家的投资，劳动密集型产业的投资比重大于资本和技术密集型产业的投资比重。

更严重的后果表现在人才竞争方面。现代企业竞争，尽管手段很多，但最重要的还是人才竞争，促进企业技术进步，根本上说靠的也是人才。目前，外资企业对人才最具竞争力的吸引方式是高工资。外资企业之所以能够采取这种方式，主要原因之一就在于内资企业存在计税工资概念，而外资企业不存在计税工资概念。对内资企业来说，实际工资超过计税工资的部分，要计入应纳税所得额，缴纳企业所得税，因而内资企业实际负担的员工工资，高于支付的员工工资。对外资企业来说，企业员工工资可以在税前据实抵扣，没有任何限制，因而，外资企业实际负担的员工工资与其支付的员工工资是相同的。

以北京地区为例，目前北京地区的内资企业计税工资为960元，即对于实际工资超过960元的部分，都要计入应纳税所得额缴纳企业所得税。假定内资企业为吸引某个人才，支付的工资为每月10000元，则每月要为此支付企业所得税为：（10000-960）×33％=2983.2元，企业实际负担12983.2元。而外资企业如果吸引该人才，它可以将工资提高到12000元，即使这样，它比内资企业的负担还要低983.22元。因此，随着外资的大量进入，内资企业必将出现人才流失现象，尤其是对企业核心竞争力影响较大的科技人才流失，显然将影响企业技术进步。

从国际范围看，当前大部分发达国家都已经陆续实行减税措施。OECD成员国的税率由1997年的37％降到2003年的30.9％，欧盟国家税率由1997年的38％降至2003年的31.3％[1].中国的税率水平也需要顺应全球减税的趋势，以保持在国际竞争中的有利地位。

中国税收收入的大幅增长对结构性税改提供了强大支持。税收收入已由1994年的5130亿元增长到2004年的25720亿元，复利年增长率达16％。税收收入占GDP百分比由1994年的11％增长到2004年的19％[1].

因此，统一内外资企业所得税无论从哪个视角看，都应该提上议事日程。特别是中国财政收入几年来的持续高速增长，给平稳推行这项改革提供了强大的税收支持。目前还有一个有利时机是，增值税转型已经在东北试行，这为把企业所得税的并轨改革和增值税转型的改革捆绑在一起，提供了一个难得的机遇。增值税的改革是皆大欢喜的改革，方方面面都会得利，只不过有人得利大一点，有人得利小一点。但是企业所得税的改革，无论如何设计，总是有人利益受损。如果单纯地推出企业所得税的改革，相对来讲，阻力就会大一点。而如果把所得税并轨改革和增值税转型改革捆绑起来同时推进，则无疑会减少改革的阻力。

需要指出的是，统一内外资企业所得税，并不是简单的内资和外资税率合在一起，提高外资企业的税负，减低内资企业的税负。实际上，我们的宗旨在于给内外资企业在税收上营造一个平等竞争的环境，是为了体现市场经济的效率、平等竞争和透明公正的原则，这是建立社会主义市场经济体系的需要，也是吸引外资的根本措施。我们承认，企业所得税并轨改革，会对吸引外资产生一定程度的影响，但可能不如想象的那么严重。其实，统一内外资企业所得税对外资企业的影响主要是来自于心理压力。两税合并可看作是一种信号，意味从今以后要对外资企业实行国民待遇，而之前我们对外资企业一直实行的是超国民待遇。跨国公司更多的把此事看作是政府态度，而这种态度的改变将会使他们对今后在国内获利前景的预期有所改变。

因此，在设计所得税并轨方案时，应给予外资企业一些存量利益的过渡和照顾，充分考虑世界和周边国家地区税收改革的趋势和税负的水平，以使该政策对吸引外资的影响减到最小，这样分歧就会缩小。同时应该明确，税改的方向应当是将以前仅仅给予外资的优惠，也给予内资企业。而不是相反将内资企业身上的束缚，再加在外资企业身上。在目前改革压力大的情况下，可以考虑先降低内资企业的所得税税率，再逐步向外资企业所得税税率靠拢，也就是说，逐步推进改革的步伐。同时，所得税合并方案还要增加透明度，多听听企业的意见，多作解释性工作，把方案弄得更完善，以减少误解和负面影响，使外商的担心降到最低点。

四、进一步完善各项具体政策

税收支持政策是促进企业技术进步的重要手段，这已为各国经济发展实践所证明。目前，我国对促进企业技术进步，也有税收支持政策的相关规定，但存在许多问题，需要进一步完善。在“十一五”期间，需要系统规划设计税收支持政策，与国家产业政策密切配合，坚持“有所为，有所不为”的原则，突出政策重点，减少“撒胡椒面”式的盲目性，根据高新技术产业发展的特点，尽量发挥有限税收支持政策资源的最大效能，完善同财政支持政策的配合使用，实现税收支持政策资源的优化配置。要逐步实现由税收支持以直接为主向间接为主转变，间接优惠具有较好的政策引导性，有利于形成“政策引导市场，市场引导企业”的有效优惠机制，也有利于体现公平竞争。税收支持实施的对象即“受益人”应定位于科技活动过程和科研成果，而不是像现行的税收支持措施那样大多是以企业作为优惠受益人。同时，为促进企业技术进步，还要完善一系列的税收支持措施，形成良好的税收激励创新机制，具体建议如下：

（1）对企业研究与开发费用准予当年税前列支，或允许对当年新增的研究开发费用，给予一定比例的税额扣除，甚至还可以采用类似澳大利亚的做法，允许企业研究开发费用按实际支出的150％在税前列支，加大激励力度。

（2）建立科技发展准备金制度。对有发展科技愿望，但经济实力不足的企业，允许按销售（营业）收入的一定比例提取科技发展准备金。该项资金必须在规定的期限内用于研究开发、技术革新和技术培训等方面，逾期不用，应补税并加收利息。

（3）推行快速折旧政策。对企业用于研究开发的仪器设备、科研用房等固定资产允许加速折旧。

（4）完善亏损结转办法。对科技投入亏损可以允许一定期限的前转，即退还一部分以前年度已纳所得税款。高风险的科技投入，由于其失败的可能性很大，而失败就谈不上今后产生收益，仅允许“亏损后转”对其意义不大。因此有人认为，所得税加剧了科技投入的风险。为了减缓这种风险，允许亏损前转，对非新办企业来讲，可能是一种比较有效的方法。

（5）对“中试”产品免税。一项技术创新通常要经过课题立项和实验室研究、开发研究（即中间试验阶段）、产业化或商品化等三个阶段。而实现科技成果转化的关键环节“中试”阶段，由于投入多、风险大，常常是企业界和科技界都不愿涉足的“无人区域”，需要政府进行协调，如直接资助建立“中试”基地等。在税收支持政策上，对“中试”产品销售收入免征增值税和所得税也能起到一定的鼓励作用。

（6）对科技成果转让免征或减征营业税和所得税。此项优惠，对研究单位来说，可以增加科研收入；而对科技成果的使用单位来说，则可以降低科技成果的使用成本。因此，对技术市场的形成、促进科技成果转化为现实生产力有着重要的意义。

（7）对科技成果使用实行税收支持。企业不但是技术创新体系的核心，同时也是知识应用系统的核心，因此鼓励企业对新知识、新技术的应用也是使其成为创新体系主力军的重要一环。税收支持政策可采用对新产品免征增值税，对购买无形资产的特许权使用费支出允许当年税前列支，对科研单位和企业购进先进生产设备允许其进项税额从其销项税额中抵扣等措施。需要说明的是，按增值税原理和实行消费型增值税的国家的做法，这原本谈不上税收支持，但在我国尚没有条件全面实行消费型增值税的情况下，可以考虑暂采用税收支持的形式，先对科技行业中用于科研的研究设备和技术先进的生产设备的进项税额予以抵扣。

（8）加大对中小企业技术进步的税收支持力度。我们应当看到，一国经济成长不仅仅要有领先的少数大企业，更要倚重数量庞大、机制灵活、创新活跃的中小企业，特别是科技型中小企业。美国经济之所以赢得20世纪90年代以来的长期经济增长，其中最重要的原因之一是其在20世纪60～70年代开始实施的中小企业促进政策。日本能够度过20世纪70年代两次石油危机和两次美元危机，也主要是中小企业的若干创新成果有效地消化了这些负面影响。目前，科技型中小企业已成为我国技术创新和发展高新技术产业的重要力量。国家发改委的数据显示，改革开放以来，约占全国中小企业总数3％的科技型中小企业发明了约65％的专利，实现了75％以上的技术创新，完成了80％以上的新产品开发[2].因此，加大国家政策的扶持，制定相应的促进中小企业技术进步的税收支持政策，激励科技型中小企业的研发创新行为，是我国未来税收支持政策改革的一个重点。

总之，政府促进企业技术进步的税收支持措施，应该根据国家科技发展规划，形成多税种、多层面、多手段协调作用机制，当然对这一系列税收支持措施，还应该进行成本-效益分析，并使之规范化和法制化。

五、完善鼓励产学研结合的政策

尽管企业技术进步主要是企业的事，但实现产学研结合，无疑为企业技术进步插上了腾飞的翅膀，而且能够实现专业化、集约化和规模化研发，节约研发成本。当前，我国已经出现了一批创新能力较强的企业，并建立了相应的研发机构，为促进企业技术进步发挥了重要作用。但从总体上看，我国企业自主创新能力不强，研发机构数量较少，研发动力不足、水平不高，难以满足企业技术进步的需求。

据统计，到2001年我国2万多家大中型企业中有研发机构的仅占25％，有研发活动的仅占30％，研发投入平均仅占销售收入的0.76％，平均每个企业年研发投人为193万元[3]，难以适应激烈的国际竞争的要求。因此，必须借助于产学研的结合，发挥联合效应。

我们既要鼓励企业在依靠自身技术力量的同时，通过多种形式与科研院所、高等学校开展合作，增强企业技术开发能力；也要鼓励和支持科研院所、高等学校直接进入大中型企业或企业集团，成为企业的技术开发机构，也可以通过联营投资、参股、控股或者兼并等方法实现与企业的联合，促进企业逐步成为技术开发的主体。可采取的税收支持政策有：

一是鼓励企业与其他单位（包括企业、事业单位、科研院所和高等院校）进行联合开发，对技术要求高、投资数额大、单个企业难以独立承担的技术开发项目，按照联合攻关、费用共摊、成果共享的原则，报经主管税收机关批准后，可以采取由集团公司集中收取技术开发费的办法。其中成员企业交纳的技术开发费在管理费用中列支，集团公司集中收取的技术开发费，在核销有关费用支出后，形成资产的部分作为国家投资，在资本公积金中单独反映。

二是企业科研机构，包括研究所、技术中心等，直接用于科学研究、科学试验的进口仪器、设备、化学试剂和技术资料，在新的免税办法下达以前可以按照《中华人民共和国增值税暂行条例》和财政部、海关总署《关于修订“科技用品报送进口免税”的通知》的规定，免征增值税，并享受减免关税的各项支持政策。

六、完善激励人力资本开发的政策

如果说，创新是企业技术进步的灵魂，那么，高素质的人力资本，则是创新的灵魂，是实现企业技术进步的根本。以教育和培训系统为核心的国家知识传播系统的宗旨，就是要为国家培养具有较高技能、最新知识和创新能力的人力资本。需要特别指出的是，除了强调正规的学校教育外，还要大力加强职业培训，逐步健全继续教育（终生教育）制度，促进各类专业人员的知识更新与技能提高，以适应不断创新的需要。政府在其中起着主导作用，但同时也要利用市场机制，充分调动企业、个人及社会各界开发人力资本的积极性。这看起来与促进企业技术进步距离较远，实际上更具有决定性作用，是一个深层次的问题。

为促进企业技术进步，对于人力资本开发，税收方面的激励措施主要包括：一是鼓励民间办学的税收支持政策。鼓励民间办学是发展我国教育事业的一条重要途经，在我国现阶段财政困难、教育经费严重不足的情况下，显得尤为重要。对于企业、个人和社会团体投资兴办的各种学校和培训机构，可对其营业收入和所得予以减、免营业税和所得税的优惠。二是鼓励社会捐资办学的税收支持政策。对企业、个人和社会团体向教育培训机构和科研机构的捐赠，准予其按实际捐赠额在企业或个人所得税前列支，而不必设置允许税前列支的最高捐赠限额。三是鼓励企业对在职职工培训的税收支持政策。

为适应新技术、新工艺的要求，企业培训职工的任务繁重，适当提高允许税前列支的职工教育费用的计提标准，已显得十分必要。四是鼓励个人对人力资本自我投资的税收支持政策。一方面，实行对教育投入的直接鼓励或照顾。在日益知识化的社会中，终生学习、接受终生教育，将成为一个人在社会中安身立命、谋求发展的必需条件，个人及被赡养人口的教育费用将成为一项重要的生计费用，并且其在生计费用中所占比重将日益提高。因此，在修订个人所得税法时，应将教育支出作为生计费用的一个重要组成部分，在制定扣除标准时予以充分考虑。另一方面，通过提高教育投入的回报率来激励人力资本的自我投入。如通过对知识产权（专利权、著作权、非专利技术使用权等）转让所得或特许权使用费所得，予以低税负优惠，直接鼓励知识创新，从而达到鼓励教育投入的目的。

七、增设低技术污染税

人类越来越认识到，经济发展的目标，不仅在于提高经济增长率，更重要的是提高人们的生活质量和全社会的福利水平。然而，在经济增长过程中，环境污染问题日益严重，不仅破坏了人类的生活环境，危害了人类的健康，而且降低了经济生产率——劳动力健康受损会降低劳动生产率，环境退化会降低许多由人类直接使用的资源的生产力。因此，针对目前我国普遍存在的技术水平低、生产工艺落后、高能耗、污染严重且大量重复建设的现象，建议一方面增设低技术污染税，来引导企业改进或提高技术水平，积极倡导高技术、低能耗、高产出的新型生产方式，大力发展新技术产业，贯彻实施环保和可持续发展战略；另一方面，对有利于防止污染的投资活动应给予适当的财政支持。

至于污染税的税制设计问题，主要包括纳税人的认定、课税基础的选择以及税率的确定等几个方面。首先，污染税的纳税人应该是有污染物排放行为的污染性企业。其次，污染税的税基应该在污染物排放量、污染性企业的产量、生产要素或消费品所包含的污染物数量等几个方面选择，其中最适当的税基应是污染物的排放量。再次，污染税的税率可以根据不同地区、不同行业污染的机会成本不同而采取有差别的定额税率，同时税率不能定得过高，也不能固定不变。比如芬兰根据燃料中碳的含量超过一定的标准来征收资源税（即环境污染税）。

另外，也可考虑对有利于减少和防止污染的投资活动给予一定的税收和财政支持。这方面可以广泛借鉴美国、日本、德国和中国台湾的成功经验。例如，美国早在20世纪60年代就对研究污染控制新技术和生产污染替代品予以减免所得税。中国台湾自1984年12月起，污染防治的研究与开发费用超过过去5年最高部分的，可以扣减20％[4].英国一直对用水及排放污水的服务设施免征增值税。

八、完善税收与财政支持政策的配套使用

在市场经济国家，企业技术进步主要依靠市场力量的推动，但政府通过税收与财政政策在科技进步方面的支持作用也是不可缺少的。在发达国家，在每一个特定的历史发展阶段，政府都有一个明确的产业技术政策，并通过研发补助金、委托费和政策性融资等财政手段配合税收支持政策，确保产业技术政策的贯彻落实。根据经济成长、技术进步和结构调整所处阶段的不同，发达国家通过财政政策配合税收政策对科技进步的支持范围和手段也会有所不同。在经济发展初期，财政政策一般主要通过补助金、开发委托费、政策性贷款和优惠税收政策等形式重点支持主导产业的技术开发。进入知识经济时代，政府财政政策的重点主要转向对高新技术产业的支持。政府通过资助各种基金会、研究院所和产学研联合体等进行产业技术开发，并通过知识产权的转让，实现科技成果向现实生产力的转化。

在技术进步的产业化和规模化环节上，西方国家一般通过财政投入、政策性融资、引导风险投资、建立科研基金等财政政策与手段予以扶持和引导。总之，在西方国家，财政政策对技术进步的扶持和引导，一般都是以项目为核心，以客观标准为尺度，实施非专向性补贴政策。

参考文献：

[1]邓体顺。内外资所得税并轨对外商直接投资无负面影响[J].新财富，2005，（5）：25—28.

[2]高昌林。中国基础科研状况：中小企业研发急需政策扶持[J].了望周刊，2004，（11）：54—55.