公共管理学
前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇公共管理学范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。
公共管理学范文第1篇
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
公共管理学范文第2篇
关键词：公共管理学;现代社会分层;研究意义;变化
社会分层现象并不是在特定的时期形成的，哪里有人类哪里就会有社会分层，哪怕是世界上最偏僻、最落后、人数最少的部落内部也存在分层现象。“分层”这个词最早存在于地质学中，但社会学家发现这个词语很适合用来形容人类社会的差异现象：因社会资源的分配以及占有程度，社会成员以及社会群体之间产生了不容忽视的差异。比如美国和中国。中美两国的社会体制以及法律制度有着千差万别，资源占有也有着很大的差别，因此两国的层次结构、社会等级秩序等简直没有相同点。如今，美国是发达国家，而中国则是发展中国家，这些都体现着社会的不平等，这就是典型的社会分层现象。随着经济的发展，人们把公共管理学和社会现状结合在一起了，寄希望于用系统科学的理论知识把社会建设的更加美好。
1、社会分层的形成过程
现阶段，中国社会的现代社会分层结构已慢慢显现出来。我国当代的社会分层结构正在向着与现代经济结构相适应的现代社会阶层结构方向靠拢，而且这种结构也已经度过了最容易起伏的阶段，逐渐地稳定下来。分析这种机制的形成过程主要从以下三个方面进行：第一，社会制度和社会文化。社会资源的价值是由社会制度和社会文化来定义的，同一样的事物在不同的社会文化背景下会被赋予不一样的含义，不同社会制度下的同一事物所包含的价值也不相同，比如中西方的不同价值观；第二，社会资源的分配。社会资源的分配规则是决定社会群体地位的关键因素，比如教育资源的分配。在我国，高考分数线的划分以及录取工作一直备受关注，很多人口大省如河南、山东考生和北京上海考生做同样的试题，录取分数能相差几十分。有一个笑话曾嘲讽过这个现象：高考成绩出来后，北京考生：“老爸，我考了530，比一本分数线高53分！”“儿子真有出息，走去上海旅游去！”河南考生：“爸，我530，跟一本线差了42分”“真没出息，别上了，滚去上海打工吧！”上海考生：“爸，我530送我出国吧”“行，去学个工商管理回来帮我吧，今年又从河南招了不少农民工。”虽是笑话，但却犀利的反映出了资源分配不均所造成的社会不公平现象；第三，社会流动。社会成员或社会群体会受到社会流动的影响，进而主动或被动的到达社会分配的、高低不同的层级位置上去，这就是所谓的“地位准入”机制。社会结构本来就是不公平的，只有消除了“地位差异”才有可能实现公平，才有可能消灭社会分层，但这几乎是不可能实现的。
2、研究现代社会分层的意义所在
“存在即合理。”马克思揭示了阶级产生的根源和阶级的本质，这才建立了科学的阶级和阶层分析方法。他认为社会分工是阶级产生和演变的基础，而生产资料和劳动占有关系则掩盖了社会分工的原生产基础地位，共同的生活方式、阶级利益和教育程度则成了划分阶级的必要条件。马克思的阶级理论为后辈们的研究提供了有实际意义的参考。韦伯的社会分层理论就是受到了马克思的阶级理论的启发，随后帕累托就在《普通社会学总论》一书中系统地阐述了经营阶级理论。作为社会学分层研究的先驱们，这三人都提到了研究社会分层的意义。研究现代社会分层学的意义就在于：第一，现代社会分层现象的研究涉及到对社会群体分类的根本问题。分层研究首先关注的就是人们社会地位的不同，造成这些不同的主要原因还是在于经济方面；现代社会分层对于中国社会有着不一样的意义。自古以来，中国就是一个非常讲究等级制度的社会，封建制度下的王权大于天，人分三六九等。即使现在，中国人还是非常注意级别顺序的。改革开放后，中国的经济得到了快速发展，社会结构也有着非常大的变化，社会处于一个相对不是很稳定的状态，分层问题几乎涉及到了社会发展的方方面面，社会分层关系着中国社会的未来发展，因此研究现代社会分层现象对于中国而言是十分必要的。
3、公共管理学视野下的现代社会分层有了不一样的变化
公共管理学对现代社会的分层产生了一定的影响。社会分层受到社会管理体制的制约，而社会的管理体制又是公共管理体制的一种，这都属于公共管理学的一部分。在公共管理学的视野下，社会管理体制在制度、组织和机制层面上都进行了一定程度的创新，具体表现为国人经济价值观、教育价值观等方面的进步：当代国人经济价值观的变化。经济利益是社会分层的根源。随着经济的发展，社会分层现象变得越来越严重，这引起了国人的重视。为了缩小不同阶层之间的差别，人们想方设法地带动贫困地区的经济发展，力图实现全国经济均衡发展，而且人们不再“重义轻利”，而是尽量做到“义利统筹发展”。人们的经济价值观发生了改变，正视并重视金钱的作用，不再过度的“视金钱为粪土”，勤劳致富成为整个社会共同的经济价值观；国人教育观上的改变。封建时代，人们通过科举考试来实现自身的飞黄腾达，教育过度地被赋予功利的色彩。现如今，人们开始关注教育的实用功能，开始重视素质教育。虽然教育还是被看做改变命运的方式，希望通过教育来改变自身所处的社会地位，但人们已不再执着于通过教育获得怎样怎样的成功，而是开始从提高个人修养和素质的方面来看待教育。“知识改变命运”的教育理念并不过时，人们认为教育就是一种投资，而且是一种十分划算的投资。受过教育的人和没有接受教育的人有着很大的差别，个人的谈吐和修养都会不一样。
4、结束语
公共管理学视野下，社会分层结构中加入了一些新的元素。本文主要从公共管理学、现代社会分层、研究意义和变化四个方面展开分析，有一定的借鉴和参考价值。
作者:胡振忠 单位:河北省委党校唐山工作站
参考文献：
[1]戴洁.现代社会分层理论范式探析——兼论转型中中国社会阶层分化的启示[J].江西社会科学.2009(01)
公共管理学范文第3篇
科学发展观的核心是以人为本，强调发展依靠人，发展为了人。审计主要是对公共财政资金使用的真实、合法和效益情况进行审查和监督。审计以人为本也应强调审计工作必须依靠党的领导，依靠人民群众的支持，依靠审计人员的共同努力；审计的主要目的是为了促进我国经济的健康发展，促进社会的全面进步，促进人民群众生活水平的改善和提高。因此，在审计过程中，应以人的经济活动为主要内容，以维护最广大人民群众的利益为根本目标，以人的能动思维为重点方法，按照科学管理要求加强队伍建设。国家审计作为政府部门的组成部分，是依法、独立、专门的监督机构，是公共权力制约公共权力的一种手段，其具备公共管理部门的特性。在贯彻落实科学发展观中，以公共管理理论加强审计工作的以人为本建设，具有很强的现实意义。
一是审计目标以“经济稳定”为重点。审计的基础性工作是审计财政资金使用的真实性、合法性和效益性，是以提高财政资金使用效益为目的的监督活动，以维护人民群众根本利益为最高目标。我们党是以“三个代表”思想武装起来的政党，党执政的目的就是维护最广大人民群众的根本利益。因此，审计的目标就是维护党确定的路线方针政策在公共经济管理中得以贯彻落实。党的路线方针政策体现在政府工作中就是经济制度，审计就要在帮助被审计单位完善制度上下功夫。组织行为学告诉我们，好的制度设计安排不会对有德性的人造成任何不便，只会让缺德的人感到不便。要做到使缺德的人不得不从善，审计必须以经济社会发展的“稳定”为目标，这也是审计“免疫系统论”的核心。公共经济学上的稳定是指在市场经济条件下，资源配置已经达到了这样一种状态，要以一部分人的处境改变必须以另一部分人的处境恶化为条件。如果达不到这种状态，任何的资源配置改变后，至少有一个人的处境变好，同时没有任何人处境变坏，就要通过制度设计安排来改进，逐步达到最优状态。审计就是要在查找经济社会运行中存在的问题，在制度设计上给出建议。通过制度建设，确保公共财政够按照最广大的人民群众意愿来提供公共产品，并通过制度落实情况审计保持稳定发展的状态，以维护最广大人民群众的根本利益。当前，要注重审计对象经济活动的长久效益，看财政资金使用是否促进单位建设的全面发展，是否做到了以民生建设为重点，以人的发展为根本，突出经济、节约，注重环境保护，做到各方面协调，具备持续发展能力。
二是审计实践以“经济人假设”为前提。经济制度是靠人来执行的。再好的制度如果没有有德的人来执行，效果也得不到落实；如果由缺德的人来操纵，结果往往适得其反。国家工作人员任免依据的是“道德人假设”理论，政府各级领导干部是组织部门通过考核考察、群众评议等多种途径好中选优选择出来的，都是先进中的一分子，是具有崇高理想、很强内在道德约束的群体。政治学中的人是政治人，即代表民众利益，为追求公共利益而展开活动，力图实现公共利益最大化的人。而经济学中的人是理性的人，是追求个人利益最大化的人。这里的利益有的是政治利益，有的是经济利益，有的是政治经济利益的结合，还有的是个人荣誉等方面。公共经济学理论认为官员等其他政府工作人员同经济领域里的人一样，都是“经济人”，都是以追求个人利益最大化为行为目标的。“经济人假设”是公共经济学的基础理论，是两个支柱之一，作为公共经济管理部门的一部分，审计不能以“道德人假设”作为理论和实践基础，应以“经济人假设”为一切工作的前提。当前，审计要以“人”的经济活动为重点，以“经济人”看待所有国家工作人员，审核、检查公共经济活动过程中是否存在以个人和小团体利益为优先的问题，通过“人”的经济活动考察财政资金活动的真实性、合法性和效益性，全面提高审计的效果和监督服务水平。
三是审计手段以“人机结合”为方向。过去我们审计工作主要靠审计人员手工作业，对浩瀚的审计资料进行分类，并逐项进行审核、检查，其工作量是惊人的。随着信息技术的发展，审计操作系统进入了审计实际工作中，大量审计信息的电子计算机处理，可以筛选出审查需要的信息，对大量的审计资料进行去粗取精，大大地减少了审计的工作量，缩短了审计工作时间。但任何新生事物都有其不利的一面，审计信息处理系统是由国家审计署统一开发的，其原理是建立在一般意义上的审计信息处理过程，不可能涵盖各种审计类型、各个地区的情况。各种类型、各个地区都有其特殊性，这特殊的地方正是审计应该重视，并予以关注的重点。因此，这就要求在审计实际工作中，还是要以“人”为根本，以审计人员的理性思维为基础。一方面，发挥审计人员的聪明才智，注意总结审计工作中的新情况、新问题，总结经验，发现规律，编写辅助信息软件和操作系统，不断充实国家统一的审计信息处理系统。另一方面，不能因为有了信息处理系统而且轻视手工作业的重要性，任何时候都不能丢掉传统的手工作业，不仅不能轻视过去手工作业的经验和方法，还要注意总结新的经验和方法，不断积累、不断发展，充实和完善手工作业办法。再就是要发挥人的思维能力，对计算机处理技术与手工作业结合起来，对审计证据进行相互印证，通过思维分析，进一步去伪存真，做好“人机结合”的文章。
四是审计组织以“抽组型组合”为模式。审计队伍建设是审计发展的根本。审计是以小组来开展工作的，审计小组的建设又是队伍建设的重点，必须把审计小组作为一个审计团队来建设。团队就是通过成员的共同努力，能够积极协同作用的工作小组。管理学理论告诉我们，高绩效团队的基本特征是，规模一般5至11人，由个性协调，能力匹配的成员组成，分配角色适当并呈多样性。好的团队一般要有九 种角色：创新者、倡导者、分析开发者、组织推动者、执行操作者、控制检查者、协调维护者、汇报建议者、综合评价者，成员的个性特征要适合所扮演的角色，对共同的目标有高度的承诺，建立实现愿景的工作目标，具有优秀的领导和合理结构，通过明确个体责任与群体责任克服惰性和责任缺失，具有适当的绩效评估与奖酬体系，注重培养队员之间的相互信任。团队建设的这些要求是管理科学长期发展的经验总结，是科学的方法论。从审计组的工作机制看，所有的审计组都有明确的工作目标、责任机制和绩效评估、奖酬体系，成员都对审计目标有高度承诺，相互之间的信任通过适当的思想教育也能达到。但以目前方式组织审计组的方法看，审计团队建设最缺的是成员能力结构配备。因此，必须改变过去按内设机构设立审计组的传统型方式，按照高绩效团队要求建立审计组，实行由职能部门或分管领导负责，从角色配备的要求出发，从审计部门或其他部门选择合适的人选，抽组人员组合职能型的审计组，不仅要有财务专业人员，还要有信息、法律、管理人才。大型审计组多人担当一种角色，小型审计组一人担当多种角色，并以灵活的方式改善审计组的规范，完善相应职责，确保各类角色都能发挥作用。通过审计组的高绩效工作，控制审计风险，提升审计效能。
公共管理学范文第4篇
2005年,公共管理专业成为教育部学科设置中的一级学科。在看到进步和成绩的同时,也必须看到其中的“隐忧”。首要的无疑是公共管理学科的发展状况。在这一方面,我们认为,目前存在以下值得重视的问题:
1.发展时间较短,知识积累尚嫌不足。如前所述,公共管理学科是上世纪80年代才出现的。虽然威尔逊1887年《行政之研究》一文的发表已经标志着行政学的诞生,但是由于公共管理实践的阶段性特征鲜明,以前的行政学研究范式对当前公共管理实践的指导意义有限,因此,作为适应上世纪80年代以来市场化改革潮流发展的需要而出现的公共管理学科(也可称为公共行政学研究的一种新范式),却是最近才形成的一门“新兴学科”,难免存在知识积累不足的问题。一些研究者和学习者感到,就90年代以后国内兴起的公共管理学科而言,其包含的知识还不够丰富,重要的理论、学说较少,整个学科没有像政治学、经济学、社会学、管理学等一级学科那样各种理论层出不穷、异彩纷呈、引人入胜的状况。在教学活动中,不同课程往往有重复的内容出现,而有些课程又内容浅显、欠缺学理性,难以引起学习者知识探究的兴趣。换言之,与政治学、经济学、管理学、社会学等发展成熟、积累深厚的一级学科相比,公共管理学科还显得单薄,没有形成由多种理论、学说构成的丰满的知识体系,分支学科尚未孕育出来,学科的基础还不够深厚和稳固。
2.理论更新跟不上实践发展。公共管理学科自兴起以来,形成了公共产品理论、多元治理理论等新理论,对科学界定政府职能,改善政府管理绩效,发挥政府和市场、公民社会的功能,协同解决“公地悲剧”难题发挥了有益的作用。但是,经过十几年的教育和传播,这些理论已经为许多人所熟悉,一些观点、主张也已经为政府或社会所实行,公共管理学科的理论成果似乎正在失去初创时期的新鲜感,实践指导作用和思维启迪作用下降。理论要指导实践,就必须走在实践的前面,这是一般的道理,尤其对公共管理这种与实践结合紧密的学科来说更是如此。然而,与快速变化的社会现实相比,公共管理学科的发展显得滞后,对社会变化的反应迟缓,理论更新的速度慢于社会变迁的速度,不能不引起该学科专业人员的重视。
3.知识积累不足,学科独立性不强。公共管理学科是在政治学、经济学、管理学、社会学等学科的基础上发展起来的交叉学科,许多内容都吸收了这些学科的知识,对这些学科的依赖性较大。但是,对于一门新兴学科而言,尽管可以而且应该吸收其它学科的知识,但却必须将其作为“引玉之砖”,展开对自己学科研究对象的多角度、多方法分析,建立起自己的基础理论和知识体系,并形成自我维持、自我发展的机制,否则,学科的独立性必然受到影响。但是,国内公共管理学科目前的发展显然没有做到这一点。比如,在教学过程中,我们感到,虽然该专业的好几门课程都涉及到公共选择理论、新制度主义、交易成本等知识,但只是介绍一些最核心的观点,而如何从这些理论出发,展开对社会公共性、公共事务、公共问题治理的深度分析,建构起属于公共管理学科的基础理论和分析框架,则进展不大,迄今也没有纯粹的公共管理基础理论出现,更不用说不同理论间的争鸣了。当然,有人可能认为,公共管理学或公共行政学从科学管理主义、官僚制理论、公共选择理论中都获得了改善公共管理学科的启示,分析了这些理论对于管理社会公共事务的意义,但是,笔者这里想问的是,像政治学中的各种国家理论、民主理论和经济学中的自由竞争理论、国家干预理论那样,纯粹属于公共管理学科的基础性理论有哪些?这些基础性理论揭示了公共事务的什么特性?相互之间有没有激烈的争鸣?公共管理学科又为其它学科提供了哪些可以借用的概念和分析框架?如果不能对这些问题给予肯定的回答,就说明公共管理学科的发展还不够成熟,对整个社会科学的贡献率还有待提高。
4.理论本土化不足。在公共行政学发展的早期,人们曾经致力于发掘具有普适性的管理规则、规律和组织构造的原则与模式。到了20世纪60、70年代,人们开始对这种研究思路进行了反思。公共管理范式的兴起,本身也是对这种观点的纠偏,因为它同样坚持理性的有限性,反对一成不变的管理模式。从某种意义上讲,公共管理这门学科的一个重要特点就是必须适应本土环境,因为只有这样才能符合其“注重管理的外部效果而不是内部构造”的自我期待。但不幸的是,目前国内公共管理学科的基本理论、观点都是直接搬用国外的成果,本土化的成分太少,与公共管理学科注重实践的属性相悖。毕竟,中国社会与西方国家有很大差异,公共管理面临的突出问题、可以依赖的资源、解决公共问题的习惯方式、文化传统和社会心理都有所不同。因此,如何建立中国本土的公共管理学科?如何使公共管理学科的普遍理论与中国社会的实际更好地结合?如何增强理论的应用性、针对性?在经过20年左右的学习和引进后,中国的公共管理研究者该思考这样问题了。以上这些问题形成的原因,既和公共管理是一门新兴学科、发展时间较短有关,又和它是一门实践性较强的交叉学科、视野相对狭窄、研究主题集中且受到时代的较大限制有关,更和国内公共管理学科发展的落后有关。可以说,主要由于“目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后”,才导致了“学科边界模糊,学科视野狭窄,基础不牢,学科知识体系单一,研究方法陈旧单一,知识创新不足,理论研究落后于实践发展,针对性、应用性不强,对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究还不够等方面的问题”[1],造成了公共管理学科目前这种不能令人满意的局面。另外,指出存在的问题并不代表我们怀疑公共管理学科的价值。实际上,随着社会的发展,各种公共问题越来越多,资源和制度的公共属性日益强烈,甚至以前被认为供给无限的空气、水、外太空领域,现在也有科学管理、合理分配的必要了。因此,可以说现在正是公共管理学科大显身手的时候。具体到国内,社会转型带来的复杂矛盾更对公共管理学科的发展提出了迫切的要求。从理论角度看,公与私、义与利、个人和社会、权利与权力等自古以来就是人类关注和思考的重要问题,公共管理只不过是这些话题在当代语境下的再现而已。这些问题的恒久性,也决定了研究公共管理的恒久意义。只有加快学科的发展,为社会贡献更多有创见的理论成果,才能赢得公共管理学科应有的地位。
二、公共管理专业人才培养的基本要求与存在的不足
公共管理人才,即具备公共管理的先进理念和公共服务精神,掌握公共管理的知识、方法和能力,从事公共管理职业的人才。公共管理学科的价值和意义,既通过运用本学科知识、提供智力服务、促进公共管理实践表现出来,更通过培养和输送大量受过专业教育的公共管理人才,从根本上提高公共事务的管理水平表现出来。那么,公共管理人才需要具备哪些素质?在人才培养方面,目前又存在哪些问题?
(一)从事公共管理活动的专业人才应该具备的素质
1.具有公共服务的精神和品格。这里的公共服务精神和品格,不同于一般理解的公而忘私、献身集体、自我牺牲等崇高的个人品德,而是指关心 公共事务、乐于服务社会、善于与人合作、具有较强参与意识和志愿精神,自主、理性、自信的“公民精神”。在公共管理学科的视野内,崇高的个人品德固然可贵,但却是“可遇而不可求”的。公共事务要真正得到良好的治理,就不能将希望寄托在良好的人性上,而必须基于复杂的人性这一现实,培养普通公民具有“恰当理解的个人主义”意识(托克维尔)。也即:认识到公共的事务、公共的利益不是与己无关的,而是自我利益的一部分。因此,关心公共事务和公共利益就是在关心自己的事务和自己的利益。具有了这种意识,才知道与他人联合的必要性,自主、理性地参与公共事务的治理,在维护自己权利的同时主动承担作为公民的责任。只有这种“公民精神”在全社会真正扎下根,公共事务的治理从根本上才是可以向往的。对于公共管理学科所培养的人才来说,经过了几年的专业教育,即作为公共事务的专业管理者要为社会服务,必须具有更多的“公民精神”。他们应该更具有服务社会、关心公益、自主自信、善于合作、尊重和勇于维护权利、自觉承担公民责任的品格。具有“让人民变得伟大,而不是只想着为人民做伟大的事情”这种适应公民社会需要的为政理念[2],实现从传统的依靠士大夫的一己美德与个人智慧治理公共事务向现代社会依靠千百万成熟的公民自我治理公共事务的理念上的转变。
2.掌握公共管理的原则、方法和能力。公共管理与一般的管理行为在管理对象、管理目的、管理原则、管理方法、管理效果等方面都有所不同。它的管理对象具有广泛性(包括人的广泛性和事务的广泛性);管理目的具有多元性(追求公平、民主、效率等多重价值目标);管理原则包括必须服从公共意志、必须依法管理、具有严格的程序、必须接受监督、保障公民的权利等;管理方法包括要发挥政府、非营利组织、企业、社区、公民的作用实行多元治理,引进市场机制实现多种方式供给公共产品,以及管理理论中所讲的其它具体方法;管理效果具有影响的广泛性、效益的间接性、收益的公共性。所有这些特征,决定了公共管理相对于一般的管理行为来讲,过程更加复杂,程序更为严格,更加依赖管理队伍整体的作用,也对公共管理者提出了更高的要求。他们应该对民主政治下政府的职能、活动方式与原则以及政府权能的有限性有更加清楚的认识,对公共社会有更高的期待,更具有法治观念、程序意识、权利观念,更加自觉地接受社会的监督,更能包容批评意见,更加相信科学决策并掌握其方法。至于其它的组织指挥能力、沟通协调能力、表达动员能力等,更是无需多言。
3.真正了解社会。与其它管理活动相比,公共管理是一种与社会结合最紧密的管理活动。公共管理者要接触社会各个方面的人群,要依靠社会资源、按照社会认可的方式处理社会矛盾和问题,要由社会公众对自己的工作做出最终评判。因此,熟悉民情,了解民意、民愿,认清社会发展的潮流,清楚群众的心理,能够洞察社会问题的症结所在,具有解决社会矛盾和社会问题的能力,总之,能够更深刻地理解社会,才能做好公共事务的管理,也即公共管理专业的人才必须更能读懂社会这本大书。
(二)目前公共管理专业人才培养存在的不足
与这些公共管理专业人才应具备的素质相对照,可以看到,当前公共管理专业在人才培养方面存在的不足:
1.公民精神的培养不足。公民精神或公民美德是公共事务能够得到良好治理的根本依靠,这是众多思想家反复阐述过的道理,也被人类历史的发展所证明。道理很简单,社会是政府及其它社会组织赖以存在的土壤。如果社会构造得不好,那么,无论什么形式的政府和多么巧妙的管理都难以产生良好的结果。在中国公民社会加速形成的背景下,公民精神的培养或公民教育是一项全社会都必须高度重视的基础工程。作为专业研究公共事务治理问题的公共管理学科,更要把公民精神的培养作为学生素质养成的基本任务,切实做好,否则,我们培养的学生将会从一开始就是不合格的“半成品”。但是,据我们了解,在现有的公共管理人才培养过程中,公民精神的教育并没有得到应有的重视。只是在有限的几门课程中,涉及到公民教育的内容,但也只占很小的比例。而其它课程,都是将专业知识的传授作为重点,甚至是唯一的目标,很少将公民精神渗透在其中。诚如罗尔斯所说,“政治哲学的永恒主题是公民社会”[3]。公共管理教育如果不能为使社会———而不单是政府———变得更加优良做出自己的贡献,那么,可以说就是它最大的失误。但是现在,我们的许多学生,甚至一些老师,对于公民精神都不甚了了,这不能不说是严重的问题。
2.实践锻炼的机会不足。公共管理学科的实践性很强,本身就是为了应对政府或公共事务管理过程中的问题而产生的应用性学科。因此,对于公共管理专业的学生来说,接触公共管理的实践,接受实际的公共管理训练,具有特别重要的意义。可是,在目前的公共管理人才培养过程中,学生缺乏实践锻炼机会的现象比较普遍。(1)学校与政府及其它公共部门的“距离远”,学生难以真正参与到这些单位的工作过程中去。即使在这些单位实习,也只能从事一些最简单、最基本的工作,如接听电话、打字、收发文件等,了解不到真正重要的工作内容。(2)教学活动中实践课程少,理论灌输占了太大的比例。最多是请政府部门的领导来做报告或到这些单位去参观,了解到的仍然是比较肤浅、表面的情况。(3)非常重要的毕业实习环节在一些学校有形式化、走过场的现象。(4)案例教学的开展情况不佳。造成这一问题的原因,除了学校、教师的责任以外,现有的职称评审制度中对教学的轻忽、大学生的就业压力、浮躁的社会风气等也是重要因素。此外,公共管理总是包括人、资源、问题、环境等要素在内的真实过程,就像其它社会科学一样,不可能人为制造一个场景,让学生亲身进行“管理”。但是,尽管有以上原因,却不能成为学生实践机会不足的借口。相反,正因如此,我们才要克服困难,尽可能为学生接受实践锻炼创造条件。
3.专业着作的阅读不足。每一门社会科学都有大量必须阅读的专业着作。这些着作大体包括两类,一类是各门社会科学的治学者都有必要阅读专业的经典着作,另一类是在本学科具有重要地位的专业学术着作。经 典着作是人类社会历经千百年大浪淘沙留存下来的具有重要思想启发价值,甚至影响了人类历史发展进程的着作,是人类思想宝库中的“精华”。研读这些作品,无论对于哪个学科,都具有启发思维、启迪心灵、加深对社会和人性的认识,从中寻找精神和智力资源解决特定领域里问题的作用。专业学术着作是在专业领域具有重要地位和较高声誉,在研究范式、研究方法、研究视角等方面有重要创新,从而对一门学科的发展产生了重要影响的着作。研读这些着作,能够深化对专业问题的认识,获得教科书所不具备的教益,对于专业学习和专业研究有重要作用。大学生活期间,大学生的心智已完全成熟,又没有家庭的压力和拖累,专门用四年甚至更长时间进行专业学习,如果不阅读大量经典着作、学术专着以及论文,对问题的认识程度势必只停留在教科书的层次,这无疑是一个巨大的损失[4]。但是,据我们了解,目前,公共管理学科的学生,一方面与其它专业的学生一样,花费大量时间用于背诵英语单词、考托福、考GRE,考各种资格证书。另一方面满足于教材知识的掌握,临考试前突击背诵老师的课堂笔记,以应付考试,或者满足于短平快的“快餐类”期刊杂志,是比较普遍的现象。
4.接触社会的机会不足。社会是一本永远读不完的大书。要成为真正合格的公共管理人才,就必须经常、深入地接触社会。随着高校扩招、大学生自主择业以及互联网的发展,应该说,现在的大学生已经不像改革开放初期的大学生那样,完全将自己的大学生活局限在校园内了。他们与社会交往的途径更多、主动性更强。但是,从人才培养的角度来说,接触社会应该有一定的目的性,即带着发现问题的眼光、研究问题的头脑,有准备地去接触社会,而这样想法的人就不多了。繁重的考研、考证压力,浮躁的社会风气,重理论轻实践的教学方式,本科教育由专业教育向大众教育的转变带来的专业与职业之间的脱离趋向,甚至学校对学生人身安全的考虑,所有这些,都限制了学生从专业角度真正接触社会。
公共管理学范文第5篇
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
