银行监管制度
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银行监管制度范文第1篇
一、传统银行业监管方式的缺陷
传统的银行监管一直围绕着两个出发点展开：一是制定各项强制性标准和合规要求，要求金融机构的各项指标不得低于或高于规定值；二是构筑公共安全网，提供隐性或公开的金融机构破产保护，以保护债权人、尤其是个人储户的利益。这种传统的银行业监管方式确实在一定程度上减弱了金融机构的经营风险，保护了存款人的利益。但随着银行业经营环境及其自身的不断发展变化，这种方式逐渐显露出它的缺陷。90年代以来，银行业亏损倒闭的事件频频发生，如巴林银行、里昂信贷、大和银行、住友银行等先后陷入经营困境，造成巨额损失。这进一步说明了，现在的金融环境下传统的监管方式已是难以适从，面临着巨大挑战：
1．金融自由化侵蚀了传统监管方式的基础。历史地看，监管者为防范风险而进行的监管活动，与国际银行界为开拓市场而进行的金融创新，常常表现为不断推进的动态博奕过程。如果说60年代和70年代的金融管制与金融创新基本上处于一种“猫鼠追逐”的状况，那么，进入80年代，西方掀起金融自由化浪潮，许多国家放松了对银行业的管制，由此使得金融业务大量交叉渗透，表外业务的增长异常迅速，其中金融衍生工具的迅猛发展也成为金融自由化过程中最重要的内容。
虽然金融自由化和金融危机间并无直接的关系，但许多银行体系却随着自由化经历了严重的问题。特别是没有健全严密的内控体系和审慎的监管体系，致使不断发展的银行业中所蕴含的风险迅速增加。如金融衍生工具刺激了越来越多的国际银行从事投机交易，金融衍生工具也就由避免风险的金融工具变成了最危险的金融工具。“虚拟经济”的不断膨胀，已越来超脱离实际经济运行，并使得银行业传统的监管方式日益捉襟见肘。
2．银行兼并浪潮向传统的监管方式提出了新的挑战。90年代以来，国际银行业并购事件层出不穷，形成席卷全球的银行兼并浪潮。银行业的兼并风潮向传统的监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了银行业的集中程度。银行业的集中，一方面可以提高抗风险能力，另一方面也容易因风险管理不当而积重难返。西方金融界有一种说法；“太大了，以致不能破产”。超级银行、巨型银行出现问题甚至是倒闭，对金融体系、甚至于整个社会经济意味着灾难性的打击。1986年美国大陆伊利诺斯银行和1995年巴林银行的危机，都曾引起国际金融界的巨大恐慌。因此，如何加强对越来越多的超级银行、巨型银行的监管，是国际银行监管所面临的一个新课题。其次，银行业的兼并风潮使全球金融市场的竞争逐步进入垄断竞争时代。因此，防止超级垄断、维护平等竞争秩序、防止金融风险在恶性竞争中累积，就成为监管当局最为迫切的任务之一。第三，银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时，也逐渐冲淡了银行业与证券、保险等行业的界限，新兴的超级银行业务品种繁多，业务区域遍布全球，这无疑加大了国际银行监管的难度，使各项监管措施更加难以及时、准确、有效地实施。
3.全球银行业的国际化对稳健的银行监管提出了新的要求。银行国际化在给国际金融市场带来空前繁荣的同时，也带来了巨大的潜在风险。据国际清算银行1996年的统计，在银行业为主导的外汇交易市场上，日交易规模估计可达1．2万亿美元，几乎为1989年的两倍；许多商业银行进行大量风险极高的OTC交易，到1995年3月底，合约总额达41万亿美元。由于国际银行间的业务往来空前增加，风险的累积、扩散十分迅捷，在全球支付与清算系统中，一旦某家银行出现问题不能按时清算，必然会造成全球性的连锁反应。
4．转型经济和新兴市场的发展要求调整国际银行业的监管。转型经济和新兴市场的发展，使得这些国家的银行业获得了新的发展空间。在世界经济一体化浪潮的推动下，一方面发达国家的银行业在转型和新兴市场的发展潜力和盈利机会的吸引下，开始向这些地区扩张；与此同时，发展中国家也纷纷加快金融改革步伐，如推进本币自由兑换、开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管制，并在国外广泛设立分支机构，这就使得转型经济和新兴市场在国际银行业中的重要性不断趋于上升。但是，在传统的国际银行业监管原则的制定中，考虑转型经济和新兴市场方面十分有限，这就使得原来的监管原则对于新兴市场和转型经济来说显得有些隔靴搔痒。
二、有效银行监管制度的核心内容
“如何适应新的变化情况来建立一套有效的监管制度”、“如何提高监管当局反金融危机的能力”是各国监管当局在不断思考和不断控制的问题，巴塞尔委员会1997年推出的“核心原则”和新近公布的“新资本协议框架”正是这样一种努力所取得的成果。这些成果表明，一套有效的银行监管机制具备这样一些因素：
1．进行全面的风险管理。1988年“巴塞尔协议”起草时，由于银行业仍侧重于传统的银行业职能，信用风险被视为最重要的风险要素。但是，随着国际金融市场的蓬勃发展和银行业国际化趋势的增强，仅仅管理信用风险也就难以满足有效监管的要求了。对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风除、操作风除、法律风险、信誉风险等各种风险实施全面风险管理，成为银行业监管的一个重要趋势。在各个局部风险的管理方面，巴塞尔委员会的探索也是富有代表性的。巴塞尔委员会的“银行业有效监管核心原则”和“新资本协议框架”，更使防范银行业风硷的视野大大拓宽。金融机构自身也正在努力提高资本充足率的同时，认真考虑如何控制交易风除。可以说，银行业已经进入了一个全面的风险管理时期。
2．加强银行内部风险控制。90年中期，“巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊。对于这两个风险案例，人们的一个共识是：巴林银行倒闭和大和银行巨额亏损的根源在于内部控制系统不完善。这同时也说明，商业银行内部监管是银行风险的基础和关键所在，离开商业银行完善的内部控制和风险监督，外部监管的有效性是难以得到保证的。因此，在强化中央银行外部风险监管的同时，需要商业银行加强其内部风险管理系统和市场监督。新西兰储备银行于1996年1月起推行新的监管制度，提出央行虽然有责任保护银行体系，但是当银行出现问题时，中央银行不再出面挽救，并希望商业银行完善其内部控制制度。这项改革旨在完善商业银行在存款保险和央行挽救下产生的道德风险危机问题，避免银行过度冒险，刺激银行加强控制经营风险、提高董事会的管理质量。德意志银行为加强内部监督控制，实行全员控制和全员监督，即有专业控制，又有地区和部门控制，职责明确，责任到人，已形成一套较为科学和完整的内部管理体系。英国的巴克莱银行努力准确衡量经营风险并对风险定价，在放款时，还对信贷风险设立特殊的准备金。
3．改善信息披露制度，引入市场约束。准确、及时、充分地获取和处理各种信息，是对银行业实施有效监管的一个基本前提。因此，完善信息披露制度也成为对银行业加强监管的一个重要的趋势。巴塞尔委员会新近推迟的“新资本框架协议”对银行的资本结构、风险状况、资本充足状况等关键信息的披露提出了具体的要求。新框架充分肯定了是具有迫使银行有效而合理的分配资金和控制风险的作用，稳健的、经营良好的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款及其他交易对手那里获得资金；而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，它们必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其他安全措施。于是，这种市场惩罚机制可以促使银行保持充足的资本水平，支持监管当局更有效地工作。为了确保市场约束的有效实施，必然要求建立银行信息披露制度。新资本协议框架中所要求的信息披露的潜在参照标准是美国的银行信息披露要求，如大型银行要求按季度披露范围广泛的风险信息。
4．建立起银行监管的国际合作机制。随着银行业的国际化，金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强，加强银行业监管的国际合作变得日益重要和迫切，全球性统一监管成为大势所趋。在全球性统一监管的进程中，巴塞尔委员会、国际货币基金组织等国际机构发挥了重要作用。目前，国际银行监管的双边合作尽管少些，双边信息沟通的主要形式是监管当局之间的非正式交流，但由于非常及时和灵活，同样起到了沟通信息的作用，在处理银行危机时尤其如此。
概括地说，有效银行监管的核心内容包括全面风险管理、外部监管、内部控制以及市场约束四大支柱，且这四大支柱是紧密联系在一起的。
三、有效银行监管机制中监管主体的选择
一些国家负责研究金融体制改革和银行立法的官方组织几乎都提出了应该由谁来履行银行业监管职能的问题。对于转轨的中国来讲，认真、谨慎地思考这一问题显得尤为重要。因此，银行业监管的这种制度结构和决策过程涉及许多利益并从根本上决定着银行业监管的效果。
综观世界各国，银行业监管主体有由中央银行负责的，有由财政部门负责的，有由政府设立专门的银行监管机构负责的和由中央银行联合其他银行业监管机构共同负责的，形式不一而足（具体见表1）。但近年来，面对金融业竞争的激化、经营风险上升和银行业监管难度增加的现实，国际上银行业监管主体有了相应的变化：一方面原来有些国家多头、重叠的金融主体逐渐趋向单一。另一方面，许多国家中央银行的监管职能得到不断强化。
对于中央银行作为主体的监管形式，人们不免会有这样的疑问：一是中央银行是否应独立承担监管职能；二是央行一身二任是否影响其银行业监管职能的发挥。参照各国经验，我们可以做这样一番思考：
首先，中央银行是否是作为监管主体的最佳选择。从理论和一般意义上讲，在现代市场经济条件下，银行业监管主体问题主要取决于监管的特点。与其他管制政策相比较，银行业监管特点在于它的公益性、广泛性和复杂性。银行业监管的复杂性又主要体现为其专业性和技术性。银行业监管主体问题的这些特点从理论和逻辑上规定了有效的监管制度应当在一个更为特定和一般的制度结构中产生。这种特定和一般性的银行业监管制度结构从理论分析和探索的意义上看，至少包括以下要点：（1）银行业监管主体的充分独立性和自主性；（2）金融监管机构的技术性和专业性；（3）金融监管的分支机构与集中统
上述规定性表明，只要中央银行具备充分的独立性，并且法律赋予其监管金融业的职权，那么它就构成金融监管主体或机构的最佳选择。这不仅因为金融监管的某些目标与中央银行的货币政策目标直接相关，而且还在于中央银行所具备的法律地位、与银行的广泛联系、高度的专业性和技术性、广泛分布的分支机构等“资源条件”，使得中央银行最适宜充当金融监管主体的角色，它能比其他政府机构更为有效地和低成本地履行金融监管的职责。正因为如此，在现实中无论是单一的金融监管模式还是多头的金融监管模式，中央银行均在金融监管过程中发挥重要作用。而且，更多的市场经济国家选择了中央银行集中进行的单一金融监管制度模式。
其次，如何处理央行“一身二任”导致的利益冲突。当前，世界各国的央行一般都担负着制定执行本国货币政策和对本国金融体系进行监管的双重职能。在市场经济中，当两种职能常发生冲突，中央银行一身兼二任，会不会影响其监管职能的发挥呢？这就是问题之所在。
中央银行执行监管职能时，面临的主要问题是，当央行执行以抑制通货膨胀为目的的紧缩政策时，如果因此导致其监管下的银行破产，这时央行是否应减轻其货币政策力度。如，美国联邦储备银行在处理圣路易斯银行破产案和日本处理“住友”事件时，都面临过这样的问题。另一方面，以长期历史经验看，还未出现过央行由于拯救某些银行破产而向社会投放过多货币，以致引起通货膨胀的先例。而且，假设将来真的发生这样的事态，中央银行同样可以通过公开市场操作吸纳过量货币，从而消除因此产生的利益冲突。事实上，金融监管通过严格的风险管理可以为货币政策工具的运用创造条件，配合和支持货币政策的操作。国外有一种观点认为，金融监管是货币政策的～种工具：存贷比例的监管有利于消除货币供应的倒逼机制，增强央行吞吐基础货币的主动权；对清偿力的监管可以为公开市场业务操作奠定基础；对资产流动性监管可以保证存款准备金率的作用力；加强对贷款风险的监管有利于再贴现政策的运用等。
总之，银行监管是一种补救市场失灵和维护银行业体系稳健有效运行，并藉以提高资源配置效率及使公共利益不受侵害的制度安排。中央银行的性质和职能决定了它负有银行业监管的重要职责。在中国，中国人民银行无疑是作为银行监管主体最佳选择，1995年《中国人民银行法》也明确了这一点。
四、中国的现实思考
近几年，随着中银信托投资公司被接管收购，中国农村发展信托投资公司被行政关闭，以及广东国际信托投资公司、海南发展银行等的倒闭，银行业的有效监管问题在我国也成为令人关注的问题。我国旧的银行监管模式总体上是同旧的经济体制和金融体制相适应的，因而不能适应市场经济条件下金融机构与金融业务发展对监管的要求。目前，我国的银行业监管还存在与现实不相适应的环节和方面：（1）对银行业监管的目标认识模糊；（2）银行业监管的内容存在盲点；（3）银行业监管手段单
一、落后；（4）银行业监督管人员素质不适应形势发展需要。
面对加入WTO后的冲击，为了进一步提高我国银行业监管的协调性和有效性，这要求作为行使银行业监管职能的中国人民银行从我国的实际出发，借鉴西方发达国家银行业监管实践的成功经验，转变监管方式，完善监管机制。
其一，逐步实现由信用风险管理向全面风险管理的转变。当前，我国对银行风险资产以及资本充足率的监管，主要是考虑信用风险，基本上没有考虑利率风险、操作风险等。随着中国利率市场化的推进，利率波动更为频繁；银行业务操作的环节不断增加，对电脑等的依赖加大，同时也相应加大操作风险。因此，要真实反映银行风险状况，就必须考虑利率风险和操作风险。这也显示，如果不能对利率风险和操作风险进行很好的管理，就必须要配置更高水平的资本金。
其二，央行外部风险监管与商业银行内部风险控制的协调。为了保证风险监管的有效性，人民银行要把督促、检查商业银行是否建立和严格执行完善的内控制度作为风险监管的一个基本的重要环节来抓。此外，在条件成熟时，要建立商业银行的信息披露制度。要求商业银行适当披露其财务信息，以利于公众了解银行的运作情况，提高银行体系的透明度，以市场力量来约束商业银行经营行为，促使银行稳健经营。通过中央银行的外部监管、商业银行的内部控制以及社会力量的公开监督来保证我国银行业防范和化解金融风险的有效性，提高银行业抵御风险的整体效能。
其三，建立和健全我国银行业危机的援救和补救处理体系。银行业监管中的保护体系包括援救性措施和事后补救措施。前者即指央行担当最后援助贷款和抢救行为。而事后补救措施的主要形式是存款保险制度，它是保护存款人利益、稳定金融体系的最后一道防线。我国长期以来银行业监管的目标主要是保证中央银行货币政策的实现。随着我国市场经济体制的建立，如何保护存款人的利益这一突出问题提到议事日程。为此，发展存款保险制度是我国银行监管深入发展的必然举措。
总之，近年来中央银行已由过去单纯的合规性稽核监督向以防范金融风险为核心的审慎监管转变，我国的银行业监管已经开始走上了系统化、规范化和国际化的轨道，但是，与国际银行监管水平特别是发达国家银行业监管水平还有一定差距，因此，必须增强中央银行监管力度，建立科学的银行业监管体系。为此，我国中央银行应积极创造条件提高监管人员素质，建立和完善金融机构的信息披露制度、资信评级制度、年检制度、监管程序以及存款保险制度，明确中央银行作为最后贷款人的责任。年代中期，“巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊。对于这两个风险案例，人们的一个共识是：巴林银行倒闭和大和银行巨额亏损的根源在于内部控制系统不完善。这同时也说明，商业银行内部监管是银行风险的基础和关键所在，离开商业银行完善的内部控制构与金融业务发展对监管的要求。目前，我国的银行业监管还存在与现实不相适应的环节和方面：（1）对银行业监管的目标认识模糊；（2）银行业监管的内容存在盲点；（3）银行业监管手段单
一、落后；（4）银行业监督管人员素质不适应形势发展需要。
面对加入WTO后的冲击，为了进一步提高我国银行业监管的协调性和有效性，这要求作为行使银行业监管职能的中国人民银行从我国的实际出发，借鉴西方发达国家银行业监管实践的成功经验，转变监管方式，完善监管机制。
其一，逐步实现由信用风险管理向全面风险管理的转变。当前，我国对银行风险资产以及资本充足率的监管，主要是考虑信用风险，基本上没有考虑利率风险、操作风险等。随着中国利率市场化的推进，利率波动更为频繁；银行业务操作的环节不断增加，对电脑等的依赖加大，同时也相应加大操作风险。因此，要真实反映银行风险状况，就必须考虑利率风险和操作风险。这也显示，如果不能对利率风险和操作风险进行很好的管理，就必须要配置更高水平的资本金。
其二，央行外部风险监管与商业银行内部风险控制的协调。为了保证风险监管的有效性，人民银行要把督促、检查商业银行是否建立和严格执行完善的内控制度作为风险监管的一个基本的重要环节来抓。此外，在条件成熟时，要建立商业银行的信息披露制度。要求商业银行适当披露其财务信息，以利于公众了解银行的运作情况，提高银行体系的透明度，以市场力量来约束商业银行经营行为，促使银行稳健经营。通过中央银行的外部监管、商业银行的内部控制以及社会力量的公开监督来保证我国银行业防范和化解金融风险的有效性，提高银行业抵御风险的整体效能。
银行监管制度范文第2篇
论文摘要：随着我国加入世贸组织 ，金融市场也将进一步开放。本文作者分析了外资银行经营中存在的一些问题以及造成这些问题的原因之一 :我国对外资银行的监管制度存在诸多缺陷。在此基础上 ，作者指出了加入世贸组织后我国外资银行监管立法应当遵循的原则 ，分析了新修改的《外资金融机构管理条例》在外资银行监管方面的改进 ，并提出对外银行监管立法的一些建议。
随着我国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织后，进一步开放金融市场已成为必然。中国人民银行2001年12月9日的《关于外资金融机构市场准入有关问题的公告》也承诺在入世后逐步开放银行业。为此，我国于2001年12月12日修订了《中华人民共和国外资金融管理条例》（以下简称《条例》），新《条例》于2002年2月1日起施行，按照该《条例》，金融领域几乎所有业务都已经或将向外资金融机构开放。
一、当前外资银行经营中存在的问题
随着我国的金融市场对外资银行进一步开放，大量的外资银行涌入中国，促进了我国经济的发展，但是，目前外资银行的经营也存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：
（一）多存少贷。在国内主要从事吸收存款的业务，但同时又借贷，将在境内吸收的外汇资金转移到境外套汇和套利。
（二）转移在境内营业获取的利润。一些外资银行往往以高利率向其总行借款，同时又将在中国以低利率吸收的存款汇往总行，从而向国外转移利润，并逃避我国的税收管理。
（三）违规经营，少交存款准备金。按照《外资金融机构管理条例》（以下简称《条例》）规定，外资银行应按照一定的标准向中央银行缴纳存款准备金，但一些外资银行总是想办法少缴、漏缴存款准备金。
（四）片面追求高额利润，主要从事一些成本低、风险小、收益高的中间业务。
（五）营运资金不到位。少数外资银行将营运资金存放于境外，或多次调拨，使运营资金不真实到位。更有一些外资银行的流动资产达不到规定的比例。按《条例》规定，外资银行的流动性资产与流动性负债的比例不得低于25%，但实际上有的外资银行还达不到10%。
（六）利用非价格手段，进行不公平竞争，采用诸如回扣、降低手续费标准、邀请客户出国甚至接受假凭证等手段与国有银行争揽业务和客户。事实上，这种不平等竞争的背后也隐藏着许多法律纠纷，主要是外资银行与客户之间由于不规范经营而引发的法律纠纷。
上述这些问题的存在，无疑将造成国内金融秩序的混乱。根据东南亚金融危机的教训，金融秩序的混乱将严重阻碍我国国民经济健康、持续、稳定的发展。因此，要使国内金融服务市场更加开放，引进大量的外资银行，促进我国的经济发展，必须有完善的金融监管法律制度提供保障。
二、目前我国对外资银行监管存在的缺陷
以上种种问题和情况，源于外资银行对利润最大化目标的追求。但出现这些问题，其根本原因在于中央银行对外资银行的监管不力。其表现在中央银行对外资银行的监管政策、措施、手段等方面，但总体来看，最关键的问题在于没有一套有效的监管法律体系引导和约束外资银行的行为。
经过20年的探索和实践，我国对外资银行的监管已初步建立了以中国人民银行及其分支机构为主，内容包括从开业审批到经营监管的体系。尽管监管机构是明确的，但随着我国加入世贸组织后外资银行的进入，我国原有的法律、法规已经不能适应有效监管的需要，主要表现在以下几个方面：
（一）有关外资银行监管的法律规定不够全面、完善，针对性和实际操作性都不强。在外资银行进入我国的几种形式中，从防范金融风险的角度看，我国引进外国资本最安全的形式是代表处，最危险的形式是外国银行分行。其原因在于分行可以经营为东道国所允许的包括存贷款业务、信托业务在内的各种银行业务，而且分行是外国法人，其业务被列在其总行的资产负债表中，东道国金融管理机构不能对之进行有效监督。但是，《条例》对分行以及其他形式金融机构的设立条件却没有严格区分。除对申请者提出申请前1年年末总资产分行规定要达到200亿美元，其他金融机构是100亿美元这一点有所区别以外，其他条件和要求基本相同。由于监管立法缺乏针对性，导致分行这种最危险的形式在我国金融机构的总数中占相当大的比重，增加了我国的金融风险。另外，对外资银行的经营业务的规定也过于笼统，没能作出具体的界定和规范。对于有的业务虽然有约束性规定，但是，对违反此规定有何惩罚措施，就没有下文了。
（二）在对外资银行监管的国际合作问题上，有关立法规定不明确，没有实行国际公认的“综合监管原则”。譬如，在加入世贸组织前，原《外资金融机构管理条例》对“综合监管”问题只规定申请在我国设立外资银行的申请者所在国家和地区必须有完善的金融监管制度，并要求申请者提交所在国家或地区有关主管当局核发的营业执照（副本）。除此之外，再也没有关于加强监管的国际合作的有关规定。如果外资银行的经营受到母国的有效监管，并能够将其和我国的监管有效结合起来，那么外资银行的很多不规范行为将能得到有效遏制。
（三）对外资银行监管的手段和方法陈旧、落后，还停留在传统的“经验式”的管理阶段，基本上以行政管理为主，不能适应外资银行在华快速发展的需要。譬如，监管方式主要以日常报表分析为主，而且偏重于定性分析，缺乏一个具体的、具有可操作性的监管参照系。目前国际上已采用先进的定性分析和定量考核相结合的监管方法，我国还没有在实践中引进和运用，导致监管水平低，无力制约外资银行的违规操作现象。实际上，只有具有合适的监管方法、手段，再加上素质水平较高的监管队伍，外资银行的很多不规范操作现象都是可以避免的。
总的来说，中央银行有效监管外资银行的立法相对滞后；原有法律、法规的效力不高；对外资银行有效监管的法规内容或者欠缺，或者过于笼统和简略，缺乏相应的配套规定和细则；法规制度设计上不合理。所有这些缺陷都导致中央银行在对外资银行监管时缺乏有效的法律依据。正因为如此，才为外资银行的不规范经营提供了空间。随着中国加入世界贸易组织，我国融入全球金融市场的一体化将是必然的。外资银行所带来的问题以及相伴而生的金融风险也将增多。加入世留组织之后，如何有效地加强对外资银行的监管，进一步改进和完善有关外资银行监管的法律、法规将成为中央银行监管工作的重中之重。
三、加入世贸后外资银行监管立法所应遵循的原则
1995年1月1日，世界贸易组织取代了关贸总协定。在原关贸总协定中达成的《服务贸易总协定》以及在世贸组织主持下达成的《全球金融服务协议》，使全球金融服务市场一体化的进程进一步加快。它同时也意味着，任何世贸组织的成员国都必须在这些协议的指导下开放本国的金融市场。中国加入世贸组织后，这些国际规则同样将成为我国金融服务立法的标准。《服务贸易总协定》对金融服务所做的原则规范涉及市场准入、最惠国待遇、国民待遇、透明度、发展中国家的特殊待遇五个方面的问题。由于金融部门是敏感部门，所以《服务贸易总协定》的附件中还规定：(1)金融服务的范围和定义包括除“行使政府权限时提供的服务”之外几乎所有的领域；(2)为保证金融系统的稳定，“不应阻止一成员基于谨慎原因而采取相应措施”，可以通过达成协议或自动认可等方式获得其他成员的确认，但有关谨慎监管的规定不能成为成员逃避其义务的借口；(3)对最惠国待遇和国内法规的义务，成员国可要求进一步豁免。这表明成员国可对金融实行比其他服务业更多的限制措施。这也为我国推行渐进式的金融开放政策提供了依据。
开放金融市场，必须伴随着金融风险，金融安全成为各国政府共同关心的议题。针对这一问题，巴塞尔委员会颁行了一系列的法律文件（统称《巴塞尔协议》），积极推行金融监管的国际合作，通过东道国和母国的共同努力对外资银行实行双重监管。1997年9月，巴塞尔委员会又颁布了《银行业有效监管核心原则》，将风险管理领域几乎扩展到银行业的各个方面，并制定了全面的指导性原则，以建立有效的监管方式和风险控制机制。《银行业有效监管核心原则》一个很重要的特点就是，强调监管的有效性。该原则强调建立银行业监管的有效系统，把建立银行业监管的有效系统作为有效监管的重要前提，合理的银行业监管法律体系是有效监管系统的关键，监管机构和被监管者都必须以法律为依据，受法律制约。1997年中国人民银行作为我国中央银行加入了巴塞尔委员会，这就为我国以《巴塞尔协议》和《原则》为框架，构建我国中央银行对外资银行有效监管的法律体系创造了条件。
总的来看，在世贸组织框架下，东道国对外资银行的监管要求采取对等互惠、平等一致，但也可以实行有条件的保护原则。针对我国金融业发展的现实情况和引进外资银行已出现或即将出现的问题，我国对外资银行的开放采取了一种分阶段渐进的过程。与此相适应，我国还不具备“平等一致、对等互惠”的政策原则条件，因此不适于采取这种单一的原则，而应该根据形势做灵活的变更。因此，在今后较长的一段时间内，我国宜采取“有限的保护主义”混合政策原则。只有这样，才能既保护我国银行业的发展，又能够更好地引进外资银行为我国的经济建设服务。当国内银行业力量发展壮大，能够与外资银行尤其是发达国家的外资银行处于平等的竞争地位后，我国可以采用“平等一致”的原则。随着我国银行业融入全球金融服务一体化进程，我国银行业的海外发展具有一定的规模，实行“对等互惠”的原则条件就具备了。因此，我国在加入世贸组织之后，应遵循先“有限保护”、再“平等一致”、最终“对等互惠”的原则制定相应的监管法律体系和政策。
四、新《外资金融机构管理条例》对外资银行监管制度的改进
我国原有的《外资金融机构管理条例》是1994年颁布的，有很多条款已经不能适应金融市场进一步开放的需要。在这样的背景下，国务院于2001年12月12日（入世后的第二天）通过了新的《外资金融机构管理条例》。与原《条例》相比，新条例在外资银行监管方面进行了如下的修订：
（一）资本充足率标准改为国际公认的8%，以与国际公认的准则和规范保持一致。
（二）由原《条例》的“实收资本不低于注册资本的50%”改为“注册资本应当是实缴资本”。
（三）对申请设立外资银行的申请人的条件，增加了一条：“申请人所在国家或者地区有关主管当局同意其申请”，并要求申请人提供其所在国家或地区主管当局对其申请的意见。这使得东道国监管与母国监管能够真正有效结合起来，切实体现了国际“综合监管原则”。
（四）对“法律责任”一章进行了补充完善，对于外资银行违规行为的处罚措施更加具体，更加可行。
五、完善外资银行有效监管立法的建议
加入世贸组织后，我国应该根据《服务贸易总协定》、《全球金融服务贸易协定》和《巴塞尔协议》等国际通行的协议框架，针对我国金融开放和金融市场发展的实际情况，在以上确定的原则和指导下，进一步完善中央银行对外资银行有效监管的法律规范。具体来说，建立外资银行有效监管的法律制度，尤其需要注重以下几个问题：
（一）注重资产质量和风险。引入《巴塞尔协议》对资本衡量和资本标准的规定，注重资产质量和资产风险，按照《巴塞尔协议》确定对外资银行实行规范化管理和监督的法律文件或条文。在制定相应法律文件或条文时，应该借鉴国际规范，对外资银行的资产负债比例和资本充足率进行全面分析，规定规范化的覆盖资产质量、流动性、资本充足率等指标在内的报表体系，并将定期报送的有关财务和业务报表等内容在法律条文中明确下来。只有这样，才能确保外资银行具有较高的安全度。
（二）严格对外资银行进入的审批。针对外资银行不同的进入方式，完善外资银行监管的法规，有区别地设定不同的审批条件或程序，使外资银行的引进更有章可循，保障我国的金融安全。具体来说，第一、要尽可能地简化对代表处的审批；第二、允许设立外国银行参股不大的附属行，但需要在法律上明确外资参股的最高限额和比例；第三、对外国银行所设的全资附属行实行许可证审批制度，由中国人民银行全权负责审批和管理；第四、对外国银行在国内设立分行的审批执行更严格的标准。只有这样，才能将外资银行国内经营可能带来的风险尽可能地控制在初始阶段。
（三）控制市场风险应成为我国外资银行监管立法的重点。市场风险的监控一直是各国金融监管机构关注的重心。近二十年来，国际金融业务内容发生重大变化，主要表现在以下两方面：第一、从短期的贸易信贷逐渐转向中长期信贷，从零星、分散的业务转向专业化金融服务；第二、随着金融创新工具的不断涌现，传统的国际金融业务份额逐渐缩小，新的市场业务发展较快，如金融期货、期权，再加上交易手段日益现代化，市场风险对银行经营构成的威胁必须引起我国金融监管部门的关注。《巴塞尔协议》充分考虑了金融市场客观存在的利率风险、汇率风险、清算风险、业务操作风险等要素，比较有效地统一了对银行表内业务与日益扩大的表外业务的综合监管，对当前的跨国银行监管具有很强的针对性和可操作性。因此，应该借鉴其它国家的经验，将其管理要求、管理方式、操作规程，以及外资银行对金融创新工具的应用规范和要求引入外资银行监管的法规中来。
（四）明确监管部门的职责，直辖市监管部门内部的分工，在法规中健全和完善现场检查制度。目前，我国对外资银行的监管实行现场检查与非现场检查两种方式。虽然这一做法有利于监管部门对外检查的统筹安排，但是由于既涉及稽核监督部门，又涉及职能监督部门，因此这一做法的一个重要前提就是明确监管部门内部的分工，加强彼此之间的协调和配合。在检查内容上，应该加大对外资银行的风险性检查力度，规范对外资银行的测评和监控。在检查方法上，根据国际惯例，应该建立定性分析与定量考核相结合的现场检查制度。比如引入国际通用的CAMEL和ROCA标准，对所有注册外资银行采取CAMEL评级制度，对外资银行分行则根据ROCA标准评审。在每次检查后根据评级结果给予外资银行一个综合评价，然后分别不同情况确定相应的监管制度和措施。
银行监管制度范文第3篇
一、开拓中间业务，调整收入结构，提升竞争力
目前我国商业银行中间业务的现状是品种少，层次低，业务面积较小，占商业银行收入的比重还非常低。西方发达资本主义国家的主要商业银行中，其中间业务收入占银行收入的比重基本都在70%以上。而我国各大商业银行中，该项比率却很少有超过20%的。商业银行必须加大中间业务的创新力度，不仅要利用好银行的网点优势、传统的资产负债业务等条件，更要进一步利用银行信誉、信息、技术、人才优势以开展更高层次、更高质量的中间业务服务,开发高知识含量、高收益的中间业务品种。结合我国商业银行进行中间业务创新的实际情况，可以从下列方面入手：1.扩大传统的结算业务范围。包括开办个人汇款、个人支票业务。通过国际结算加强结售汇，扩大贸易融资、银团贷款、账户服务业务。为吸引客户，扩大市场份额，可服务上门，在大企业设立资金清算中心等。2.扩大各种业务。将传统的各种代收代付业务进行整合以发挥规模效益、降低成本提高盈利空间；开拓委托贷款业务，不参与到交易中去，仅发挥中介作用，规避不良贷款风险；为适应商业银行参与资本市场的趋势，商业银行可重点开发为券商和股民提供资金转账及清算服务的业务。3.开办企业现金管理、个人理财业务。利用银行的金融知识、技术、信息及其他有利条件，帮助企业合理配置货币资金；开办个人理财业务,从客户需求出发，合理组合投资方式，提高理财产品的高附加值，为客户提供包括证券、保险、银行、房产和个人投资理财等综合性、全方位的金融服务新业务。提供如电话银行、自助银行、家庭银行等便利型业务。4.拓展顾问、评估类中间业务。如项目融资中项目收益评估、资产评估、信用评级、投融资顾问、企业上市包装、企业并购重组策划等高附加值的服务。5.开发多功能的银行卡产品。根据客户投资和消费的多元化需求，使信用卡成为可存取、可适量透支、可转账、可购物消费、可代收代付的综合卡。6.积极发展担保承诺类业务。如跟单信用证担保，备用信用证担保，对有追索权的债券转让担保，备用贷款额度，循环贷款额度等。7.利用自身人才、信息方面优势，开展各类信息咨询服务。
二、顺应混业趋势，探索银证合作业务创新
商业银行中间业务的一个显著的发展趋势是内容和方向上已由分业经营向混业经营转变。中间业务的发展逐渐涉及证券领域等投资银行业务。在混业经营趋势下，商业银行中间业务创新应当注重探索银证合作业务的创新,同时必须十分注意法律风险的防范，必须在现行政策、法律允许的空间内寻找利润增长点，使得商业银行在投资银行业务领域有所作为。目前商业银行能够以合法的主体资格从事金融债券、政府债券的承销商业务。在股票业务，虽然商业银行无法参与股票的承销商业务，但可以通过银证转帐收取手续费用，通过代收股款来获取认股资金的运作收益。商业银行拥有法定的基金托管人的身份，因此充分发挥这一政策优势，重视发展基金托管业务。此外，《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》允许商业银行投资设立基金管理公司，商业银行可以充分利用其资金、信息、人才、理财、机构设置等方面的优势，拓展基金管理业务，获得更多的盈利机会。与其他资本市场主体相比，商业银行拥有着更大的公信力优势，吸引大量的储户将其存款转为基金投资，从而缓解严重的资金沉淀问题，为商业银行内的大量存款提供稳妥可靠的投资渠道，降低将大量存款投向贷款带来的风险，改善了商业银行的资产负债结构，大大提升其参与资本市场的竞争力。
三、创新业务，合规经营，严控风险
银行监管制度范文第4篇
一、美国跨国银行内部监管的原则与制度
（一）美国企业内部控制的一般原理、原则
美国是现代内部控制理念的发源地，早在1949年，美国注册会计师协会（AICPA）的一个工作程序委员会就出版了一份关于确立企业内部控制理念的特别报告。该报告指出，内部控制制度是企业用以保护资产、检查会计资料的可靠性和准确性，提高经营效率，强化遵守既定管理政策的组织计划、协调方法与措施。该报告强调，注册会计师应对企业的预算控制、成本控制、经营报告、统计分析和控制文化承担外部审计的职责，很大程度上是以会计师的外部审计责任取代企业的内部控制责任。
这种以外部审计为主的方式引起很大的争议，以外部审计责任代替企业自身的内部监管责任容易造成企业放任自流的“搭便车”现象，助长企业的冒险经营与舞弊风险，而且也加重了注册会计师的审计责任和法律责任，也难以广泛适用于对内部风险防范有较高要求的金融机构。为此，1973年美国注册会计师协会第54号审计报告，对内部控制责任作了划分，将内部控制分为内部会计控制和内部管理控制。内部会计控制制度包括与组织机构实施、财产保护、财务会计记录可靠性有关的各种措施，由注册会计师负责实施控制；内部管理制度包括组织机构的设计、管理部门决策和业务运作的程序与记录等，主要由企业管理层负责监控，只有当内部管理控制对财务报表可靠性有重大影响时，会计师才有义务去核查管理控制。第54号审计报告所确定的内部控制原则，已为美国商业界包括银行业所普遍采纳，成为美国企业内部控制的基本准则之一。
1992年，由美国“反对虚假财务报告委员会”（National Commission on Fraudulent Financial Reporting）下属的一个专业委员会“赞助机构委员会”（the Committee of Sponsoring Organizations，以下简称COSO）了题为《内部控制――统一的框架结构》（Internal Control——Integrated Framework）的研究报告，对内部控制的基本要素作了系统阐述。该报告认为，完整的内部控制应包括五个基本要素：
1、控制环境（control environment）。控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策或程序有影响的各种因素，包括企业诚信和道德价值观、员工的信念与能力、董事会和审计委员会的功能、管理哲学和经营风格、组织结构、授权和责任的划分、人力资源政策及其执行等多方面的内容。
2、风险评估（risk assessment）。辨识和分析风险是一种必须常抓不懈、持续反复的过程，企业管理人员的重要职责之一就是正确识别和评估经营中所面临的各种风险，并采取一切必要的措施降低风险。
3、控制活动（control activities）。除了控制环境的“软环境”之外，企业还需建立控制风险的一系列“硬制度”，来保障企业经营目标的顺利实现。这些控制活动包括：业务和经营活动的授权、组织系统内有利益冲突职务的分离、实物控制、资产或财务记录的专人管理等。
4、信息与沟通（information and communication）。为了实现其经营业绩和风险控制的目标，企业必须识别、处理和交流来自内外的各种信息。COSO报告强调，完备的信息处理系统是实现内部控制目标的重要保障，信息系统不仅处理企业内部产生的经营信息，而且也处理来自企业外部的各类经济、法律或行政信息。
5、监督（monitoring）。监督是由适当的人员，在充分有效的制度保障下，评估内部控制绩效的过程。监督活动分为持续监控和个别评估两类，前者是一种日常例行监督程序，是对业务管理层日常内部控制效果的监控和评价；后者是一种特别监察，一般是对出现严重异常或存在危机隐患的业务或部门进行的专门审查。
COSO内部控制框架虽是对一般企业的概括要求，但却得到了美国银行监管者和银行业的普遍响应。1993年，美国联邦存款保险公司批准了对1991年《联邦存款保险公司改进法》第12条的修正案，要求银行就其内部控制状况定期向美国联邦存款保险公司和美联储报告，并鼓励以COSO内控框架作为报告的格式。1998年巴塞尔委员会的《银行组织内部控制体系框架》很大程度上也借鉴了美国COSO内控框架的原则规定。
（二）美国银行内部控制制度与实践
美国银行业在长期的经营实践中，摸索出一套行之有效的内部控制管理策略和运作原则，一些著名银行如花旗银行、美洲银行、纽约银行的内控制度与实践在跨国银行业中有着良好的口碑。概况而言，美国银行业的内部控制具有如下一些特色：
1、独立、集中、权威的内部监管体系
美国跨国银行在全球范围内的业务活动非常活跃，分支机构遍布世界各地，为了更好地实现对银行系统内各组织各机构的有效监控，美国的跨国银行大多建立了强势的内部监管体系。这种强势的内部监管体系有如下三个特征：
第一、稽核权由银行总行统一行使，分行没有稽核部门。分行的稽核由总行根据分行业务的权重派出若干稽核主任，分别负责区域分行的稽核。以花旗银行为例，花旗银行在亚太地区的分支机构统一由亚太地区稽核分部负责稽核，亚太地区稽核人员又分驻香港、新加坡、悉尼、马尼拉四个办事处，四个办事处各有管辖范围，如花旗银行中国范围内的业务就由香港稽核办事处负责。
第二、内部审计独立。银行的行政和日常管理层无权干预内部审计体系的运作，并有如下切实的制度保障：银行副总裁兼任首席审计师，直接向董事会负责并报告工作；稽核人员选任独立，稽核人员由总行稽核部门直接从各业务部门中优先筛选；财务独立，稽核部门有独立的财务预算，不受业务部门干预；稽核人员的待遇从优，不低于实权业务部门。
第三、稽核部门分工精细，人员充足。稽核部门内部机构根据职能、业务、区域等不同标准划分，部门众多。如花旗银行的稽核总部除首席审计师外，下设调查部、业务审计部、辅助管理部、监督检查部、审计培训部、现场检查部，在现场检查部下又根据业务和区域分设北美一部（负责资金、证券审计）、北美二部（负责零售业务审计）、北美三部（负责衍生工具审计）、亚太部、拉美部、欧洲一部和欧洲二部等部门。美国主要银行的稽核人员占其员工总额的比重相当高，2000年的统计数据表明花旗银行稽核人员575人，占总员工数的0.58%，美洲银行稽核人员350人，占员工总数0.44%，纽约银行稽核人员170人，占员工总数1.4%.[16]
2、统一、严密的稽核依据
美国跨国银行要求各业务部门必须针对本部门业务的特点制定统一规范的业务规章或守则，这些规章或守则必须经董事会或专门的风险管理委员会审核同意。部门规章或守则有两个作用：一方面可以成为员工管理和教育的规范，新员工入行伊始就必须熟稔业务规则，明确自己的责、权、利，遵守守则情况成为员工考核奖惩的重要依据；另一方面，这些守则也是稽核部门内部监管的依据，稽核部门在检查中发现业务部门不遵守规章或规章本身有漏洞，可以向业务部门提出建议，要求其限期改正或完善。
3、注重非现场稽核方法
与其它企业一样，跨国银行是营利性经济组织，以利润最大化为经营目标，在风险管理和内部稽核问题上同样面临着成本与收益的比较问题。美国银行强调稽核工作不应干扰银行业务部门的正常运作，不鼓励大量采用现场检查方式，提倡开放式、自律型的非现场检查。以花旗银行为例，其稽核部门在确定稽核任务与稽核目标后，一般提前两周向稽核对象发出通知，要求报送相关的稽核材料。稽核人员通过计算机系统接纳和审核业务账册和资料，只有在账册无法说明问题时才考虑进行必要的现场检查。
美国银行注重非现场检查方式，主要有三个方面的考虑：第一，在先进网络技术和信息系统的支持下，非现场检查有充分的硬件保障，不易产生会计信息失真问题；第二，与现场检查相比，非现场检查节约人力物力，又不干扰业务部门的正常运作，检查成本较小；第三，美国银行管理层认为，封闭型、突击式的现场检查虽然有助于发现问题，但却是以丧失业务人员信任作为代价的，非现场检查采用开放式、互动型的稽核方式，有助于培养稽核部门与业务部门的互信意识，对业务部门的自我控制具有良好的催化作用。因此，美国跨国银行中除纽约银行等少数银行外，均不再将突击型的现场检查作为主要的稽核方式。
4、资产风险管理的“六C”法则
美国跨国银行通过评估资产的盈利性、安全性和流动性来控制资产风险，提高银行经营的稳健性。对一般资产业务的风险评估必须贯彻“六C”法则，即必须考虑如下六个因素：
（1）品质（character）：银行必须确保客户对借款等业务有良性意愿和明确的偿还意向，这一点主要是通过考察客户既往的金融信用记录来评价的。
（2）能力（capacity）：银行必须确信客户有从事业务的权能，签约时有合法的缔约能力，并对客户履约的能力有客观的评估。
（3）资本（capital）：银行必须对客户的有形资产净值进行分析，确保客户有能力提供充足的现金流来偿还贷款或履行合同。
（4）抵押品（collateral）：如果客户提供抵押品作为履约担保，银行必须明确知悉抵押品的质量与价值。
（5）环境（circumstance）：银行必须就对客户日常业务、产业、抵押品等有直接影响的因素做出客观评估，实际上是考察影响客户履约的外在因素。
（6）控制（control）：主要是对业务的持续进行合法性与合规性的评估和控制，例如研究法律的修订是否会影响业务的合法性，贷款业务是否符合监管机构的资本充足性要求等。
从上述特征可以看出，美国的跨国银行对内部稽核工作是相当重视的，从人力、物力、制度等方面均给予充分保障。这种强势稽核体制对银行经营的安全性与稳健性有着至关重要的作用，近十年来美国跨国银行业没有出现大的危机，美国跨国银行奉行的强力内控制度功不可没。但也有学者认为，强势内控制度的确有助于风险的预防和控制，但投入大量稽核人员用于内部监管工作必然对银行的整体盈利产生影响，此外，过于依仗非现场检查的监管方式难以发现深层次的问题，尤其在业务部门有意隐瞒的情况下，非现场检查难免流于形式。
（三）美国跨国银行的内部控制评估
内部控制评估是外部审计师或监管机构对银行内部控制体系进行调查、了解、审计、评价的一系列活动过程的总称。内部控制本身是对银行风险的监视和管理，内部控制评价则是对内控机制有效性的监督，实质上是对风险管理的二次监督，通过内部控制审查和评价，可以使审计人员和监管机构了解银行财务会计的可信程度，并为监管机构进行银行监管提供线索。
美国对银行内部控制评估工作相当重视，美国注册会计师协会《现场审计工作准则》（the Auditing Standards of Fieldwork）第2条明确规定：“（审计师）对现行的内部控制结构进行充分的研究和评估，以此作为制定审计计划，确定审计性质、时间安排以及测试范围的基础”。美国是少数几个以法律强制银行披露经独立审计的内部控制评估报告的国家之一，其《联邦存款保险公司改进法》要求所有资产超过1.5亿美元的银行和储蓄机构，应定期公布经独立审计师审计的内部控制评估报告。
美国审计部门对银行内部控制体系的评估，有一套相当成熟的程序，主要分为以下三个步骤：
1、对银行内部控制体系的审查评价
这是内部控制体系评估最重要的一环，可细分为如下四个程序：[17]
（1）初评。在正式评估内部控制体系之前，审计师应先审阅银行上一年度审计报告、银行各种规章、制度和指南，向管理人员询问，现场检查银行工作情况，以便对银行的控制环境、风险管理、信息交流等有一个总体印象。
（2）描述。审计师必须对内部控制的初评结果加以详尽描述，编成工作底稿归入审计档案，描述可以采用多种方法：
文字叙述法（written narratives）：即以书面文字的形式阐述银行现有的内部控制制度。一般按照不同业务和业务环节，说明各业务、环节的特征、经办人员、控制措施与方法、财务记录的编制要求和保存方法等，同时还必须说明内部控制措施的效能和可能存在的问题。文字叙述法的优点是简便、灵活、适用面广，常用于经营规模小、内部控制制度简单的银行，但文字描述法不能直观地反映较为复杂的内部控制系统，不适宜对经营网点多、业务复杂的跨国银行进行描述。
系统流程图法（system flowchart）：即用流程图解的方式描述各业务环节的处理程序、财务记录的编制、处理、传递与保存。优质的流程图还能直观地显示各项业务的职责分工、授权、批准和复核验证等控制程序和功能。作为图示描述法，系统流程图法具有文字叙述法不可比拟的优势：它可以较为直观地反映较为复杂的内部控制结构，具有直观、明了、清晰、完整的优点，还可以根据业务和内部控制的变化及时加以更新。但系统流程图对编制者的要求较高，审计师编制时必须面面俱到，考虑周详，否则流程图无法反映内部控制的全貌，容易令人费解或招致误解，此外流程图仅能反映内部控制结构的现状，不能明确揭示有关内部控制系统的实际执行情况及其缺陷。
调查表（questionnaire）：是一种预先设计的标准化调查问卷，以便了解银行内部控制及其实际功能。调查表分别针对各主要业务和环节的内部控制措施列出一系列问题，备好正面答案和负面答案（有时还有中性答案），交由银行业务人员进行问卷调查。调查表有统计学原理作为依据，较为科学合理，实施起来也较为便利，但答题人的主观心理对问卷结论有着直接影响，且调查表只能分别反映各经营环节或业务活动的内部控制情况，不足以概括银行内部控制体系的全貌。
三种调查描述法各有其优劣，需要根据特定银行的内部控制情况加以选择适用，有时，为了全面客观地反映银行的内部控制运作情况，审计师将三种方法兼施并用，以求达到更为准确真实的描述结果。
（3）验证。通过从银行业务中抽取某一样本业务，从其处理始点审视至终点，借以判断银行的业务控制是否完善，审计师对银行内控机制的初评和描述是否客观全面。
（4）评估。美国的内控机制评估是相当有特色的，审计部门将内部控制风险分为三个层次：
固有风险（inherent risk）：指银行因业务性质本身具有发生错误或弊病的可能。
控制风险（control risk）：是指银行内部控制未能防止银行业务出现弊病或错漏的可能，控制风险越大，说明银行的内部控制越薄弱，发生风险的可能性越大。
察觉风险（detection risk）：是指那些内部控制机制和审计部门均未能有效察觉业务出现错漏或舞弊的可能性。
审计部门根据科学的加权公式，测算出上述风险在内部控制风险中的权重，并据此对银行内部控制机制做出客观的评价。
2、内部控制测试
内部控制测试是对初步评价结果的校验，在整个内部控制评估过程中有着重要的作用：对于内部控制不完善，内部控制风险较大的银行，内部控制测试可以检验其内部控制问题严重的程度，确定内部控制失灵的关键环节，为今后的整改提供重点和思路；对于内部控制完备、风险较小的银行，内部控制测试可以再次验证银行的内控水平，避免有隐藏的内部控制缺漏。
由于跨国银行业务活动纷繁复杂，审计师不可能面面俱到地进行复查，只能以样本抽查的形式进行测试。内部控制测试一般在银行会计年度终了之前进行，这样有助于及早发现银行内部控制的问题，建议监管当局进行整改，保证银行会计记录的真实性和可靠性。测试之后，审计部门会形成最终的内部控制评估报告，对银行内部控制风险进行评价，并分析其内部控制的薄弱环节，确定今后的审计计划与程序。
3、报告银行高级管理层和监管当局
根据美国的审计准则，审计师不对银行内部控制的有效性负责，但其对审计调查过程中发现的重大内部控制缺陷，属于审计准则中的“可报告事项”（reportable conditions），应及时通报银行董事会或高级管理层，或依据金融监管法规的要求，将重大内部控制缺陷报告监管当局。
审计师向银行高级管理层通报审计结果，须采用专门的文书“致管理层函”（management letter），并通过专门的渠道直接呈交银行董事会、董事长或审计委员会。之所以做出这样审慎的安排，是为了防止审计结论被搁置或篡改，以利于银行高级管理层及早针对内控问题做出妥善安排，避免内控危机的发生。审计师发现银行内部控制的重大问题时，必须尽快报知高级管理层或监管机构，如因审计师的瞒报或拖延给银行造成损失，审计师必须承担相应的法律责任。
二、英国跨国银行内部监管的制度与实践
（一）英国公司内部控制的一般原理、原则
英国的内部控制研究发端于20世纪80、90年代，当时英国的实业界就像今天的华尔街一样，假帐盛行，因控制失灵导致的公司经营失败层出不穷，公众公司面临着严重的信任危机。英国会计界为此成立了多个专门委员会，进行公司内部控制和治理结构改革的专题研究，并形成了多份研究报告，其中最有影响的是1992年的《卡德伯利报告》（Cadbury Report）、1998年的《哈姆佩尔报告》（Hampel Report）和1999年的《特恩布尔报告》（Turnbull Report），它们也被称为是英国公司治理和内部控制研究史上的三大里程碑。
1、1992年《卡德伯利报告》
为了防范和控制公司内部的财会舞弊风险，1985年英国《公司法令》第221条要求公司董事和董事会必须对公司财务会计记录的真实性、准确性和完整性负责。但法律并没有提供董事和董事会监督约束公司财务会计记录的具体制度设计，《卡德伯利报告》的则在一定程度上解决了这个问题。
《卡德伯利报告》认为，有效的内部控制是公司治理结构的重要一环，为避免董事会和董事串通一气，合舞弊，《卡德伯利报告》创设了“内外双重审计”的制度。“内外双重审计”的制度设计为在董事会向公众或监管机构出具正式的内部控制评估报告之前，该报告必须经内部审计师和外部审计师的双重审核。这样，就最大限度地避免了董事会、董事甚至内部审计人员串通舞弊的可能性。
《卡德伯利报告》在许多方面开创了英国公司治理和内部控制的先河：如要求在董事会下设专门的审计委员会；实行独立董事制度；强化内部审计在公司治理和内部风险控制中的作用，等等。其中一些制度和原则，还沿用至今。
2、1998年《哈姆佩尔报告》
《哈姆佩尔报告》明确指出，内部控制的目标在于保护资产的安全，保持正确的财务会计记录，保证公司内部使用和向外部提供的财务信息的准确性。报告将内部控制的范围由原先的财务控制扩展到全面的业务控制，并重申了董事会和董事的风险管理职责。
由于《卡德伯利报告》对董事会和审计师的核查报告责任要求得过于严苛，要求内部控制机制必须为舞弊和错误提供“绝对担保”，董事会和审计师必须为内部控制机制的有效性承担法律责任。因此，实践中董事会和审计师均有所顾虑，对内部控制的有效性往往作有意模糊或保留的声明。《哈姆佩尔报告》对此作了改进，不再要求董事会和董事对内部控制的有效性承担绝对的担保责任，而仅对内部控制的有效性作“合理保证”，即排除了在董事会和董事均恪尽职守的情况下仍不能发现的一些内控失灵问题，如操作性失误、系统性风险等等。
3、1999年《特恩布尔报告》
银行监管制度范文第5篇
关联信贷风险控制在银行信贷管理中十分重要。频频发生的关联企业巨额贷款损失案件暴露出我国现行关联企业制度的缺陷以及我国商业银行关联企业信贷风险控制机制的漏洞。我国亟待借鉴国外经验，强化关联企业信贷风险控制。首先国家要完善关联企业立法，从制度上保障银行债权；其次商业银行应建立关联企业信贷风险控制机制以及关联企业信贷信息咨询系统，并做好对关联企业贷款的统一授信、贷前调查和财务，选择合适的借款主体和担保方式，在借款合同中设置预防性条款，加强贷后管理；最后银行监管机构要采取措施加强对关联企业信贷风险的监管。
关联企业和关联交易的隐蔽性和复杂性给银行信贷工作增加了难度，也对现行公司制度所提供的债权保护手段提出了严峻的挑战。最近，农凯、铁本、德隆，华光等系列关联企业贷款相继出现，而且涉及贷款金额巨大，银行损失惨重。教训、借鉴国外经验、采取措施加强对关联企业信贷业务的监督和管理，防范关联企业信贷风险已显得十分紧迫。本文运用比较分析的，在对关联企业信贷风险进行分析，并对国外关联企业信贷风险控制情况进行考察的基础上，提出了借鉴国外经验、加强关联企业信贷风险控制的对策。
一、关联企业信贷风险分析
关联企业是指在资金、经营、购销等方面，存在直接或间接的拥有或控制关系，以及在其他利益上具有相关联关系等特征的企业。关联企业是具有独立法人人格的企业之间以资产联系纽带为主要方式而连结成的联合体。关联企业体系内部利益上具有一致性。
（一）关联企业信贷的主要风险
关联企业信贷的风险主要表现在以下几个方面：
1．信用膨胀的风险。从形式上看，一般关联企业各成员的贷款金额不是很大，但由于其从属企业受控制企业的支配，从属企业以自己名义获取的贷款往往被控制企业挪作他用，控制企业通过从属企业获得贷款。如果将关联企业群体作为一个独立的整体来看待，则控制企业贷款量往往大大超过其授信额度，形成该关联企业整体的信用膨胀。
2．担保虚化的风险。信贷实践中，控制企业令从属企业为其贷款担保或为其他从属企业贷款担保的问题较突出。从属企业以自己的名义提供保证担保，在形式上是符合法律规定的。但实质上，由于从属企业的人力、财力、物力常常被利用作为追求整体关联企业整体或控制企业利益的资源和工具，因此从属企业往往没有相应的能独立支配的财产，担保虚化，增加了其风险程度。
3．信贷资金挪用风险。在关联企业中，从属企业以自身名义获取的贷款往往被控制企业挪作他用，不仅为违规经营提供了土壤和手段，也难以真正体现信贷资金的使用效益，同时增加贷款风险。虽然银行有权利对贷款资金的使用情况进行监督，但由于现行财务制度的欠缺及银行与企业间信息不对称的客观存在，银行在实践中很难对贷款的使用进行真正的监督。
4．贷款偿还风险。由于我国关联企业法律制度中欠缺对公司股东滥用有限责任的规制，没有相应的制衡机制以规范控制企业利用关联交易损害债权人利益的行为，在此情况下，的法人制度实际上是严格的股东有限责任，加之当代信用基础和信用理念的薄弱，从而使商业银行在面对关联企业客户通过关联交易侵害银行债权时，难以找到真正合法有效的手段来维护自己的合法债权，最终导致贷款偿还出现风险。
（二）关联企业贷款风险产生的主要原因
1.关联企业集团内在的特点是风险产生的根源
关联企业集团是通过资产纽带，把众多不同地区、不同行业、不同所有制性质的企业联结在一起，内部成分复杂，成员企业参差不齐。集团公司常常通过产权纽带，对子公司实行财务监控管理，而集团公司内部财务管理模式存在着不同形式的弊端。同时关联企业间关系极其紧密，其风险变化呈联动效应，一旦风险爆发，将迅速波及其他成员，出现所谓的“多米诺骨牌”效应。
2.银行与企业之间信息不对称
关联企业集团规模庞大，其下往往注册了诸多的子公司、分公司，使银行对企业的真实情况难以做出准确的判断，对贷款的资金流向难以监控，决策层有时只能在信息极大不对称下做出相应的信贷决策，潜伏着较大贷款风险。
3.关联交易成为企业利润的调节器和逃废银行债权的常用手段
关联交易双方在形式上法律地位平等，而实质上不平等。关联交易客观上存在着不公平的极大可能性和因关联企业内部人控制而滥用的巨大风险。关联交易客观上存在不公平及滥用的巨大风险，是关联交易法律特征的逻辑必然。具有控制关系的关联企业之间通过关联交易操纵企业的利润并转移企业有效资产，对企业的还款能力造成很大，从而给债权人的利益带来损害。
4.商业银行内部信贷风险控制机制存在缺陷，管理粗放
部分银行信贷人员风险意识不强，对关联企业贷款贷前调查不细致，或者流于形式，贷款担保仅仅追求形式上的完美；贷后管理薄弱，没有建立及时的风险检测、预警体系，贷款出现风险时疲于应付，不知所措；少数信贷人员甚至与企业勾结起来，教唆企业编制虚假贷款资料，蒙骗上级行，贷款发放之初就隐含巨大风险。
二、国外关联企业信贷风险控制之考察
1、加强关联企业立法，保护债权人利益
英美法系和大陆法系国家均高度重视通过关联企业立法，保护债权人利益。
英美法系对关联企业债权人的保护立法以美国为典型。美国的公司法主要运用揭开公司面纱原则（the principle of piercing the corporate veil）和深石原则(deep-rock doctrine)两个原则保护关联企业的债权人。根据揭开公司面纱原则，法律原则上承认控制公司与从属公司各为不同的法律主体，但当控制公司过度操纵从属公司使从属公司实际上丧失独立法人资格时，法律可以揭开控制公司与从属公司之间“面纱”，把控制公司与从属公司视为同一法律主体，从而责令控制公司对从属公司的债务承担责任。根据深石原则，控制公司在某些情况下对从属公司的债权在从属公司支付不能或宣告破产时，不能与其他债权人共同参与分配，或者分配顺序应次于其他债权人；如果母公司和子公司同时发生支付不能或宣告破产时，则由母子公司合并组成破产财团，按照比例清偿母子公司债权人的债权，以保护从属公司其他债权人的利益。
大陆法系对关联企业债权人的保护立法以德国为典型，主要是通过提高法定盈余公积金、盈余转移的最高数额、损失的承担、对债权人提供担保、控制公司负责人的责任、从属公司董事及监察人的责任、“不利影响”之禁止等措施来实现。此外，德国《股份公司法》创设了当今各国公司法上极为独特的归附制度。在此制度下，法律赋予了主公司对归附公司的原则上无限制的领导权，同时取消了对归附公司财产的限制，使得主公司可以将归附公司的财产转移到自己名下，与此相适应，母公司必须对被归附子公司的债务承担连带履行责任，从而建立了严密的债权人保护体系，大大强化了从属公司债权人的保护。
2、遵循“一个债务人原则”
国外银行对关联企业客户的风险控制遵循“一个债务人原则”，即将关联企业客户整体作为一个债务人进行管理。国外银行对关联客户一般定义为：从风险控制的角度可以被视为一个整体的、互相关联的一批债务人（两个或更多法人单位）。一种情况是：集团内的一个或几个公司对集团内的其他一个或几个公司拥有超过一半的股份，或者拥有对投票数量的控制地位，其决策影响集团中其他公司；另一种情况是：如果集团的一个或几个其他成员遭遇财务困难，集团的其他成员可能发现难以完成支付义务。前者比较容易界定和掌握，后者则是更广义的关联范围。在实际操作中，主要是对第一种情况即对集团客户进行统一的风险控制，对不是集团客户但可以明显判断有关联关系的客户在风险控制上也会统一考虑。
3、建立客户经理作为组织保证
