传统公共行政的主要特征
前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇传统公共行政的主要特征范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。
传统公共行政的主要特征范文第1篇
我国作为世界上最大的发展中国家，自上个世纪80年代以来，进入全面改革开放的发展新阶段。我国的现代化历程，是在世界上有很多发达国家成功的发展模式和实践经验的基础上发展的，所以行政生态学中关于发展中国际行政的异质性、形式主义和重叠性的现象在我国表现很突出。
一、中国行政生态的异质性
里格斯认为异质性的存在是过渡性社会的重要特征。所谓“异质性”是指一个社会在同一时间里，同时呈现了不同的制度、不同的行为观点。从历史纵向来看，中国的现代化进程时间较短，在基础起点很低的情况下，迅速掌握市场经济运行规律不可能，短期内迅速提高国民素质不可能、经济社会文化各方面都迅速达到发达国家那种状态更是不可能。从整体而言，我国处于典型的过渡性社会，既有传统因素的存在，又有现代的因素凸现。从区域发展状态来看，我国农村相对于城市而言，中西部相对于东部和南部而言，传统的农业社会的特征更显著，生产力水平十分落后。同时，现代工业文明又势不可挡的强力推进。东部沿海地区如上海广东深圳等地已经发展的相当充足，某些领域已步入后现代社会。
二、中国行政管理的形式主义
中国行政管理的形式主义行政生态理论认为所谓的“形式主义”，是指“理论与实际的严重脱节，应该的与事实的之间有一大段距离，政府有一套漂亮的宪法，但做的完全是另一套。”在过渡社会形态中，国家虽然有着完整的法律制度，但实际上起不到约束和规范的作用，仅仅是形同虚设。传统的东西在实际上仍有巨大的影响力。如许多国家宪法规定了议会制和内阁制，但军人却把持着政权，宪法只是一种形式摆设。有法不依，执法不严的现象极为严重。而在改革开放后，我国的经济社会文化诸方面都在飞速发展，新的经济状态下，新的价值观和新的利益格局的出现，作为政府公共政策执行者的各级政府拥有越来越大的行政处置权，而实际的约束机制的法律和制度不能很好的贯彻，就加重了法律和制度的形式主义和行政事实行为与原则的偏离。正如里格斯所分析的那样，西方的行政体制、行政方法、行政技术以及文官制度等在一些新兴发展国家迅速建立起来后，在西方国家行之有效的这些制度在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效，实际上源于行政环境的不同。
三、中国政府行政的重叠性
行政生态学认为过渡型社会即发展中国家的公共行政存在着严重的重叠性。所谓“重叠性”是指“一个结构并不一定产生其当有的功能行政行为往往受非行政行为的标准所主宰，而不受行政的标准所决定。同理，经济行为不受市场规律控制，而受非经济的因素所决定。”在过渡社会中，在组织和结构上，由于功能的分工不明，呈现出传统与现代的重叠。我国的政府组织结构脱胎于解放后的计划经济时代，改革开放后，随着社会经济文化各个方面的飞速发展，社会事务日趋庞杂，政府管理范围也随之扩张，政府的权力也急剧膨胀，这样原有的行政机构在不能很好的适应社会发展的需求，行政职能增加，行政机构扩大，增加和扩大并不是在提前计划好的状态下进行的，因此难免职能的重叠和机构之间争权夺利。而行政系统的改革，是远远难于经济改革的，行政改革是中国现阶段改革的最大难题。我国政府必须承担大量的社会职能，从而设立了庞大的行政机构。
四、行政生态学对中国行政管理的启发
社会转型期的中国公共行政属于过渡社会的“棱柱型行政”，其发展前途是以平等、成就、民主、功绩制等为主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的发展行政理论，行政发展的关键在于实现分化与综合的高度统一，提高衍射程度。而分化与综合的统一依赖于政府渗透能力、社会参与愿望和参与能力的提高。基于此，转型期中国公共行政的价值选择，应该包括以下三个方面的内容。
1、参与行政
所谓参与行政，广义的解释是指公众参与社会公共行政管理的活动与行为;狭义的解释是指政府部门与一些介于政府与企业组织之间的第三部门对社会公共活动和公共事务的协同管理。作为转型时期的产物，参与行政这种新型的行政运作机制和方式能有效地实现分化与综合的统一，提高社会衍射程度，促进行政的发展。这是因为，参与行政具有高度的社会关注性、社会开放性和社会动员性。一方面，参与政府的行政管理活动有利于参与者逐渐了解政府内部的工作条件和环境，熟悉政府工作的过程、方法、机制与手段，掌握公共行政管理活动的规则和规律。因此，参与者的参与愿望能得以不断激发，参与技能会越来越娴熟，参与能力也将会越来越强;另一方面，社会特别是那些行为直接或间接地受到政府公共政策规范、管制和制约的个人和组织对政府公共行政的关注，不仅有利于密切政府与社会之间的关系，而且有利于政府在充分的意见表达和利益整合的基础上制定政策。
2、整合行政
作为行政运作的一种基本手段，整合行政的精髓在于用系统和全局的思想来统领行政系统，控制行政过程，将各种异质的要素、重叠的机构和行为有机地整合在一起，发挥行政系统的整体功能，强化政府的渗透能力。它涉及到行政系统内部和外部的各个方面，可以采用规划整合、制度整合和政策整合几种具体形式。规划整合主要涉及到行政系统的组织使命和总体目标。制度整合就是借助制度的力量来规范和协调政府机构及其人员的行为，提升政府的渗透能力。契约若没有刀剑，就只是一纸空文(霍布斯)。因此，必须通过政府的制度安排来塑造一种具有刚性、严肃性和权威性的制度环境，特别是要不断完善责任追究制度、绩效评估制度和行政监控制度，以最大限度地促进行政系统的整合。
3、服务行政
参与行政和整合行政分属于技术和制度的范畴，难以解决思想观念的问题。因此，转型期中国公共行政的价值选择还应有一种行政模式即服务行政。作为主权在民思想的产物，服务行政在实现分化与综合的统一，促进行政发展上的作用在于：一方面，从政府的角度观之，政府既是作为人民的服务者而存在，理应将其管理理念转变到社会导向、结果导向、责任导向、顾客导向和市场导向，站在社会的角度，权衡利弊得失，制定出能充分反应社会各方利益和诉求的公共政策并有效执行之，使自身的渗透能力得到不断提升;另一方面，从社会的角度来说，基于主权者的身份，社会大众将会以极大的热情和强烈的意愿，参与到政府的管理活动中来，监督政府的行为，表达自己的意见和要求，使政府的政策更加符合自身的利益，也使自身的参与能力越来越高。同时，服务行政还能有效地促进社会发育，提高社会的制度化、组织化和自主化程度，强化政府与社会之间的良性互动，促进各种异质性要素的整合，推动中国公共行政的不断发展。
【作者简介】
传统公共行政的主要特征范文第2篇
[关键词]新公共管理理论；方法论；创新；行政管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-02
随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。
1 新公共管理理论方法论的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。
第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。
第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。
2 新公共管理理论方法论的创新作用
2.1 为公共管理研究提供了全新的视角
新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。
就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。
从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。
2.2 使公共管理方法的取向和范围不断拓宽
新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。
新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。
相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。
基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。
2.3 用激励机制取代规制的公共管理方法
一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。
以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。
新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。
以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。
3 结 语
新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
主要参考文献
[1]何颖，李思然.新公共管理理论方法论评析[J].中国行政管理，2014（11）.
[2]曹堂哲，孙智慧.公共管理研究的技术设计范式：方法论、议题和逻辑[J].天津行政学院学报，2015（1）.
[3]范文.中外公共行政理论比较研究方法论思考[J].北京行政学院学报，2013（3）.
[4]王印红，王刚.对公共管理研究方法中定量推崇的批判[J].重庆大学学报：社会科学版，2013（1）.
[5]翁士洪，顾丽梅.治理理论：一种调适的新制度主义理论[J].南京社会科学，2013（7）.
传统公共行政的主要特征范文第3篇
在内容方面，文化必然会给公共管理活动带来一些作用，比如针对社会成员建立行动规范，将其观念限制在一定范围或是方向上，构建社会文化环境等，也就是说它让公共管理系统的思维和动作能够和文化环境匹配在一起，达到平衡的状态，否则就会失衡。拿行政活动来说，这种活动的最终效果，大大受到行政人员综合能力的影响，比如其知识技能、思想观念、做事态度等。也就是说，在公共管理活动这一领域，文化环境和行政系统之间是密不可分的。前者对后者的影响不仅仅限于管理主体方面，而且还会对其客体产生作用。考虑到管理主体的一切活动都处于文化环境下，所以，要确保主体所进行的公共管理工作在质量和效率方面有所保障，必须确保主体本身有一定的文化积累。也就是说要让主体和文化彼此间能够变换，让文化催生主体的改变。文化对客体所产生的作用力是通过社会传递给客体的。在社会环境下，文化倾向是决定物质转换关系的原因之一。在社会中占据主流优势的文化，会让其他文化朝着自身倾斜和发展。比如，市场经济理念中最重要的就是公平和竞争，因此随着经济市场化程度的提高，公共管理活动越来越提倡民主、公正、服务。由此可见，文化观念确实会对公共系统产生巨大的影响。在形式方面，由于文化最主要的特征就是多样化，这一性质的存在使得公共管理活动变得更加复杂和多样化。如果文化环境对公共管理系统提出了正面的要求的话，就会让系统的思维和动作逐渐向前者靠拢，公共管理系统要实现综合绩效的全面提升，最有效的手段就是将文化所拥有的正面价值和要求纳入进来。文化之所以呈现多样化的特征，和很多因素之间是密不可分的，比如历史、政治、民族等。比如，国内很多政府机构和部门作为一种实体参与到经济建设中去，政府部门人员在其中兼任某些职务。又或者是政府部门合法地利用手中的公权力，获取一些经济收入，比如售卖公共服务等。这些现象都是文化特征的具体体现。因此，如果要提升政府管理部门体系的效能，并使其拥有更高的创造性和主动性，必须在文化决定公共管理精神这一理念的指导下，重点塑造文化环境。纵观中华民族政治变迁历史，一些历史上的有识之士所提出的“洋为中用”、“托古改制”等改革理念，其本质就是以文化环境的革新为切入点，实现行政框架的改变。另外，在进行变革的过程中，必然会出现不同的文化，它们彼此之间不断冲撞，结果或是继续排斥，或是融合在一起，因此会给公共管理系统造成多样化的影响。如今，我国正在进一步深化改革开放，各种符合时代特征的改革措施得到执行。在这样的社会背景下，各种新思想不断涌现，无法避免地和历史遗留下的老思想、老观念产生冲突。比如勇于创新和墨守成规等，这些现象的存在就是我国文化具有多样化特征的最有力的佐证，它们揭示了文化和社会之间存在的密不可分的关系，也向民众传达了政府公共管理的特征受到文化影响的认识。文化对公共管理活动所产生的作用会一直存在，因此对文化的利用以及研究也必须得到重视，不能中断。
2创新文化对公共管理的影响
公共管理最显著的特征就是将公共文化以及市场文化融合在一起。
2．1公共管理理论行政文化创新的核心是市场理念与公共理念的融合：
根据公共管理理论可知，从本质上看，市场文化和公共文化融合即为对政府公共管理效率的要求，这是政府公共管理市场效率理念的重要基础。在以往的公共行政观念中，政府将过多的注意力放在公平、公正方面，以将成本控制在预算范围内为追求，忽视了自身所制定的政策在市场的执行效率，忽视了资金的市场价值。公共管理理论没有否定公平、公正、预算的作用，而是将部分政府注意力转移到资金市场效率方面，也就是在满足公众对公共产品和服务需求的前提下，将成本控制在最低水平。所以，在进行公共管理革新时，政府会将更多的关注倾向于服务质量方面。
2．2公共管理理论的行政价值观念创新：
公共管理对公共行政内部所包含的关系进行审视的过程，实际上就是构建和更新自身对国家和社会、政府和市场、政府和人民等多种关系认识的过程，这是对以往公共行政理论所倡导的价值观的进一步延伸。公共管理认为，公共行政应该追求公共价值以及市场价值，而且努力将两种价值归于一个方向上。公共管理理论是由“公共理论”和“管理理论”所构成的。前者突出显示公共管理组织所具有的公共性，认为公共行政的需要承担起对政治和公民的责任。后者的理论来源于现代经济学以及企业管理理论，它将企业这种经济主体的管理经验应用到公共部门中来。过去的行政学理论，往往都是在“公共”和“管理”二者中择其一，这种问题在公共管理理论中得到了有效的解决。把公共管理理论引入到行政学中来，有效地将“公共”和“管理”同时纳入到行政学范畴内。公共管理所追求的价值即为提升行政民主政治责任意识，它以议会和行政、政党和行政等多种关系为切入点，全面研究在既定的政治背景下，行政所表现出的适应性以及敏感性。以往的行政管理在寻找将行政和政治分隔开来的方法，该怎么样确保行政不受政治的影响；而公共管理理论却提倡让行政去主动适应政治，同时揭示了两者之间的互动关系。公共管理理论十分重视政府外部的正式生态环境因素，对公共管理产生的复杂的作用。“公共理论”从管理人员面对的公共生态环境入手，强调公共管理者必须不断提高自身对环境的敏感性，特别是当政治中混有多元民主时，公共管理人员必须能够意识到环境的变化并据此调整策略方向。“公共理论”一直在尝试寻找一条实现行政官僚体系和民主共存的途径。对于欧美国家所实施的民主体制而言，文官的选拔并没有采取选举制或任命制，不过他们被法律赋予了行政和政治权力，这是他们执行社会价值分配的必备基础。在实践中权力的度是很难把握的，这一问题长期以来都是人们关注的焦点。人们对政府的期望存在很多矛盾的地方，他们希望政府在社会经济建设方面有所作为的同时，又希望政府将重点精力放在革除弊病方面。因此才会构建很多程序来对政府进行约束。在民主政治体制背景下，官僚行政组织对民主的控制通过两种方式实现：第一种，赋予立法机构对行政部门的监控权；第二种为政务领导，也就是构建政务官和常任文官之间的上下级关系。
2．3公共管理的行政组织文化创新：
利用公共管理理论作为行政组织体制改革的指导，具体措施为将决策权和执行权赋予不同的机关。成立在人事和财务方面能够自我管理的行政执行局，通过签订合同的方式，实施行政执行管理。执行机构体制或执行局制作为一种行政执行体制，其主要的特征在于对决策和执行实施分权而治，具体来说，将位于现行科层制中的中下层组织单独抽离出来，让其实现独立经营，并将编制、人事、财务等权限赋予掌控经营大权的经理。也就是说不同部门之间的关系从上下级变成了合同关系。行政执行局的成立有法律作为依据和保障，其主要职能在于执行政府政策以及向公众提供服务，在技术、专业、监管等方面表现出自身的特性，业务之间的关联更小，不再具有政府职能部门的性质和属性，但必须接受政府部门的管理。执行机构不能制定政策。执行机构的正式成立，说明政府组织机构已经转向执行机构包裹核心政策司的形式，其中核心政策司的主要作用是制定政策，执行结构的职责为确保政策能够落实，并提供服务，这和以往作为下级单位直接听命于上级部门和领导来说是完全不同的。从行政角度来看，执行机构和政策核心司不是前者隶属于后者。后者对前者的领导是通过合同实现的。将决策权和执行权分离开来的思想，实际上是公共管理中公共文化和市场文化融合在一起后产生的。在进行这种行政体制改革的过程中，组织内部就的行政组织文化也会慢慢发生改变，主要特征在于让行政组织更加重视绩效、服务质量以及商业价值。绩效指的是在承担行政责任的前提下，行政管理必须追求更高的绩效，通过各种措施的实施，比如合同管理、组织结构简化等，促进行政组织理性和灵活性的全面提升，最终实现组织效率的大幅提高；服务指的是行政组织要转变对公民的看法，将公民当做顾客一样为其提供服务。只有服务质量得到了提高，公民满意度才会相应地提高；商业指的是要将公共服务当做一种商品，然后再推向市场。让更多的政府部门甚至是私人部门参与到公共服务建设中来，实现市场竞争目的。
2．4公共管理的行政治理观念创新：
传统公共行政的主要特征范文第4篇
关键词：生产率市场化服务分权政策负责
20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。
DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。
第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。
据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。
第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]
在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。
不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]
第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。
实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。
服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。
于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。
第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。
在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]
第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。
从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。
纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]
第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？
传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]
新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。
新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。
综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。
诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。
参考文献：
[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.
[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。
[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。
[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。
[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。
[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。
[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。
[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。
[9][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第73、80页。
[10][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第69页。
传统公共行政的主要特征范文第5篇
【关键词】 高校学生培养成本； 新公共管理； 成本补偿
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0115-03
近年来，随着我国高等教育规模的快速发展，高校学生培养成本补偿问题日益突出，成为政府和公众共同关注的焦点。本文基于新公共管理理论对高校学生培养成本补偿问题进行探讨，试图从新的理论视角分析问题并给出合理化建议。
一、学生培养成本补偿的概念与内涵
学生培养成本是指以高校为计量主体的教育成本，该类成本具有会计学方面的意义且内容特征为：（1）可用货币计量；（2）为实现教学、科研及社会服务三项功能所耗费；（3）衡量投入的教育资源。教育成本是经济学方面的概念，本质上是指在提供教育服务过程中所消耗的各类资源价值，其负担主体不仅包括高校，还包括政府、个人及社会公众等。当高校之间竞争加剧，导致教育资源配置结构不合理及供需矛盾突出等问题出现，则需要调动私人资源，通过多个负担主体共同分担的方式对学生培养成本进行补偿。学生培养成本补偿是指“从包括政府、高校、个人及社会在内的各个高校学生培养成本的承担主体处获得教育经费收入以收回支付的教育成本”。
二、高校学生培养成本补偿存在的问题
作为教育的最高层次，高等教育具有培养周期长和成本昂贵两方面的特点，另外，基于高等教育大众化及高校规模扩张的现状，以高校为主体计量的学生培养成本呈逐年递增趋势，因此仅仅依赖政府预算已无法完全满足公民的高等教育需求，导致一定程度的高等教育财政危机出现。具体来看，目前我国高校学生培养成本补偿过程中存在的问题主要体现在以下四个方面：
从政府角度来说，对高校实行垄断管理方式导致一系列问题。首先，这是一种集权化的管理理念，高校的自受到垄断管理的限制。就大学本科的具体收费标准来看，虽然可以在浮动于3 600―6 000元收费区间内，但学校之间及地区之间的收费标准仍然较为单一，价格调节机制不灵活（滕明兰、张继华，2005）。其次，这是一种主观性的管理模式，没有完善成本补偿的相关配套措施。例如奖助学金及学费减免等资助形式虽然都已存在，但是完整的体系并没有形成，而且国家助学贷款机制尚存在缺陷，申请环节及覆盖的受益人范围方面均有不足（凌键、周巍蔚，2010）。
从高校角度来说，高校作为一个社会子系统，自身存在不可忽视的弊端。首先监督机制的不完善导致高校内部的经费管理混乱且可能存在乱收费现象，个别高校的作风还会导致经费严重浪费，这些现象的存在阻碍了培养成本补偿额度的合理确定；此外，由于长期以政府管理为主导，高校在具体工作过程中常常不计成本，已有的成本核算机制不够科学细致，因而忽略从整体角度关注经济效益，导致缺少学生培养成本补偿的具体量化标准。
从个人角度来说，并轨收费制度的实施引起的个人学费增长带来一些社会问题及矛盾。首先高等学校收费增加引起学费占私人教育支出的比重提高，加上家庭需要为接受高等教育支付教材费、住宿费及生活费等，支出费用过多形成一般家庭过重的经济负担；其次，在不同的地区，社会经济发展水平不同，对学生培养成本补偿具有不同的意愿且补偿能力有所差异，在经济较发达地区能够获得相对较高的收入，这会导致接受高等教育的机会增加，而在经济落后地区，学生更有可能由于家庭收入过低而无法接受高等教育，具体体现为学费在培养成本补偿体制中所占比重过大，使得教育不公平问题出现。
从社会角度来说，国家和个人是学生培养成本补偿体系中的主要分担者，企业与社会团体的分担力度太弱。企业的发展离不开人才与技术，因此直接受益于高等教育的成果，按照“受益原则”，所有从高等教育成果中获得收益的主体都应当分担部分教育成本，目前虽然一定程度的成本补偿能够通过缴纳教育税附加的形式进行，但其成本分担所占的比例仍然较低且没有建立明确具体的责任机制及执行机制；另外，我国对社会捐助的鼓励程度不够，使得部分捐助团体的热情降低，现有的捐赠水平无法满足学生培养成本补偿的实际需要。
三、新公共管理理论的启示
（一）新公共管理理论的内涵
自20世纪80年代以来，公共行政改革领域引入新公共管理理论。理论界关于其内涵的表述尚未达成共识，但核心内容基本一致，主要表现为两点，一方面是以经济、效率、效益为目标（或称3E目标），另一方面是以市场为导向。高等教育体制发生改变，追求大学自主办学，其价值基础为竞争、顾客至上、成本分担及使用者付费等，这与新公共管理模式追求效率且崇尚市场价值的理念不谋而合，因此，新公共管理理论在高等教育领域具有适应性。
（二）新公共管理理论的主要特征
1.政府职能的转变。新公共管理中政府的职能重心在于政策制定而非执行，公共事务中的管理与具体实施功能分离，主张通过市场的重新塑造，影响行政部门或私人部门的行事方式，指导其具体事务的执行过程。
2.顾客导向的价值理念。新公共管理认为行政部门是服务的提供者，公共产品及公共服务的提供应当尊重顾客权利，以顾客需求为导向。这是将市场法则引入公共管理的切实体现，行政部门不以营利为目的，但是应当确保经济资源的生产效率最大化，其评价要注重顾客感受，确保提供公共服务的机制满足顾客偏好，以得到高效的服务产出。
3.重视追求效率。新公共管理试图引入市场竞争机制，促进更多的私营部门参与公共服务的提供，通过增加竞争促使质量提升及成本节省，且提高公共行政的效率。另一方面注重管理活动的产出，通过明确的绩效目标对实施情况进行测量与评估，促使公共部门提高服务的效率与质量。
如今在学生培养成本补偿方面存在的种种问题，对高校提出了新的要求，需要其摆脱传统的管理范式束缚，进行思路革新，将新公共管理的理论模式及其成果积极引入到成本补偿体制建设过程中，以新的视角对各个承担主体的责任与义务进行分析，发现问题并寻找解决方案。
四、新公共管理理论对高校学生培养成本补偿问题的指导作用
新公共管理主义视角下可将公共产品分为两类，一类如外交、国防及社会保障等，只能由政府提供并生成，称为核心公共产品；另一类如公共服务业及市政基础建设等，可以由非政府组织和私人部门共同提供，称为准公共产品。高等教育既可以由政府提供也可以由社会提供，因此属于准公共产品一类，具有市场化的内在基础。具体的，针对高校学生培养成本补偿问题，新公共管理思想的指导作用分别通过其对于各个承担主体的影响来体现。
（一）政府主体
新公共管理思想通过两点对政府主体产生影响。首先，改变其集权化的观念。体现在高等教育领域，是指政府将市场机制引入高校管理过程，主要关注有效竞争环境的建立，而将管理自给予高校，让高校在市场竞争中处于独立法人实体的地位。例如，可以通过社会化的后勤改革，引入私营企业对高校食堂、宿舍及物业等进行管理，通过竞争机制的建立，能够促进高校经费开支的节约并使资源配置效率的提高。其次，丰富其管理模式。政府主体不仅要确保对高校的资金投入力度，还应当督促高校树立成本概念与绩效意识，通过完善助学机制，以及与高校签订产业绩效的方式等，丰富其对于高校的管理方式，有效的达到合理分担高校成本的既定目标。
（二）高校主体
新公共管理思想要求高校改变教育观念并积极地促进教育改革，认为高校拥有的科研设施及知识优势是可与企业进行交换的特殊商品，另外，还提倡高校以附属企业及医院等为载体向社会提供服务，获得充足经费以确保高校的自我发展。例如，通过校企结合的形式，高校可以在企业中锻炼自己的科研队伍并促进教学与科研发展；还能从企业中获取社会信息，将企业作为生产实践的基地（敬然，2011）；最主要的是高校可以通过这种结合，获得相应的经济收入，所得资金用来购买实验仪器以提高办学水平，或是以某种形式分摊部分成本等，总之，对于学生培养成本具有一定的补偿作用。
（三）公众主体（学生及家庭）
传统的行政管理不关注顾客要求，在提供公共物品时生产效率较低，使得公众参与其中的主动性降低。高等教育属于准公共产品，新公共管理理念重新定位社会公众的角色，认为除了政府是教育投入的主体外，个人及家庭也应当成为教育投入的另一个重要主体。新公共管理对于公众主体产生的影响主要体现在公众参与教育经费投入的补充作用，目前主要以学费形式存在，即接受高等教育需要缴纳一定费用，此外还包括住宿费及生活费投入等内容。这种让学生及其家庭分担培养成本的做法可能导致享有教育资源机会的不均等（曹云亮、王璐，2011），因此应以新公共管理理论中的顾客导向理念为基础，在公众主体分担学生培养成本的比例方面，充分考虑部分家庭的负担水平，并完善助学机制以增加社会福利及促进教育公平。
（四）社会主体
新公共管理理论认为政府应当转变集权的官僚制管理方式，促进符合公营部门目标的不同组织体系建立，使公营部门自身的价值得以实现。多元化组织体系的存在要以多元化管理主体为前提，因此，新公共管理理论指导下的学生培养成本补偿必然要求多元化主体的存在。政府应当充分认识到其他社会主体参与公共事务的巨大能力，在成本补偿方面的管理方式必须从集权走向分权，建立起以政府为主导，有高等院校、个人、家庭、社会公众等多元主体参加的共同承担模式，例如，企业作为典型的享用高等教育成果的社会主体，在学生培养成本补偿中负有不可推卸的责任。
五、新公共管理视角下的高校学生培养成本补偿体制探讨
借鉴新公共管理理论和公共服务的理念，针对高校学生培养成本中存在的问题，提出以下几点建议。
（一）政府摆脱垄断管理理念，给予高校自
高等教育在市场经济条件下的资源配置要求更加灵活有效的管理制度与之匹配，作为社会经济系统中的一个子系统，高等教育的运行体制受制于整个社会政治经济制度，主要通过资源配置方式及差异化的组织形式来体现。在我国日益完善的市场经济中，高校开始需求更多的自，随着高等教育的市场化趋势逐步加深，其与其他社会系统之间的活动主要在教育市场中直接进行。因此新公共管理理论认为政府应当摆脱对于高等教育的垄断管理理念，从以往的集权式管理转变为宏观指导，相应扩大各高校的自主办学权。
体现在学生培养成本补偿的制度建设中，即要求在市场经济学理论依据下保障高等教育资源的科学配置，政府抛弃以往的绝对垄断管理方式，对高校资源配置中的“量和质”进行全面分析，监督高校的自主资源配置过程并对相关政策进行改进。
（二）多渠道筹集高等教育经费
高等教育属于准公共产品，新公共管理理论强调政府应当进行职能转变，以改进公共服务的供给体制，促进提供主体多元化的实现，由此将原本仅由政府承担的成本分担给公民、市场及社会。
以往，高等教育财政投资完全由政府拨款，经分析发现，新公共管理理念指导下的学生培养成本不仅应当由政府负担，还可以由社会提供部分资源进行补偿。应当积极鼓励多渠道筹集高等教育经费，调动家庭及企业或社会团体参与教育成本分担的主动性，以政府投资结合社会资本广泛参与的方式，建立起符合市场经济的新财政体制。
（三）净化我国高等教育成本中的虚假成本
单独由政府进行教育投入存在的资金不足现象使得高校资源匮乏，另外，政府主导管理的模式使得高校在具体工作中不顾整体经济效益，因此在高校中存在诸多经费不合理消耗的现象（王勇，2011），例如行政领导车辆使用等形成的“非教育性”费用以及高校管理弊端的存在导致开支数额巨大或浪费严重的情况；又如公费医疗费或非教学人员费等费用比重过大。显然，这些现象的存在使得学生培养成本中存在着许多不应成为培养成本分担对象的“虚假”成本。考虑新公共管理理论在高校中的运用，能够促进高校的自主化管理以利于教育资源的合理配置，实施高等教育多元主体共同补偿政策时，应注意区分学生实际培养成本，也就是通过净化高等教育成本中的虚假成本减轻各主体的补偿负担。
【参考文献】
[1] 王处辉，彭荣础.我国现行高等教育成本分担政策评议[J].高等教育研究，2007（1）：31-36.
[2] 滕明兰，张继华.完善我国高等教育成本分担体制的思考[J].教育理论与实践，2005（6）：11-14.
[3] 凌键，周巍蔚.管理范式转型视角下的中国高等教育成本分担[J].浙江工业大学学报（社会科学版），2010，9（4）：414-418.
[4] 哈巍.谁来为高等教育付费――高等教育成本补偿的国际比较[J].教育发展研究，2002（3）：69-73.
[5] 朱江.新公共管理视角下的我国政府管理高等教育的职能定位[J].牡丹江大学学报，2008（12）：73-74.
[6] 崔晓娟，蔡文伯.新疆高等教育成本补偿与分担问题研究[J].高等函授学报（哲学社会科学版），2010（9）：23-26.
[7] 敬然.政府分权下大学自主的实现[D].吉林大学博士学位论文，2011.
