退耕还林法律法规

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退耕还林法律法规范文第1篇

关键词：退耕还林《退耕还林条例》

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。

随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了

农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。

（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。

（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。

另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规

（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、国家级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。

重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。

（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。

地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对

农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。

（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。

退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整

退耕还林法律法规范文第2篇

关键词：退耕还林；成效；后续成果巩固

中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2010）-11-0036-2

退耕还林工程是国家投入最多，工程建设面积最大，涉及人口最广，政策性最强的林业生态工程。武胜县2002年启动实施退耕还林，退耕还林总面积8.7万亩。国家给予退耕还林农户每亩每年230元的资金补助，其中还生态林的补助8年，还经济林的补助5年。第一轮政策期满后，国家决定再延长一个补助周期，即还生态林的再补助8年，还经济林的再补助5年，补助标准为每年每亩125元。同时，建立巩固退耕还林成果专项资金，补植补造及后续产业发展。这些政策，调动了农村群众退耕还林积极性，并得到了群众的支持和拥护，退耕还林取得了良好的经济、生态和社会效益。但是，由于退耕还林区域基本在陡坡耕地和嘉陵江两岸水土流失较严重地区，生态性较强，国家延长补助期限满后，国家不允许砍伐，农民的生计又将成问题。因此，必须提前谋划国家补助政策补助到期后的成果巩固措施，确保退耕还林成果巩固发展。通过总结武胜县退耕还林的成效，分析目前存在的问题，提出一些建议，供决策部门下步制定和完善退耕还林方面的政策、法律法规，提供参考意见。

1 退耕还林成效分析

1.1 退耕还林增加了农民收入，促进了农村经济的发展

1.1.1 直接增加了农民收入 退耕还林直接带来了国家巨额投资。武胜县退耕还林8.7万亩，涉及5.68万农户、20.67万人口，涉及人口占全县总人口的24.8%。国家累计将投入补助资金30245万元(包括巩固退耕还林成果专项建设资金6805万元)。2002-2010年国家已经投入补助资金17590万元(包括巩固退耕还林成果专项建设资金2550万元)。同时，国家减免了2002年及2003年退耕还林地农业计税面积4.2万亩，减免农业税金630万元。平均到退耕户，人均获得国家直接补助资金1493元。

1.1.2 促进了林业产业的发展 退耕还林为农村产业结构调整带来了千载难逢的机遇。武胜县地处四川盆地东部，浅丘地貌，人口密度大，林粮矛盾突出，传统的农业种植指数高。退耕还林解决了退耕农户生活来源的忧虑，发展林业产业的积极性空前高涨。到2006年国家暂缓实施新的退耕还林计划时，全县新增加林业专业合作组织3个，新产生林业业主57个，林业产业从业人员达到2.7万余人。新培育了速生工业原料林和特色经济林两个产业，促进了县域优势产业――蚕茧丝绸业的发展。

1.1.3 促进了养殖业和旅游业的发展 一是促进了旅游景区景观环境的改变。如宝箴塞景区绿化，紧密结合该景区“蜀中一绝”军事要塞的特点，以生态景观为主，快速绿化形成绿色景观。二是利用林木、林地资源发展养殖业，努力提高林农收入。如永胜乡由林业技术人员带动退耕农户成立了“盛发林业专业合作社”， 改造原有低产低效林退耕还林地。同时，进行林下开发，养殖山羊、生态山鸡，开发乡村旅游业，基本形成了集林木培育、生态养殖、旅游开发为一体的经济实体，农户经济收入得到提高。

1.2 退耕还林改善了生态环境，促进了社会关系的改变

1.2.1 生态质量得到了改善 还林停耕，减少了陡坡耕作，植被增加，森林涵养水源、保持水土功能得到了充分发挥。生态环境的改善，促进了生动种类的增加，环境质量有很大改观。

1.2.2 农业生产环境优化，粮食产量增加 退耕还林改善了农村耕作模式，土壤瘠薄、产出效益低的陡坡耕地、高磅望天田栽了树还了林，节省的劳动力更多的投入到肥沃的缓坡耕地耕作，提高了耕作水平。同时，退耕还林形成的林草植被，增加了土壤湿度，促进了区域小气候的改善和土壤蓄水保肥能力的提高，降低了旱涝等自然灾害，为农业安全提供了绿色屏障，为进一步提高粮食单产提供了必需的外部条件。据《武胜统计年鉴》，全县退耕还林前的2002年粮食总产量40.03万吨，农民人均纯收入1308元；退耕还林后的2009年粮食总产量35.27万吨，农民人均纯收入3804元。农民人均纯收入增涨了190.82%，退耕不减产，农民不减收。

1.2.3 促进了农村劳动力的转移 退耕还林后，农业劳动时间的减少，促使了大量的劳动力从土地上解放出来，从事非农业产业。2002年，全县转移劳动力为28.4万人，到2009年，全县转移劳动力达到了33.2万人，同比增涨16.9%。同时，随着农村产业结构调整的不断深化，土地向承包大户流转，规模化、产业化经营需要大量的劳动力集中生产。

1.2.4 提升了全民绿化意识和生态保护意识 退耕还林解决了人与耕地之间的矛盾，有利于人与自然的和谐发展。工程实施中，通过广泛深入的宣传，提高了干部群众对生态建设的认识，护树爱绿、保护环境意识增强，植树造林积极性普遍提高。

2 退耕还林存在的问题

退耕还林取得了举世瞩目的成就，但也存在不可回避的问题。

2.1 目的意义不明确

退耕还林初期，西部大开发将生态建设作为切入点和根本点，国家实施退耕还林，以钱换生态，维持退耕农户的经济收入平衡。广种薄收耕作模式下的农民只看重眼前利益，把全部的坡耕地用于植树造林。在这种大环境下，造成盲目退耕，规划短视，难保长期的生态利益。

2.2 后退耕还林期农户整体收入将减少

除部分经济林和兼用林能够获得高于农业生产收入外，生态林部分在很长一段时间内难以获得效益。国家停止钱粮补助，退耕农户仅靠水田种植只能解决口粮问题。国家停止补助后，如果退耕农户不外出务工后进行其他经营性活动，就不可能有新的经济增长点，退耕返贫、退耕减收将逐步显现。

2.3 国家配套政策法规滞后

国家为确保退耕还林目的实现，制定了一系列政策，出台《退耕还林条例》。这些政策法规只能满足钱粮补助环节平衡农户利益。《退耕还林条例》将退耕地直接划分为生态林和经济林，生态林只能保护，不能砍伐。国家应该从宏观上针对实际问题进一步完善和改进有关法规和规定，依法推进和巩固退耕还林成果。

3 提出解决问题的建议

3.1 实行森林分类经营

退耕还林林木的处置权不经政府许可能砍伐，退耕农户没有林木的处置权，很难调动林农的积极性，更难增加林农的收入，提高林农生活水平。《退耕还林条例》规定 “谁造林、谁所有、谁收益”，国家对生态林16年的补助，已经换来了良好的生态环境，在不影响整体环境的前提下，应重新调整相关政策，对退耕还林地实行分类经营。对对退耕还林初期就种植速生树中，且有市场需求的，在不影响水土流失的前提下，允许转为商品林，进行更新采伐。以生态保护为主要目的的，从市场经济角度，由国家出钱买生态。

3.2 建立生态补偿机制

目前国家倡导实施的“上游保护，下游支付”的生态补偿机制，应大力推广。对退耕还生态林基本没有直接经济收益的、或者栽植了经济林树种，但实际起到水土保持没有经济收益的部分经济林，应该纳入国家生态补偿范围，给予适当的生态补偿资金，保证这些农户有稳定的收入，保障基本生活需求。

3.3 提高生态补偿金补助标准

现行的生态补偿金是在原国有或集体所有林地基础上建立起来的，每亩每年5元，补助标准低。而国家为稳定粮食生产提供的种粮直补，每亩每年130余元，并随着物价水平的增长不断提高。种粮还可以获得粮食收入，而退耕还生态林的基本没有收入。退耕还林生态补偿金比照粮食直补，标准应该更高，补助期限应该更长，补偿机制应该更稳定，且应该随着物价的增长而增加。建议政策补助期满后退耕地生态补偿金标准应该在150元以上。同时应通过立法，以法律形式确立下来，确保补偿政策的稳定性，给林农定心丸。

3.4 搞好巩固退耕还林成果专项建设

退耕还林法律法规范文第3篇

一是强化领导，全面发动。小开荒还林工程是省政府提出的“青山工程”八项专项工作和市政府提出的“青山工程”六项专项工作的第一项工作，也是任务最重、难度最大、要求最高的一项工作。因此，各有关区县（市）要在建立“青山工程”工作机构的基础上，切实把小开荒还林工作纳入今冬明春政府工作的重要日程，并根据各地实际，制定工作方案，采取强有力的措施扎实推进小开荒还林工作的开展，。各有关区县（市）林业主管部门，也要建立小开荒还林工作机构，由造林部门牵头、林政、公安、退耕还林、果树等有关部门密切配合。造林部门主要负责小开荒还林工作规划设计、编制计划、业务指导、综合总结、上报进度和信息等工作；林政部门主要负责提供森林资源档案，并协助造林部门调查林地内小开荒情况；公安部门主要负责依法惩处小开荒还林工作中违法现象，为小开荒还林提供法律保障。

二是注重宣传，营造氛围。宣传是开展工作的第一道工序，对于小开荒还林工作尤为重要。因此，要把宣传工作贯穿小开荒还林工作的全过程。充分利用电视台、广播、报纸、互联网等媒体以及张贴标语、印发宣传单等形式进行有针对性的宣传。对农民要宣传开展小开荒还林工作的法制性和公益性，不仅让广大农民认识到私自开垦林地是违法行为，而且让广大农民接受、并积极参与小开还林工作；对上级要宣传工作进展情况、典型经验、精品工程、工作成效，以使小开荒还林工作不仅得到各级领导的关注，而且在各级政府工作中争位次；对社会要宣传小开荒还林工作对经济社会可持续发展的重大意义和影响，不仅使全社会都重视生态建设、增强生态意识，而且使全社会积极支持小开荒还林工作、积极参与小开荒还林工作。

三是落实政策，利益驱动。为了充分调动广大农民自觉开展小开荒还林的积极性，积极配合小开荒还林工作的开展，要认真落实国家、省、市相关政策，小开荒还林按照工程项目可享受国家三北防护林工程、退耕还林工程荒山荒地配套造林、省大规模造林补贴以及市治沙工程、蒲河生态廊道建设、荒山绿化工程、寒富苹果等专项补贴。同时，对于符合农业综合开发、世界银行贷款等项目的工程，可按照要求纳入农业综合开发规划和世界银行贷款项目规划，增加绿化投入。各区县（市）也要结合本地实际加大小开荒还林工作的投入。

四是严格执法，依法清退。在组织开展小开荒还林工作中要坚持法制当头，严格贯彻执行《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》以及《国务院退耕还林条例》等法律法规，严格贯彻执行近些年来省、市为保护生态建设成果和林业发展出台的地方性法律法规和政府规范，依法办事，依法清退小开荒等破坏和影响生态建设的现象。康平、法库、苏家屯等重点地区，要有针对性地开展依法清理小开荒专项整治工作，采取由林业公安部门牵头，公检法等有关部门密切配合的组织形式，由针对性地打击阻止小开荒还林工作的开展、继续违法进行开荒种地等破坏森林资源等行为。

五是抓好监督，确保进度。各有关区县（市）要由政府办或“青山工程”领导小组办公室牵头，林业、纪检、监察等有关部门参与，加强对小开荒还林工作的检查监督，着重检查监督工作进展、质量及存在的问题。市林业局由造林指派专门人员分片负责对各有关区县（市）的工作情况进行指导和检查监督，并以专报和信息等形式，随时把各区县（市）的进展情况、存在问题上报到市委、市政府主要领导和省政府、省林业厅。要求各区县（市）林业部门也要成立内部检查监督机构，加强对各有关乡镇的工作进行检查指导和监督。

退耕还林法律法规范文第4篇

【论文摘要】通过史店乡退耕还林鼢鼠危害情况的调查，自2001年实施退耕还林草以来，鼢鼠危害最为严重 ，鼢鼠危害面积达到34598.6亩，由此采取了以下措施防治：一是预防措施，二是生物防治，三是物理防治，四是人工防治，五是化学防治。

1.史店乡基本概况

史店乡位于海原县城中南部，距县城7.5公里，中部干旱带，隶属中卫市海原县管辖。东、北以贾塘乡为毗邻；南以马万山顶；西以海城镇为界。全乡总土地面积22.1万亩。共管辖7个行政村，56个自然村。退耕还林（草）34598.6亩 ，涉及40个自然村。

2.退耕还林（草）工程实施规模及取得成效

2.1自2001年实施退耕还林（草）以来，我乡在县人民政府及有关部门的大力支持下，史店乡广大职工通过不懈的努力，累计完成退耕还林（草）任务34598.6亩，绿色通道816.4亩，据报道，截止2004年项目点已实施退耕还林工程34598.6亩，并筛选出了适应当地气候条件的树种，树种以沙棘、山毛桃、榆树、山杏、棘柳、柠条等数种，年累计投资470万元。

2.2通过项目实施，退耕还林还（草）的植被覆盖率达到75%以上，主要体现在涵养水源、保持水土、调节气候、净化空气等生态效益，以及增加木材储备、提高生存环境质量、带动社会就业、改善投资环境等经济社会效益方面。

3.项目点鼠害危害现状及造成损失

3.1鼠害危害现状

根据我县林业有害生物测报点鼠害监测情况，2008年鼢鼠发生面积13.8万亩，其中严重危害地段约占项目点所有退耕还林(草)地的50%左右，每亩有鼢鼠疙瘩180个，（数高的可达320个）平均有鼢鼠疙瘩达到260个，树苗受害率达到100%，枯死率达到70%以上，中度危害地段，鼢鼠疙瘩每亩也在260个左右。

3.2鼢鼠发生所造成的损失

（1）鼢鼠会造成草地退化。

鼢鼠在地下4-16cm之间活动，许多植物的根系基本上也集中在这一地层中，植物根系被破坏，如此多的疙瘩已经破坏了植物生长的土壤结构，使土壤无法正常保持水分，使植物无法正常生长，从而加速了草地退化。

(2)给当地农民造成很大的经济损失。

由于鼢鼠的持续危害，致使项目点退耕还林（草）工程的建设成效难以巩固，经济损失巨大。一、草地生产力在鼢鼠的破坏下在逐渐下降，牧草供应量已无法满足家畜的需要，家畜出栏率明显下降；二、被鼢鼠啃食的林木无法正常速度生长，达不到国家要实现的退耕还林还草验收标准。从而不但给当地农民造成了巨大的经济损失，也给国家退耕还林还草措施的总体实施造成了威胁。

4.鼢鼠的生物学习性及防治原则对策

4.1鼢鼠的生物学习性

鼢鼠又名地羊，当地群众俗称“瞎瞎”。主要分布在碾子沟、方庄、油坊院、芦子沟、及其周边的包庄、三留洼、史店、米湾、前川等行政村。春天时，鼢鼠便沿着植物的根系深度不断地挖掘洞通，把洞通所及之处的树苗幼根咬断，导致大片的植物枯死。鼢鼠的食性不但随季节不同而有区别，食量也有明显的季节变化，同时还与活动的位置相关。例如，4-5月间，每天食量平均为250多克，又每天每只鼢鼠平均涌起的新土包3堆；9月间，每天食量平均为390克，其每日推出新土丘120多个，这说明鼢鼠在秋季不但吃的更多，而且活动也更加频繁。主要危害树种有山杏、沙棘等。

4.2防治原则与对策

4.2.1防治原则

（1） 坚持预防为主，科学防治，持续控制，防控结合的原则。宣传普及鼠害防治基本知识，提高群众防护意识，加强日常监测，防控结合，控制鼠情危害与蔓延。

（2） 坚持政府统一领导，实行属地管理的原则。预防和控制工作实行条块结合、以块为主、属地管理。

（3） 坚持快速反应，紧急处置，控灾减灾的原则。建立预警和快速反应机制，强化人力、财力储备，增强快速应急处理能力。一旦出现新情况，快速反应，及时准确的处理。

（4） 坚持依法防治，职责明确的原则。严格执行国家和地方的有关法律法规，对预防、鼠情报告、控制和扑灭工作实行依法管理及分级控制。对不同等级危害情况，启动相应级别的组织领导体系和工作方案。

（5）坚持依靠科技，综合防治的原则。依靠专家和科技攻关，进一步加快生物防治、驱避剂等研究和应用步伐，开展无公害防治，从化学防治为主向生物防治为主转变。

4.2.2鼢鼠治理对策

（1） 预防措施

选择多个树种实行针阔混交、乔灌混交；加密鼠害厌食树种；造林前结合整地进行深翻；采用多效抗旱驱鼠剂对造林苗木进行蘸根。加密林木抚育，通过伐除鼠害木，树下深翻、除草、挖掘防鼠阻隔沟等措施，破坏鼢鼠洞道，降低其危害程度。

（2） 生物防治

一是实行封山禁牧，架设招鹰架，保护，招引天敌；二是推广使用鼠类不育剂。

（3） 物理防治

采取在重点地段投放碎玻璃片，树木根部埋死鼠或施放动物皮毛、烟油水、烟油子等办法驱鼠。

（4） 人工防治

采取发动群众和组建专业灭鼠队的办法，各村至少建一个专业捕鼠队，每个专业捕鼠队人员在30-40人，在防治区利用弓箭进行人工捕打。

（5） 化学防治

采用点种毒豆、施用生物毒素、灭鼠弹灭杀、磷化铝熏蒸、投放溴敌隆和杀鼠醚等化学药剂进行灭鼠。

5.小结

5.1实施退耕还林（草）后，由于当地重点强调了林木的成活率，落实了退耕还林（草）的苗木费和补偿费，却忽视了包括管护在内的病虫害防治的费用，致使鼢鼠危害日渐加剧。

退耕还林法律法规范文第5篇

［关键词］退耕还林 模式 借鉴

［中图分类号］F326.2［文献标识码］A［文章编号］1009－5349（2011）04－0128－02

我国是发展中国家，多项事业都刚刚起步，还未能得到充分发展，为了贯彻科学发展观，少走弯路，在林业的可持续发展方面借鉴一些发达国家成熟的林业发展模式显得尤为重要。

一、国外退耕还林概述

纵观世界范围，大量发达国家的林业发展早已确立了“可持续发展”的战略。过去，“永续利用”是我国林业的指导思想和发展战略，现今也已转变为“林业可持续发展”观，而“退耕还林工程”这一政策的提出与实施，正是我国林业可持续发展的一项重大举措。资料显示，当前世界上进行退耕还林的国家有美国及欧洲的英、法、德等发达国家，笔者希望通过对这些国家退耕还林模式的考察来分析我国相关模式的不足，以提出问题并尽可能寻求解决对策。

美国在自1776年独立直到20世纪30年代的近一个半世纪的时间内，通过出售以及无偿分配开发利用其丰富的土地资源是美国土地政策的最主要内容。由于这种自发的、原始的、无组织的开发活动，使得该国在短短数载建立起了大量的农场，耕地占有面积由原来的不足六千万公顷迅速扩张近两倍，而人们对于粮食的这种无度生产使其得在到满足后逐步开始出现过剩，在大面积开发耕地的同时，森林植被成片遭到严重破坏，最终导致水土流失、土壤沙化、风沙洪涝灾害随之频频发生。随后，上世纪30年代至90年代的60年来，在农产品一度过剩和生态环境每况愈下这两大压力下，美国不得不实施了一系列农林调整措施，数百万公顷的农田被大幅缩减，将富余耕地改造成公园、森林和牧场。直至上世纪末，美国农业部提出了“退耕还林”的举措，拟对易发生土壤侵蚀的近五万公顷耕地全部实施了退耕还林或休耕。

18世纪工业革命在欧洲大面积爆发以来，由于机器大生产的推动，加速了城市化进程，大片农场的无节制开发导致农产品生产的过剩，通过开发农场耕种农产品以获求的利润每况愈下，最终引发农民弃耕。例如，法国的农场主由于农产品的大量过剩导致的价格下跌使其经济收入锐减，雪上加霜的是，那时的政府当局所采取的配额生产和轮流休耕制度，都使得那些原本只是比较贫困的地区变得生活更为艰苦，生活难以为继的农民们大量涌入城市中或是相对较为富裕的地区，而那些贫穷的村落变得更为不堪，甚至出现人烟稀少和土地荒芜。除法国外，农产品过剩的问题也使得英国每年荒废大量农田。据统计，截至20世纪末在英国不需要耕种的农田已将近有四百万公顷左右，这对于一个国土面积仅有24.4万平方公里的国家来说无疑是一个巨大的资源浪费。

二、国外退耕还林之简要剖析

据统计材料显示，国外进行退耕还林的主要目的与我国有一定差异，其主要有两方面原因：一方面为了控制人们仅从自身利益出发，而难以从长远角度考虑生态利益的无节制的开垦行为，另一方面当人们的这种毫无组织计划可言的肆意开垦行为使耕地达到过饱和，最终就会引发农业产品生产过剩，供过于求，整个农业市场效益下降。

在欧洲，进行退耕还林的目的则更为明确地指向这种由于无度开垦进而使得农业产品生产过剩，农民无法得到预期利益后大面积的弃耕弃种农田，令其长期荒芜最终形成生态环境的严重破坏。

为了更好解读国外退耕还林发展的优势与不足，笔者认为，认清发展基础是关键。首先，这些发达国家已然实现了现代化，他们经济发展较好，在农业科技方面的发展水平较高，技术上具有相当的优势，在农业劳作上的高科技集约化生产模式都有效的提高了生产率。其次，这些发达国家相对于我国而言，可谓相对意义的“地广人稀”，总体人口数量远低于我国的同时城市化程度更是我所不及，因此在这些国家，完全依赖于农地的人口相对较少，“林农争地”的情况并不多见，从而在退耕地、还林地的过程中，所面临的这类问题大大缩减。再次，由于经济、技术等多方面的因素使得这些国家国民生活相对比较优越，整体素质水平相对较好，对环境、生态等方面要求更高，因而在推行退耕还林这种生态效益工程的方面显得更为容易。

由于这些发达国家的退耕还林不存在“林农争地”问题，主要从生态保护的角度出发，且诸如欧洲早期的退耕还林还多为民间自发出现，而后在不断发展的过程中政府出于对环境的长远发展考虑逐渐介入，因此所出台政策多为补贴补偿相关方面以求对此举措实施鼓励，主要包括如下两条：一方面对于实施退耕的给予一定的资金补助，补助标准一般是农作物正常产量的50%，以及造林成本的50%，补助期限一般在十年以上；另一方面对退耕地的农场主给予一定的农产品价格补贴等优惠政策。除此之外，也有政府主动出资来从农场主的手里买入农地，自行实施退耕还林。而“有偿必有罚”，只有“赏罚分明，双管齐下”，那么对于一项政策的实施方可更具有推动意义，这些惩罚措施多从经济入手，对那些原本列入退耕计划的农地却没有按计划实施退耕还林的，或者对于已开垦的农地随意的弃耕，却不去造林的，政府则取消这些农户享受的多种农业扶持政策，如农产品出口价格补贴、融资、税收、国家收购等，同时，可以给予相应的经济性惩罚。

三、国外退耕还林之借鉴意义

尽管国外的退耕还林与我国具体情况有一定差异，由于他们的发展基础无论从经济还是技术方面都更具有优势，实施过程较我国更为容易、顺利，但我们也应看到他们的发展中可以给我们以启发之处。

（一）国家统筹规划的引导作用

笔者通过对于这些有限的国外退耕还林相关资料的研究考察发现，由国家通过统筹规划方式进行的正确引导是搞好退耕还林必不可少的手段，美国可以说是这方面最具代表性的国家。相比欧洲早期的自发性退耕还林而言，美国与我国的退耕还林更具相似性，因此其经验也更有借鉴意义。追溯历史，在美国中西部开发初期阶段，农牧产业的丰厚利润吸引了大量的农场主来对土地进行开发，这种开放式的、无组织、无计划的开发，除了会导致农业产品的过剩最终反作用于自身利润下降外，相伴而生的环境问题更为长期和严峻，水资源遭到破坏、土壤遭到侵蚀、土地荒漠化加剧，最终导致生态失衡、环境恶化。此时，美国政府部门积极应对，制定出一系列的法律法规和长期规划，尤其是美国联邦政府在1985年制定的六项“保护计划”，更是在保护耕地资源、维护生态平衡、保护环境合理利用和发展上发挥了巨大的生态和经济效益。这些都启示着我国应尽快出台相应的《退耕还林法》，并对全国的退耕还林工作进行全局的、长远的规划，必须从整体出发来宏观指导我国退耕还林工程的实施，力求正确把握符合我国国情的退耕还林战略方向。

（二）重视政府补偿

鉴于退耕还林工程本身是一项以生态效益为主的事业，其着眼的角度在于整个生态环境、甚至人类生存发展的生境，可以说是一项间接利益、长期利益的投资。那么在实施的过程中，势必会影响到部分人的直接利益、眼前利益。这种公益性较强的事业在进入市场时势必会让直接利益人感到无利可图，或是利小利微不足以激励人们主动投入。这时，政府出于职责考虑，出面对该事业进行资金上的补偿就显得尤为重要，彼时，澳大利亚对于实施退耕还林的人给予每公顷补偿5～20美元，同时还按照15美元一公顷的经济补偿用来造林；而英国的办法则是以退耕还林面积折算，连续30年均以每公顷125英镑来作价补偿。过去十多年的退耕还林过程中，我国是以经济补偿为主要手段来进行的，包括现金、粮食、种苗费等多种补偿措施，但从实践来看，不论从具体数额还是整体的发放条件、发放办法都仍有待完善，需借鉴国外经验办法，取其精华、去其糟粕的批判式吸收以适应今后我国退耕还林事业发展的需要。

（三）多种经营形式相结合

在土地所有制的问题上来说，欧美国家均为私有制国家，他们的土地也是以私有制的形式存在的。这就是说，在一块土地的利用上，究竟是用作农耕还是造林。作为农场主而言，首先是从自身是否能够获得更多利益来出发的。那么，在此基础之上，政府部门所出台的退耕还林补偿政策只要能够落实到位，使农场主意识到能够在这项事业上面获利，他们的积极性就很容易被调动起来了。而我国是公有制国家，土地资源都是归国家或集体所公有的，逻辑上而言，将这种公有的土地用来农耕还是造林是可以由国家“说了算”的，但是，我们在顾全集体利益的同时不能完全漠视广大人民群众的个人利益，对于在这些土地上赖以生存的农民不能不管不顾，不仅要解决他们的温饱，还要考虑他们的发展。因此，在实施退耕还林的过程中我们必须考虑结合多种多样的经营形式以达到这个目的。例如，我们可以效仿当年为了发展生产而推行的“农村联产承包责任制”的形式，鼓励新一轮的个体承包或是“公对私”的土地租赁，先由政府以补贴、补偿、减免的手段来投入，发展退耕还林，在若干年退耕还林成果见效时，尤其是经济林方面的具体经济利益得以见效时，政府可以减少相应的投资甚至不再进行投资。另外，对于退耕还林后续的产业的鼓励、扶持等，也是推动这项事业发展的重要动因。总之，对于退耕还林政府必须从多种角度规制、调整，促进多种形式经营发展以最终达到土地资源的良性循环。

（四）严格组织配套监管

任何政策的展开和实施都是离不开配套的监督检查和管理的，退耕还林也不例外。如果单单只提出计划和要求而没有相应的组织监管，那么无论在退耕还林的实施过程中，还是对该政策具体的落实情况及实施效果都无法做出正确的了解和掌握，因此，对于退耕还林的整个过程的检查、监督和管理都是相当重要的，而退耕还林的整个过程涵盖了从最初的规划、选址、立项到后来的具体操作、实施，实现退耕地还林地工程，直至后期对于所造林地是否能够真正成林以及退耕还林者的后续生活生产发展是否能够保持已造林、不断新造林的全部过程。以美国当年实施六大“保护计划”的地区为例，实施过程中除了经济补偿方面的鼓励外，在计划区域内，如果不能参与这项计划，政府部门便取消其参加联邦农业部所组织的“农产品计划”资格，同时这些不参加者也不能享受国家给予的有关农业的扶持帮助。实施退耕还林的十年保护期后也按照具体情况具体对待，已经实现退耕还林的那部分耕地便永久性地不再进行农作物的种植了，而当时出于保护目的暂时实施“休耕”的那部分土地则可以考虑重新进行农作物的种植和生产，但是必须严格按照法律、法规、条例的规定进行，否则仍会取消他们的“农产品计划”资格。这些事实经验无一不启示我们，要想真正实现退耕地还林的保护土地、保护生态环境的目的，必须严格组织相应的配套计划、监督和管理，必须使这种监管纵贯退耕还林工程的全过程，以利于我们保护生态、维护环境的根本目标。

【参考文献】

[1]李世东.中外退耕还林还草之比较及其启示.世界林业研究,2002年2期.