行政合同的概念
前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇行政合同的概念范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。
行政合同的概念范文第1篇
行政合同是一种非常普遍的行政现象，为一些行政法发达国家所重视。①行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现。尽管行政合同在行政法中的地位仍有争议，但是现代行政管理需要行政合同，且行政实践中已有大量行政合同存在却是无可否定的事实。在一定场合、一定条件下借助于行政合同实现行政管理的目的是现代社会中行政主体不可不运用的一项行政手段。②我国行政法学界也倾注了大量的精力研究行政合同。但是由于对于行政合同概念认识的分歧使得关于行政合同的一些具体制度的研究停滞不前，也给实践带来不少负面影响。
笔者认为，在法学研究的场合尤其是在一些重大的法学争论中，在很多意见对立的场合，争论的原因和焦点往往是由概念、范畴的歧意引起的。③我国法学在与其它学科的沟通、对话、合作上之所以存在一定的障碍，一个重要的原因恐怕就是我们提炼和传播法学范畴不够。④因此，廓清行政合同的概念以促进对它的研究是当前必须加以解决的问题。
行政合同被广泛运用究其原因，主要有以下几个方面：首先，从社会背景看，现代社会进入福利主义国家时代；其次，从行政趋势看，政府发挥职能的手段多样化，范围扩大化；第三，从法律目的看，法律支持符合民主的行政方式，希望行政非权力化，因此逐渐导致公法私法化；⑤第四，行政合同与命令行政相比，表现出更大的灵活性，行政合同作为体现行政的民主性和公平性的有效手段，它所蕴含的宽松、非权力的色彩，更易为相对人所接受。行政合同的大量运用，有利于市场经济条件下政府职
能的转变，可以兼顾各方面的利益，有利于调动行政相对人的积极性和创造性，同时，通过行政合同方式来约束各方的行为，对于限制行政权力的滥用，保障行政相对人的合法权益具有重要意义。行政合同的大量运用同时也是行政执法方式改革，建设社会主义政治文明的重要内容。
通过对行政合同产生原因和其作用的分析，我们可以这样认为，行政合同就是指行政主体为了行使行政职能，实现某一行政管理目的，与公民、法人或者其它组织通过协商的方式，在意思表示一致的基础上所达成的协议。学术界对行政合同的概念分歧主要体现在对行政合同的主体的认识上。如有的学者认为，行政合同，又称为行政契约，是国家行政机关为了实现行政管理目的，而与公民、法人和其它组织之间或者国家行政机关相互之间经过协商，双方意思表示一致达成的协议。⑥更有学者认为，行政合同是指为了实施行政管理目标，行政机关相互之间，行政机关与相对人之间、或者行政机关监督下的相对人相互之间，经相互协商，意思表示一致，所达成的协议，又称为行政契约、公法契约。⑦
通过上面的比较，我们可以看出，后面两种概念的外延要广于第一种。第二种概念认为，行政主体之间、行政机关和其所属下级机构或者公务员之间亦可能存在行政契约的关系。⑧在当前政府法制建设中，出现了行政机关内部通过层层签订责任书方式落实责任制的倾向，公安系统现在也正引入破案内部招标制，行政法研究无疑应将其纳入视野。这类行政契约的存在，对于推动公共组织内部的制度建设和运行的严格管理，提高公共服务的质量，具有重要意义。第三种概念走的更远，他们认为在法律有特别规定时，非行政主体之间也可能缔结行政契约，这是因为这种契约是在公共管理的基础上为实现特定行政目标而缔结的，且缔结契约的权限直接来源于法律。这种情况在西方国家行政法中也存在。⑨
笔者认为我国当前乃至今后相当长一段时间都不宜采用第二种、第三种概念来界定行政合同。
首先，我们来分析第三种概念，这个概念认为，在非行政主体间也可能缔结行政契约。这时对契约的性质衡量标准是采取实质标准而非形式标准。这种行政合同的一方当事人虽然不是行政机关，但其签订合同是根据行政机关的命令或者有行政机关监督，合同的目的是公共利益，因此，这种合同也属于行政合同的范畴。笔者认为，这个概念混淆了民事合同和行政合同的界限，同时也徒增了当事人解决争议的麻烦。当事人双方均为非行政主体之时，所签定的合同当然为平等主体之间签定的合同，也就是民事合同。双方为履行合同而发生争议时，也当然应当运用《合同法》加以解决，完全没有必要将其列入行政合同；相反，将这类合同列入行政合同反而有助于强化某些刚刚从“行政主体”转化来的公共组织、企业的垄断权力而不利于保护人民的合法权益。《合同法》将供用水、电、气、热力的合同以专节方式加以规定，即是一个很大的进步。如果再将非行政主体之间签订的带有行政管理目标内容的合同列入行政合同，无疑是历史的倒退。另外，以前公认的此类“行政合同”的代表，农村土地承包合同也在去年通过的《农村土地承包法》中得以正身，该法第56条明确规定，当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合规定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。另外，有人认为根据国家指令性计划签订的供销合同即是行政合同，我们认为这种认识也是错误的。《民法通则》第58条第六项和《合同法》第38条对此早已做出了规定。据此，笔者认为，我们不应当再将非行政主体之间签定的带有实现行政管理目标内容的合同列为行政合同，而宜将其认定为民事合同。另外，将这类合同列为行政合同也给研究、规定行政合同的救济模式带来了麻烦。因为，目前较为统一的观点认为，行政合同应该通过行政法律制度加以解决，即通过完善、改革行政复议或者行政诉讼制度来解决行政合同纠纷。而这两种制度无论如何改革、完善都无法接纳非行政主体之间的“行政合同”。因为，这类合同的被告无论如何都不会是行政主体。因此，这类合同也就不可能被受理，更谈不上解决了。最终，我们还得依靠合同法来解决它。所以，从这个角度来讲，我们也不能将其界定为行政合同。倒是将这类合同界定为民事合同方便了许多。
行政机关内部、行政机关上下级之间或者行政机关与其公务员之间所签订的责任书之类的合同大量存在并且呈日见增多的趋势是不争的事实。通过签订诸如此类的责任书，对行政机关及其工作人员产生一定的威慑作用从而提高行政效率，减少行政权行使的成本。当前，在防治“非典”工作中行政机关内部的此类责任书确实也发挥了其功效。据此，有学者认为应当将这类合同也纳入行政合同的范畴，加以规范。笔者认为，这样做不大妥当；虽然，除此之外我们还找不到哪一个法律和理论适合解释这类合同。但是这绝不能成为我们将其纳入行政合同范畴的理由。因为，首先，从行政合同的产生背景来看，行政合同主要是适应民主、法治的发展，政府职能转变的需要而采取的与行政相对人之间的关系的调整的措施。它涉及的是行政主体和行政相对人之间的关系，而这才是现代行政法调整的主要对象和核心。现代行政法的产生和行政合同的产生背景几乎是一致的，即都是为了保障民权，限制公权。将行政主体内部签订的合同纳入行政合同的范畴无疑淡化了行政合同的本来形象。其次，行政合同作为行政行为的一种，是直接调整社会，实现社会管理目的的，而不是先调整行政主体内部关系再去调整社会管理关系。它应当是外部行政行为而非兼具内部行政行为和外部行政行为的双重性质。将两种不同性质的行为糅合到一个概念里面，对于对该行为的规范、调整和研究都不会有好处。再次，这类合同中，有些合同的签订，当事人一方并无选择权，只能签订而不能不签，限制了弱势一方的意志，有违合同的本质，即便因为它是是行政合同也不能如此。严格意义上讲，这种做法只是内部管理行为的选择模式，是介于“公行政”和“私行政”之间的一种行为模式，将其纳入行政合同的范畴从逻辑上讲也是说不通的。最后，按照我国现行行政法律制度，当事人之间发生了纠纷也无法为他们提供合理、便捷的救济途径。虽然，有人认为可以借鉴人事部在内部设立专门仲裁聘用合同纠纷机构的做法，在行政机关体系内建立独立的行政契约仲裁机构，专门用来处理行政机关间及行政机关与所属下级机构或公务员间缔结的特定种类的行政契约纠纷。⑩但是，关于这种仲裁机构的设置、隶属、地位、组成、权限等又需专门加以规定，给整个行政合同的体系带来不协调。而且按照我们现在统一的认识，行政争议就是发生在行政主体和行政相对人之间的纠纷，上述合同的纠纷根本不应列为行政争议，当然也就不应由行政法上的法律手段加以解决。为了解决这类性质的合同纠纷专门成立一个机构也不太实际。所以，我们认为不宜将内部行政行为性质的合同和外部行政行为性质的行政合同混合规范、调整。比较适合的做法是将这类行政行为专门作一研究形成一定的理论和共识之后制定专门的法规对其加以规范。这样，两种不同性质的行政行为由不同的法律规范加以调整、规范就可以做到清晰、系统、明了，从而对双方都有利。
行政合同虽然存在时日已久，但是在我国，对它的研究和实践都比较滞后。因此，关于行政合同的概念的界定就显得非常重要。只有从根本上对行政合同产生统一、清晰、明确的认识才会对这种行为有一个好的调整和规范。因此，笔者认为，要对行政合同进行研究首先就应当统一行政合同的概念。笔者认为，为了在行政主体采用行政合同方式实施行政管理时，能够切实考虑到保护行政相对人的合法权益，也为了将来制定行政合同法时使之体系清楚、系统，我们应当将行政合同界定为行政主体与行政相对人之间签订的协议，而将行政机关之间、行政机关与其公务员之间签订责任书之类的合同以及在行政主体监督之下的非行政主体之间签订的协议排除在外。这样就突出了对这类行政合同的规制，有利于强化我们对这类合同的认识、研究从而也会更好地保护行政相对人，形成良好的行政管理秩序。在1999年的统一合同法中没有对行政合同这类特殊的“合同”进行规范，就是因为它的特殊性而为了保持合同法作为民事基本法的特性，就只有将其交给行政法学者去研究、解决了。民法学界的这种做法至少给我们提供了一条思路，那就是我们决不能搞那种大而全的、对具体适用、学习和研究都不太方便的行政合同法。行政合同法也没有那么强的包容力。
参考书目：
①张步洪著《中国行政法学前沿问题报告》中国法制出版社1999年10月版，第45页。
②姜明安主编《行政法与行政诉讼法》北大、高教1999年版，第251页。
③张文显著《法哲学基本范畴研究》中国政法大学出版社2001年修订版，第19页。
④同上第1页。
⑤孙笑侠《契约下的行政-从行政合同本质到现代行政法功能的再解释》，第5页。转引自《中国行政法学前沿问题报告》，第46页。
⑥王连昌主编《行政法学》中政大版1994年，第255页。
⑦任中杰主编《行政法与行政诉讼法学》中政大1999年版，第158页。
⑧皮纯协、张成福主编《行政法学》中国人民大学2002年版，第266页。
行政合同的概念范文第2篇
关键词：行政契约 行政主体 给付不能 法律后果
国内外行政法学者对行政契约的关注重点在于公法契约与私法契约的界分及行政契约的基本原则和宏观的制度构建上，很少有对行政契约具体制度问题的探讨。台湾学者吴庚认为行政契约不发达之原因在于：其一，与法律救济途径之结构密切相关，行政诉讼法上未能给予行政契约应有之途径；其二，在于行政契约之理论体系未能建立，助长了“公法遁入私法”之势。[1]因此，若要充分发挥行政契约之功能，必须对行政契约的具体制度之构建作深入的探讨。本文拟对行政契约履行时行政主体之给付出现给付不能之障碍时，在行政契约上应产生何种法律后果予以探讨，并尝试着对行政契约中行政主体之给付不能情况予以类型化。一个法律制度或规范之类型化乃该法律制度或规范成熟之标志。法律制度类型化之途径不外有演绎与归纳两大方式。演绎者乃从某一法律制度的核心概念开始，通过理性之思辨而假设各种情形，迨至周全而无遗漏后，再分别规范其构成要件与法律后果。归纳者，反其道而行之，详察实务中各个案之情形，再寻其共同之处而为抽象之归类。除上述类型化方法之外，不同部门法之间，因其共性尚可采借鉴、类比之方法进行法律制度类型化之研究。笔者在本文中就拟采类比之方法，借鉴民法给付不能之类型，并结合行政契约之特点，尝试着对行政契约给付不能之制度进行类型化。
一、给付不能之概念
给付不能为民法中债务不履行之下位概念。按照民法的债法理论，所谓债务不履行，亦称不给付，意指未依债务本旨为给付，以满足债权之状态。不给付形态有两种，其一为债务人并无给付之行为，即不给付（狭义）。具体又包括给付不能、给付拒绝与迟延给付三种情形；其二为债务人虽有给付行为，但未依债之本旨为给付，即不完全给付之。[2]因此，给付不能为债务不履行之一种类型，意指债务人不能依债务本旨而为给付。此处所谓给付不能，系指依社会观念，其给付已属不能者而言，若仅给付困难，不得谓给付不能。给付不能在原德国民法典中曾作为给付障碍法的核心，将给付不能作为给付障碍的核心连结根据。在德国债法改革后，给付不能虽不再作为其给付障碍法上的核心连结根据，但仍在给付障碍法中占有重要地位。由于《德国民法典》第306条将以自始客观不能的给付为标的的合同规定为无效，故在德国法上必须要区分自始不能与嗣后不能以及客观不能与主观不能几种情形。除此之外，还必须区分全部不能与一部不能以及永久不能与一时不能等情形。[3]私法上区分各种不同类型的给付不能，并分别赋予其不同的法律后果。行政契约中给付不能之概念及其法律后果是否就可完全借用民法之规定？笔者认为，行政契约中给付不能之概念及其后果虽可借鉴民法的概念，但应避免简单的移植，尚须仔细斟酌行政契约给付不能之类型，并结合行政契约之特点，再分别规范其后果。
二、给付不能之类型
（一）民法学理上给付不能之分类
在民法学理上，因大陆法系的德国将给付不能作为其民法典给付障碍法的核心概念，故学者对给付不能这一法学概念进行探微析究，并依不同标准而对给付不能进行类型化研究。依学者及立法规范而言，给付不能之类型以自始不能与嗣后不能、客观不能与主观不能最为重要。[4]
自始不能，是指债之关系成立前，其给付已属不能。若债之关系成立后，出现给付不能时，则为嗣后不能。判断是自始不能还是嗣后不能的时点，是以债之关系成立的时点为依据。是故，自始不能是关于债之关系成立的问题，而嗣后不能则是关于债务履行之问题。[5]
客观不能，是指任何人均不能为给付，而主观不能则是指仅债务人给付不能，债务人之外的第三人为可能时，则为主观不能。
就上述两对重要的给付不能而言，其相互交叉又衍生出自始客观不能与自始主观不能、嗣后客观不能与嗣后主观不能之四种给付不能的重要类型。该四种给付不能类型之所以重要，乃因法律对其有明确规范，并赋予其不同的法律效果。根据德国民法典及我国台湾地区的“民法”规定：以自始客观不能为契约之给付标的者，该契约无效。须说明的是，该项规范非属强制性规范，当事人得依约定排除之。就其法律后果而言，产生信赖利益的损害赔偿之后果，即在自始客观不能之情形，契约无效，但缔约人须负缔约过失之责任。而自始主观不能及嗣后不能之情形，其契约效力并不受其影响。在自始主观不能和嗣后不能之情形，契约仍然有效，但在归责要件及责任范围上有所不同。
然德国法上这种将给付不能作为给付障碍法的核心的体系架构，受到了最近的德国债法改革运动的批评。学者及司法实务多认为：《德国民法典》中的给付障碍法对自始客观不能的规定是失败的，在发生无效后果和将债务人责任限于消极利益被认为是不适当的情形，且德国的判例认定债务人已就自己约定的给付的可履行性承担了担保。在此情形，合同应以有效论，债务人应负责赔偿积极利益。[6]
因此，我国在进行《合同法》立法时，并未仿德国或我国台湾关于给付不能的立法例，而仅规定了法律不能与事实不能两种情形。[7]所谓事实不能，是指基于自然法则之不能，如以灭失的名画为给付标的，以烧毁的房屋为给付标的等等。而法律不能，是指基于法律规定而给付不能。包括依法律之规定逻辑上为给付不能及依法律上之规定不可期望债务人为给付的。
（二）行政契约中给付不能之种类
参考民法的立法例，在行政契约中构建给付不能之体系。笔者认为，应在考量民事合同有关给付不能体系的基础上，斟酌行政契约的特殊性来构建具有行政特色的给付不能之体系。
行政契约的特殊性主要有：(1)行政契约的当事人中须有行政主体，即行政契约的当事人中，必须有一方是为执行公务的行政主体；(2)行政契约的目的应是为了实现一定的行政职能或公共利益；(3)行政契约的内容是行政上的权利义务；(4)行政契约受不同于私法的行政法律规范调整；(5）行政契约的争议实行特定的管辖。[8]
行政合同的概念范文第3篇
关键词：行政合同；救济制度；可诉性
行政合同，是现代行政法中民主、协商精神的具体体现，融合了行政法的强制性与民法契约的合意性，其以一种灵活而富有弹性的方法来实现公共利益目标或自身行政目标，不仅满足了依法行政、高效行政的目的，还满足了民主行政、协商行政的需要，被越来越多地运用于行政管理领域，但也随之出现了许多有关行政合同的纠纷。然而，我国行政法至今未对行政合同的独立地位予以确认，行政合同的概念、特征、纠纷的解决途径等都没有相应的规定，使得理论的指导远远落后于实践的需要。尤其是行政合同诉讼途径的空白与混乱，使行政合同纠纷的解决陷入一种窘况。因此，有必要从理论视角探讨行政合同司法诉讼的可行性与必要性，为行政合同纠纷搭建良好的诉讼救济平台，以期不断完善我国行政合同救济法律制度。
一、行政合同诉讼的必要性
（一）将行政合同纠纷纳入行政诉讼的范围是行政法治原则的要求
依照行政法治原则，行政机关所有行政行为都必须依法做出，并在违法时接受法院的司法审查。“一个行政机关的行为能否提起行政救济，端视其是否具有行政决定之属性”。[1]有学者认为： “可诉的具体行政行为是指那些由法律规定的、法院可以受理并对之进行司法审查的具体行政行为。根据行政诉讼法的规定，可诉的具体行政行为，原则上是符合具体行政行为的一般特征并被认为侵犯了对方当事人的人身权、财产权的具体行政行为”。[2]而本文讨论的行政合同虽然借助了私法中的“ 合同” 这一外在形式，但其签订与实施的目的是为了实现国家行政管理目标或公共利益，与其他具体行政行为一样，其也是针对特定的相对人就特定的事项实施的行为，而且同样能影响相对人的法律地位，产生行政法上的法律后果，属于一种具体行政行为。既然行政合同属于一种具体行政行为，而且在合同的履行过程中也有可能会侵犯到对方当事人的人身权、财产权，应该根据行政法治的原则将其纳入司法审查的范围，否则相对人的权利将得不到保护，最终也会影响到行政管理长远目标和社会公共利益的实现。
（二）将行政合同纠纷纳入行政诉讼的范围是防止行政合同中行政优益权滥用的需要
为确保行政合同所预期的社会公共利益和行政机关的特定行政目标得以实现，就要求在行政合同中赋予行政机关对合同履行的指导与监督权，对不履行合同义务的相对一方强制执行权，因社会公共利益的需要而单方面变更、解除合同权，对违约方进行行政制裁权等行政优益权。[3]在官本位思想严重的中国，行政机关在社会生活中本来就处于一种强势、优越的地位，而行政优益权的存在一定程度上亦增加了行政机关的强势地位，也不可避免地会出现由于权力的滥用导致相对一方遭受损害情况的发生。所以，应尽量将所有行政行为纳入司法审查的范围，尤其是作为具体行政行为之一种的行政合同，否则，就会为行政机关违法行政，逃避司法审查和监督留下借口，使司法对行政的监督形同虚设，难以真正发挥制约行政、保护公民合法权益的作用。
（三）将行政合同纠纷纳入行政诉讼是司法最终救济原则的体现
司法最终救济是指对行政权力侵犯公民权利的一切情形都应当设置司法的救济途径，使权利在受到侵害时可以直接或间接地通过司法的途径获得救济。[4]从现代行政法的精神上来看，行政法应该是限制公权力的法，以更好地实施行政管理目的，保护公民合法权益。虽然在行政法内部，已经设置了诸如行政复议、协商等内部处理方式，但对于纠纷的处理应最终落实到司法救济上。尤其是可能对公民权利造成侵害的具体行政行为，完全依靠行政机关内部处理是不能够彻底解决的，因为行政机关内部在处理纠纷时，可能会受到来自上级部门或关系部门的压力与疏通。只有依靠法院这个独立的、公正的第三者进行居中裁判，凭借一系列严格公正的程序，才能使司法救济的有效性得以充分实现。虽然我国目前的《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日起施行，以下简称《行政诉讼法》）中对抽象行政行为、终局性行政行为进行了司法审查的除外[5]，但相信在我国依法治国的进程中，会有越来越多的行政行为被纳入司法救济的范围。
二、行政合同诉讼的可行性
《行政诉讼法》施行以前，由于没有开展行政审判的工作，包括行政合同在内的行政案件一般由经济庭或民事庭审理。在《行政诉讼法》施行后，各地法院的行政审判庭逐渐得到设立与完善。但在该法第11条规定的受案范围中，并没有规定行政合同纠纷可以提起行政诉讼。[6]1991年最高人民法院通过的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》又将具体行政行为界定为行政机关依职权做出的单方行政行为，这必然不包括以双方合意为基础的行政合同行为，因此，行政合同行为被排除在具体行政行为之外。这些都是行政合同纠纷通过诉讼途径寻求救济的障碍。随着行政合同纠纷数量的增多及对行政合同性质的深入认识，行政合同案件的诉讼道路慢慢显现。
（一）法律上的障碍解除
如前所述，虽然我国《行政诉讼法》第11条的受案范围中并没有包括行政合同纠纷，但从另一个角度考虑，行政合同行为亦不在《行政诉讼法》第12条的排除范围之内，因为其不属于第12条明确规定的不能提起行政诉讼的国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和终局行政行为。2000年最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第1条第2款[7]再一次重申了六类不可诉的行政行为，行政合同都不包括在其中，这至少说明我国法律并没有将行政合同明确规定为不可诉的行政行为。
而且《解释》的相关规定更为行政合同可以提起行政诉讼作了法律上的铺垫，破除了行政合同不能提起行政诉讼的障碍。《解释》第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。从中可以看出，最高人民法院不再延续对具体行政行为作单方行政行为的定义，这就为将以双方行政行为为特征的行政合同纳入行政诉讼的受案范围扫清了障碍，这是行政合同行为可以作为具体行政行为，从而进入行政诉讼受案范围的逻辑突破口。2004年1月14日，最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》，确认了27种具体行政行为，其中包括“行政合同”，并在例示中说明：不作为案件的案由可以写成“诉××（行政主体）不履行行政合同义务”样式。由此可以看出，行政合同的行政性与可诉性越来越被我国法律所认可。
（二）实践中的不断探索
虽然我国法律并未对行政合同的独立地位予以确认，但司法实践中已经出现了许多行政合同纠纷诉讼的有益探索。目前法院主要是将教育行政合同、国有土地出让合同、征用补偿合同、农村土地承包合同、计划生育合同等行政合同案件作为行政案件交由行政审判庭审理。2005年6月18日，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，解释中规定涉及国有土地使用权合同纠纷的案件要按照民事合同模式来处理。但是，在实务中，基层人民法院甚至最高人民法院并非完全遵从上述司法解释的规定，许多案件都是采取行政诉讼的方式予以解决。[8]
所以，无论是从法律的隐含推理、认可倾向，还是从行政合同诉讼的实践来看，行政合同都可以以一种具体行政行为的身份进入行政诉讼的受案范围。
三、行政合同诉讼的相关制度完善
（一）司法救济与行政内部救济相结合
司法救济作为最终的纠纷解决方式，虽然有公正、彻底的优势，但也具有被动性、低效性的缺陷。“从西方国家的法律模式看，对行政合同纠纷的解决，除了司法救济外，还表现为通过协商、仲裁或行政机关内部裁决等行政内救济方式。”[9]而且我国以往的解决行政合同纠纷的实践中，也积累了许多行政内部救济的经验，行政内部救济的专业性、高效性也能够适当弥补司法救济的被动性、低效性，使违法程度不同、复杂程度不一的各种行政合同纠纷得到更好地解决。所以，在坚持司法救济最终原则的基础上，肯定与延续协商、仲裁、行政复议等行政内部救济方式，才能公正、彻底地解决行政合同纠纷，充分保护相对人的合法权益，更好地实现行政管理或符合公共利益的目标。
（二）行政法规范与民法规范相结合
行政合同所具有的双重特性，使行政合同发生争议时，出现应该运用何种救济程序来实施救济的这么一个难题。实践中，单纯适用行政或民事的救济程序，都无法彻底解决行政合同这种混合合同所具有的所有问题，只有在运用行政法规范解决行政合同纠纷的基础上，辅之以民法规范，才能较好地处理行政合同纠纷。首先，既然行政性是行政合同的本质属性，那么在行政合同纠纷中首先运用行政法规范来解决是符合其本质属性的，也能够针对行政合同的特点起到直接的制裁效果。其次，由于行政合同也体现了契约自由的原则，仍然适用民事合同的一些规则，且2003年最高人民法院行政审判工作会议主题报告中也指出，审理行政合同案件，法律有特别规定的，适用法律的规定，没有规定的，可以适用合同法的规定。
（三）行政诉讼制度的适当调整
行政合同本质上属于行政纠纷，应当寻求行政诉讼救济，但是行政诉讼规则必须针对行政合同纠纷特点作适当调整。
1.赋予行政机关在行政合同诉讼中的诉权
行政机关在合同中具有行政主体与合同当事人的双重身份，而《行政诉讼法》没有规定行政主体一方可以提讼程序，而是从保障相对人权益出发，出于平衡权力的目的，设定了单向性结构，即只由行政相对一方提起行政诉讼。在这种框架中，行政机关只能作为被告应诉。而在行政合同中，对于双方能够平等协商的部分而言，行政机关与相对人处于平等的地位，行政机关的利益也有可能受到侵害，这就要求突破现行诉讼框架，改变目前我国行政诉讼的单向性，赋予行政机关相应的诉权，使其也能平等地通过诉讼程序寻求救济。
2.吸收调解结案
我国《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解” 。因为与民事诉讼中当事人的权利义务皆双方自由意志设定不同，行政诉讼中，行政机关的权力义务是由法律明确规定的，行政机关本身不具备处分权，行政法律关系当事人不能任意放弃或相互免除义务，否则会侵害国家或公共利益。但在现代国家，随着行政职能的变化和行政权的扩张，行政机关享有越来越多的自由裁量权，在强调依法行政的同时，也要防止机械的依法行政。在法律规定的范围内，或者与法律不相抵触的情况下与民协商、与民合作、与民合意，是现代民主行政理念的体现。对原有行政行为突破最大的莫过于兼具行政性与契约性的行政合同行为。从行政合同的内容上来看，合同既包括法律上的强行性规定，如关于行政机关的职责权限、相对人的义务等，这部分内容是行政机关履行行政管理目标的职责所在，是不容行政机关或相对人任意处分的，所以这部分内容不能进行调解。但合同还包括非法律强行性规定的内容，如合同履行的期限、履行方式、对价、违约规定等，双方当事人是可以在不侵害国家或公共利益的情况下自由协商、自由约定的，行政机关与行政相对人的地位和其他民事合同的当事人无异，所以对这部分内容，应该赋予行政机关和当事人自由处分的权利，相对的在争议发生时，也可以采用调解的方式结案，以促进纠纷的解决，提高办案效率。
结语
行政合同行为相对于单方行政行为，更能发挥行政相对方的积极性和创造性，随着我国政府职能和观念的进一步转变，行政合同作为一种重要而新型的现代行政管理方式，必然会得到更广泛的运用。应该明确行政合同的概念、特征、法律地位等规定，并将行政合同的司法救济制度予以完善，使大量的不稳定的行政合同纠纷得以解决，使行政合同走上更加规范的道路。
注释：
[1]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第133页。
[2]应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第635页。
[3]余凌云：《行政契约论》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第1卷），法律出版社1998年版，第232页以下。
[4]孟昭武：《行政伦理建设的实质是权力伦理建设》，《求索》2002年第6期。
[5]《行政诉讼法》第12条：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
[6]《行政诉讼法》第11条：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
[7]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：⑴《行政诉讼法》第12条规定的行为；⑵公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为；⑶调解行为及法律规定的仲裁行为；⑷不具有强制力的行政指导行为；⑸驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；⑹对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
[8]于立深：《通过实务发现和发展行政合同制度》，《当代法学》2008年第6期。
行政合同的概念范文第4篇
摘要：现代行政不再仅仅是行政主体单方意志性的表现，而是行政程序各方主体综合意志的表现。就强制性行政行为而言，表达和听取意见的权利义务规定性、表达和听取意见程序的法定性和必要性以及该程序对行政行为效力的决定性意义等因素，决定了强制性行政也必然反映参与行政程序的各方主体的综合意志。而非强制性行政行为的形成过程，更充分表明了相对人意志构成其成立的充分或必要条件。实际上，行政行为包含和反映当事人的意见，既是现代公共行政观念的彰显，也是现代行政程序法治的必然结果。
关键词：行政行为；综合意志性；强制性行政行为；非强制性行政行为
中图分类号：D922.1文献标志码：A文章编号：1001-862X（2011）06-0114-007
关于行政行为单方意志性的论断，似乎已然成为我国行政法学界通说。但这一理论认识具有自相矛盾性，在逻辑上不能自圆其说。同时，现代行政法治强调的行政相对人的主体性也对行政行为的单方意志性提出了挑战。实际上，行政程序法治化赋予了行政过程交互性，瓦解了单方行政的格局，使得行政行为不可能仅仅表现行政主体的单方意志，而是表现为参与行政程序的各方主体的综合意志。
一、行政行为单方意志性论断的矛盾
窘境及其瓦解
在我国行政法学界，关于行政行为单方意志性的认识，似乎已然成为通说。这种认识，是从两个角度分别表述的。一是直接把单方性概括为行政行为的特征。“行政主体实施行政行为，只要是在行政组织法或法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施”。[1］110行政行为是对公共利益的集合、维护和分配，“只能是代表公共利益的行政主体的一种单方面意思表示。”[2］178二是从单方行为与双方行为、多方行为相对应的分类意义上使用单方行政行为的概念。一般认为，依据行政行为参与意思人的多少，可将行政行为区分为单方行为、双方行为和多方行为。“单方行政行为，它以行政行为效力由行政主体单方意志决定为特征；……双方行政行为，它以行政行为的效力取决于行政法律关系双方当事人意见一致为特征。”[3］226但是，另一方面，这些论著又颇为矛盾的承认现代行政法越来越多地保障和追求行政相对方的参与，行政过程应当越来越多地吸收和表现相对方的意志。比如，有学者针对行政行为的单方意志性特征提出了应特别注意，“现代行政法上，越来越强调行政相对方的参与性，也就是其意志应当一定程度地反映到行政行为中去。”[1］110-111“随着行政民主化的发展，现代社会的行政相对人已能广泛地参与行政程序或行政行为的实施，即参与意思表示，但这仍然取决于行政主体的接收和采纳。”[2］178
仔细体味，我国行政法学界在行政行为单方性的认识上确是自相矛盾的。其一，既承认行政法应当确认和保障行政相对人的行政法律关系主体地位，却又否认作为行政过程之结果的行政行为表现相对人意志的可能性，否认行政相对人对行政决定的影响性。其二，既承认“行政行为的作出过程必须充分合理地考量当事人的参与，要求听取当事人一方的意见”，又坚称单方意志性作为“行政行为的基本特征，它并未动摇”。[1］110-111其三，既明确“现代行政法理论引入了合作、服务、协商等具有平等色彩的法律精神”，又无奈地承认这种精神“并没有完全改变行政机关与相对人之间不平等的法律基础”，行政行为仍具有单方性特征。[4］132-133这种关于行政行为意志属性的理论窘境，展现了“单方意志性”论者对于行政法治应然趋向和实然状况的混同，也表现了现代行政法学理论对传统观念消极继受的思维定势。
但是，现代行政法治的发展开始逐渐瓦解“单方意志论”的固有观念，也要求行政法学的理论体系尽快更新发展。一方面，行政相对人概念的提出和对其法律地位的全面认识，直接挑战了“行政行为是行政主体单方意志”的偏执观念。行政相对人概念，充分反映了个人、组织与行政主体的对应主体地位；行政相对人理论，根本性地赋予了行政法律关系以实质性的意义。如果没有对应主体的存在及其主体性的实现，行政主体作为法律关系主体的地位就是虚置的，没有意义的。行政相对人制度，使得行政过程具有了法律规制的必要性和可行性，也使得行政程序制度的运行具有了主体间性的支撑。另一方面，行政程序法制对行政过程交互性的确认和保障，也使得行政行为过程的主体间交互作用、博弈互动的属性明白地展现出来，从制度层面上抛弃了“行政行为单方意志性”的论断。私人主体的参与，使得行政过程具有了交互性。这种交互性或许可以用伽达默尔的所谓的“主体间性”和“视界融合”来解释，接受者、阐释者的规定性不是在其主体性中得到确认，而是在其主体间交互性中得到界定。探寻行政过程交互性的逻辑正当性，也可以从行政裁量权存在的必然性、行政参与权的合法性和法律关系主体的自由性等角度着手。行政过程交互性的实现最主要依赖于行政法上权利义务的分配制度、行政程序的参与原则和参与制度的确立。
二、本文语境下行政行为的涵义
要理解行政行为的意志属性，必须先明确行政行为的内涵。在我国行政法学界，关于行政行为内涵、外延和分类的争论一直都没有停止过，而在讨论《行政诉讼法》修改的过程中，基于可诉行为范围的争论也一度促使有关行政行为内涵的争论甚嚣尘上。在这种争论过程中，基于对行政行为外延范围的不同认识，行政行为的涵义就有了“狭义型”和“广义型”，[5］40-44“最广义”、“广义”“中义”和“狭义”，[6］278-281“最广义说”、“广义说”、“狭义说”、“最狭义说”、“折中说”[7］301-302等多种不同的理论归纳。
“狭义型”行政行为概念，借鉴德、日等国的行政法学说及立法成果，以“行政行为”取代“具体行政行为”或“行政处理行为”，使行政行为与行政立法、行政合同、事实行为等处于同一位阶。“行政行为，是指行政主体为实现国家行政管理目标而依法行使国家行政权，针对具体事项或者事实，对外部采取的能产生直接行政法律效果，使具体事实规则化的行为”。[6］281
“广义型”行政行为概念对行政行为做一种宽泛意义上的解释，把行政行为理解为“行政权作用”，而不拘泥于法律效果要素。这种认识与我国早期行政法学者关于行政行为的认识是契合的，王名扬教授在我国第一部行政法学教材中就采用了此种方法认识行政行为，“行政行为，是国家行政机关实施行政管理活动的总称，”可以区分为“事实的行为和法律的行为”，“抽象的行为和具体的行为”等。[9］36-46当前，开始有诸多学者主张“恢复王名扬先生的行政行为体系”，[9］36-46“考虑将行政行为作宽泛主义的解释，甚至恢复到我国上世纪80年代初期的提法，即行政行为作为一个学理概念，指称所有行政主体所为以达到行政目的的行为。”[10］514
当然，关于行政行为内涵和外延的理论争论，都是基于认识和使用行政行为的不同目的和标准而形成的。虽然，如何界定行政行为的内涵和外延不是本文的主旨，但毫无疑问，如果能够明确广义型的行政行为的综合意志性，对于狭义行政行为意志属性的认识也就迎刃而解。因而，本书借鉴“广义型”行政行为概念，把行政行为理解为“所有行政主体所为以达到行政目的的行为”，“是国家行政机关或法律法规授权的组织或个人具有行政职权因素的行为。”[10］514-515
在“广义型”行政行为概念之下，“柔性行政方式和刚性行政方式受到同等重视――都是行政行为，都受到行政法的规范，只不过受行政法规范的方式和程度不同罢了”。[5］40-44同时，广义型行政行为概念恰好契合了公共行政的发展趋势。目前，服务型行政已经取代管理型行政逐渐取得优势地位，具有“协商――合作”精神的行政指导和行政合同等柔性行政方式更加有利于服务行政精神的实现。据此，行政行为就可以区分为强制性行政行为和非强制性行政行为。[10］531这种分类，突出了非强制性行政行为的独立地位，对于丰富和发展行政行为理论以及指导行政行政法治实践都具有重要意义。
这种分类方法与本文的写作目的也是契合的，本文是在对传统行政法学关于行政行为“单方意志性”论断反思的基础上，论证现代行政法治下行政行为的意志属性。因而，借鉴这种基于对传统行政法学关于“行政行为就是强制性行政行为”观点扬弃之下所形成的新的分类方法，形成本文分析行政行为“综合意志性”的行文框架，更有利于论证的推进和完成。
三、强制性行政行为的综合意志性
强制性行政行为主要是指行政处罚、行政征收、行政许可等传统意义上的行政法律行为。这些行为因其法律后果的直接性、明确性和强制性，已经成为行政法规制的核心范畴。现代行政程序法已经针对强制性行政行为设立了听证、陈述申辩、说明理由等程序制度，以保障当事人在行政过程中的参与主体地位，同时也能够监督和制约行政主体强制当事人服从压制行政。这类保障当事人表达意见、要求行政主体听取当事人意见的程序，已经逐渐地改变了强制性行政行为的“单方意志性”，使得最终形成的行政决定综合反映了行政主体、相对人、相关人等参与行政程序的多方主体的意志。
首先，在所有可能影响当事人权益的强制性行政行为中，听取当事人的意见都构成行政机关的法定义务，当事人表达自己的意见和建议都是一项法定权利，除非这种听取意见的机会“与公益之强制性要求相抵触”。这一权利义务的法理基础可以追溯至英国自然法中的公平听证规则，即任何人都有为自己辩解的机会，任何人的抗辩都应该被公正的听取，每个人都有陈述和被倾听的权利。延伸到现代行政程序法，则转变为“正当行政程序”原则，其基本要素有四个方面：受告知权、听证权、公正作为义务、说明理由义务。[11］1082-1097
就制度渊源而言，这种陈述和被倾听的权利在多国行政程序法典中都有明确的规定。例如，《美国联邦行政程序法》第554条规定，“机关应当向所有利害关系人提供下列机会”，“提出并研究各种事实、论据、解决方案或调解建议的机会，如果该程序的时间、性质及公众利益允许。”[12］77再如，《德国行政程序法》第28条之规定，“干涉当事人之行政处分做成之前，应给予当事人对与决定有关之重要事实，表示意见之机会。”[12］130《日本行政程序法》第8条规定，“行政机关对申请为处分时……如有必要，应尽量以举办公听会或其他适当方法给予申请人以外第三人听取其意见之机会”；第13条规定，“行政机关将为不利益之处分时，”除符合豁免的情形外，应对于不利益处分相对人，采行“陈述意见之程序”、“赋予辩明之机会”。[12］443-444我国《行政处罚法》第32条、42条、《行政许可法》第36条、47条等，也明确作出了行政程序中当事人表达意见和行政机关听取意见的权利义务性的规定。
其次，无论是抽象行为还是具体行为，表达和听取意见都是其必要程序。当然，由于程序的繁琐和复杂程度不同，表达和听取意见这一必要程序有时表现为正式的听证程序，有时则表现为陈述、申辩、讨论会、论证会等非正式程序。
在美国、葡萄牙等国，听证泛指听取当事人意见，是广义上的听证；在日本、韩国和我国，听证专指听证会形式听取意见，是比较正式的制度，而听证会之外听取当事人意见的程序，不同国家有不同的称谓，日本称“辨明程序”，韩国称“公听会”“意见听取”，我国则称“陈述申辩”程序。例如，我国《行政处罚法》和《行政许可法》等都规定了一定情形下的听证程序和所有行为均适用的陈述、申辩程序；我国《规章制定程序》和《行政法规制定程序》则规定了行政立法起草、审查过程中“采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式”听取意见的程序。
当然，基于提高行政效能和维护公共利益的考量，许多国家和地区的行政程序法也规定了表达和听取意见程序的例外。但学说认为，这种但书条款应从严解释。“须其他法律有较本法严格之程序规定，始得排除本法程序规定之适用”；“其他法律之程序规定是否较本法严格，应从严个别认定”；“本法‘正当程序’规定对于应适用本法之主体，所为应适用本法之行政行为，具有补充效力。”[11］944、1032
最后，听取意见这一必要程序不仅具有程序意义，而且还会产生相应的实体后果，决定着行政行为的生效与否。听证权“程序违反”主要有三种情形：一为预告程序之瑕疵；二为未举行听证；三为进行程序之瑕疵。对于预告程序之瑕疵，除已经及时补正着外，应认定为“不能补正之程序瑕疵”，构成终局决定得撤销的原因。对于未举行听证的，应由机关举证“纵使曾为听证，仍将维持原处分结果”；如果属于应当“依听证记录作成处分的”而为举行听证的，应认为属于“重大明显瑕疵”而无效。至于听证进行程序之瑕疵，当事人得“即时声明异议”，否则当事人即“失权”；如果当事人即时声明异议后，对听证主持人的处理仍有异议，则再如听证记录，于对实体决定声明不服时再一并提出。[11］1111-1114
我国《行政处罚法》第41条规定，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”
综上三点，表达和听取意见的权利义务规定性、表达和听取意见程序的法定性和必要性以及该程序对行政行为效力的决定性意义，可以看出，行政主体所作出的最终行政行为决定，形式上似乎表现为行政主体的单方意志，但实质上则是行政主体和当事人共同意志的表现。因为，无论行政决定的内容如何，行政主体必须听取并且考量当事人所表达的意见。也就是说，无论行政主体是否全部或部分认可当事人的意见，当事人的意见都必然对行政决定的形成产生影响。这种影响的发生，并不取决于行政主体的意志，而是渊源于法律规定的听证和辨明程序。从这个意义上而言，该类行政行为的决定，当然就是行政主体和当事人共同意志的表现，而不是行政主体单方面意志的表现。
四、非强制性行政行为的综合意志性
非强制性行政行为概念渊源于德国的“行政私法”、日本的“非权力行政”等观念。德国行政法学认为，在给付行政和引导行政领域，只要没有法律规定或事实理由反对。行政机关就可以选择公法方式或者私法方式活动。“在以私法方式执行直接行政任务时，行政机关仍然受特定公法原则和规则的约束，这就产生了公法和私法的一定混合，即行政私法。”[13］422“行政机关借用的是私法的形式，而不是私法的自治自由和可能性”。[14］11-18日本现代行政法学也认为，如果不能关照到现实行政中广泛存在的“裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度”，“就不能论及现代的行政现象，从行政现象的法考察的观点来看也不能不说有许多不足。”[15］37“权力行政是国家或公共团体对相对人使用权力手段，也就是在法律上站在优越地位实行行政活动。非权力行政是国家或公共团体对相对人使用非权力手段，也就是在法律上站在对等地位施行行政活动。”[16］51
在德、日等国行政法学对于此类行政活动研究的基础上，我国学者发现此类行为“不被允许由掌握相应行政职权的行政机关以外的主体实施，”“权力与非权力并非行政指导等行为区别于行政强制、行政处罚等种类行为的根本所在”，因而称之为非强制性行政行为更为合适。[17］29-33非强制性行政行为在行政实践中广泛应用，对于促进相对人的积极参与、推动行政民主和降低行政成本具有重要价值。其在行政法学研究中不应再是“附属品”，而应成为行政法学研究的“盘中餐”。[18］138非强制性行政行为主要包括现代行政法上新兴的行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政信息服务、行政资助等行政行为。“非强制行政行为的理论核心是在一定的行政管理领域内，行政机关以行政权力为背景，以法律、政策或法律原则为指导，弱化传统的行政行为理论所强调的强制性，通过指导、协商、鼓励等温和的手段来实现行政管理目标。”[19］67-73
从非强制性行政行为的形成过程来看，非强制性行政行为体现了行政主体和相对人的共同意志。相对人意志的表达和吸收，是强制性行政行为成立的充分或必要条件。可以说，不表达和吸收相对人的意志，行政合同行为和行政指导行为就不可能成立。
行政相对人意志的表达和吸收，是行政合同行为成立的充分条件。行政合同是行政主体为实现行政目标、履行行政职权而与相对人经过协商、达成合意的行政行为。行政合同的形成过程，如同民事合同一样，也有明显的要约与承诺环节，只不过，一般情况下要约是由行政主体发出的。行政合同所产生的法律效果，是由行政主体和行政相对人双方合意而形成的，是行政主体和相对人双方意思表示一致形成的共同意志。因而，行政合同被认为是典型的双方行政行为，行政相对人的意志是行政合同法律效果得以发生的必要条件。
行政相对人意志的表达和吸收，是行政指导行为成立的必要条件。行政指导中当事人地位的重要性比较行政合同行为更甚，因为，当事人意志对于行政指导目的的实现更具有决定性作用。没有当事人意志的表达和参与，行政目标就不可能实现。行政指导是指“行政机关为谋求行政相对人作出或不作出某种行为以实现一定的行政目的而实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。”[20］46-54行政指导的实施一般体现为如下过程：行政主体提出建议――行政相对人接受建议并作出相应的行为――行政目标达成和相对人利益获得。一方面，在建议和接受环节存在着大量的两造互动、双向沟通作用。行政主体为了使建议方案能够为行政相对人所接受，为了使所承诺的诱导性利益对相对人形成接受指导的足够动力，必然要对相对人的自身情况和具体需求进行调研和访问。同样，相对人也必然会通过相应的信息反馈、提出建议和意见等方式表达诉求，从而使得自己的需求更能够充分反映在行政主体的指导方案中。另一方面，对于行政指导目的的达成，相对人是否接受是决定性的因素。如果行政主体的建议不符合相对人的实际情况，或者方案中的诱导性利益对相对人不具有足够的诱惑性，相对人就可能不接受指导，行政主体的建议也就流产了，也就谈不上行政目标的实现了。也就是说，行政指导“法律实效的有无和高低，却基本上取决于相对人是否接受、或在多大程度上接受行政指导意见。”[10］1186
五、行政行为的综合意志性是现代行政的必然取向
现代公共行政的兴起和发展，已经破除了传统的单方行政观念，要求行政行为必须考量并体现参与主体的意志。20世纪80年代以来，许多国家相继掀起了声势浩大的公共行政改革。虽然，各国改革的理念有所不同，如“重塑政府”（Reinventing Government）、“再造公共部门”（Reengineering the Public Sector）、“新公共管理”（New Public Management），我国也进行了“党政分开”、“转变政府职能”等一系列改革活动。但是，注重公民参与、建设公民社会、实现服务行政和合作行政，是各国行政改革的共同内容。“世界上许多国家都在积极重建政府与公民的关系，扩大政府与公民的信息沟通渠道；根据公民的普遍需求决定政府提供什么服务以及如何提供服务；建立顾客导向的公共服务运营机制；从私营企业借鉴先进管理方法，促进公共服务质量和效率提高。顾客导向（customer orientation）已经成为公共行政改革最流行的语言。”[18］76行政过程中的公民参与逐渐成为行政实践的普遍要求和客观趋势，公民意志的表达、被听取并进而影响行政决定也当然成为行政行为的重要内涵。
各国行政程序法对行政相对人、相关人主体地位的确立和保障，是实现行政行为综合意志性的前提。恰如《论语》中所谓“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，许多国家或地区的行政程序法典均明确规定了私人参与行政过程的主体地位。如葡萄牙行政程序法第二部分“主体”，分为第一章“行政主体”、第二章“利害关系人”，从立法体例的形式安排上就明确了私人参与行政程序的主体地位，在第二章的内容上更进一步明确了利害关系人的范围、权利、义务、参与方式等。还有奥地利行政程序法第二章“利害关系人”、意大利行政程序法第三章“行政程序的参与”、韩国行政程序法第一章的第三节“当事人等”、澳门行政程序法第二章“利害关系人”、台湾行政程序法第一章的第三节“当事人”等都以专门的章节明确规定了私人主体的范围、法律地位、参与方式等。即便没有以专章、专节规定私人主体地位的，如美国、德国、瑞士、西班牙、荷兰、挪威、瑞典、希腊、日本、法国等国的行政程序法，也通过分散的条款明确了私人在行政程序中的权利和义务。
各国行政程序法制的健全和完善，是实现行政行为综合意志性的保障。信息公开制度，是保障利害关系人知情权、规范行政主体公开义务的一项程序制度。各国除了在行政程序法典中明确信息公开的基本原则和基本制度外，还纷纷建立了信息公开的专门立法，如美国的《联邦会议法》、《信息自由法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》、《电子信息自由法》，芬兰的《公文公开法》、日本的《资讯公开法》、英国的《政府信息公开法》、保加利亚的《公共信息获取法》等。说明理由制度要求行政主体对行政相对人说明行为的事实根据、法律依据以及行政裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素，在对相对人作出不利影响的决定时说明理由程序尤为必要。说明理由制度的正当性在于，“公民不找出决定背后的推理，他便说不出是不是可以复审，这样他便被剥夺了法律保护”。[21］1931958年英国的《裁判所与调查庭法》首次确立了说明理由制度，法国1979年制定了关于说明理由制度的专门法律即《说明行政主体理由及改善行政主体与公众关系法》，美国、德国、日本等国的《行政程序法》也都有明确规定。行政听证制度要求“任何参与裁判争端或裁判某人行为的个人或机构，都不应该只听取人一方的说明，而且要听取另一方的陈述；在未听取另一方陈述的情况下，不得对其施行惩罚”。[22］69听证程序的制度化发展过程，可以追溯至英国1215年《自由大》的规定，之后美国《联邦宪法》第5、14条修正案和《联邦行政程序法》更是将听证制度发扬光大，大陆法系国家虽然没有英美法系自然正义的法律传统，但随着行政程序制度的健全和法典化，关于听证制度的规定却也相当普遍，比如德国行政程序法第26条、西班牙行政程序法第91条、日本行政程序法第13条、我国台湾地区行政程序法第57至66条等都确立了行政听证制度。
可见，行政行为应当包含和反映当事人的意见，既是现代公共行政观念的彰显，也是现代行政程序法治的必然结果。当然，由于行政过程中行政权力和行政目标的主导性，以及行政方式的多样化，决定了行政行为不可能都表现为合同性的主体意思表示一致，而只能体现为各方参与主体的综合意志。
参考文献：
［1］罗豪才，湛中乐.行政法学［M］.北京:北京大学出版社，2006.
［2］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社、高等教育出版社，2007.
［3］张焕光，胡建淼.行政法学原理［M］.北京:劳动人事出版社，1989.
［4］章剑生.现代行政法基本理论［M］.北京:法律出版社，2008.
［5］江必新，李春燕.统一行政行为概念的必要性及其路径选择［J］.法律适用，2006（1-2）.
［6］杨建顺.行政规制与权利保障［M］.北京:中国人民大学出版社，2007.
［7］张载宇.行政法要论［M］.台北:汉林出版社，1977.
［8］王珉灿.行政法概要［M］.北京:法律出版社，1983.
［9］叶必丰.行政行为的分类、概念重构抑或正本清源［J］.政法论坛，2005（5）.
［10］应松年.当代中国行政法［M］.北京:中国方正出版社2005.
［11］翁岳生.行政法［M］.北京:中国法制出版社2002.
［12］应松年.外国行政程序法汇编［M］.北京:中国法制出版社，1999.
［13］德•赫特穆特•毛雷尔.行政法学总论［M］.高家伟，译.北京:法律出版社，2000.
［14］高家伟.论市场经济体制下政府职能的界限――公、私法划分理论在我国的应用［J］.法学家，1997（6）.［15］日•盐野宏.行政法［M］.杨建顺，译.北京:法律出版社，1999.
［16］日•室井力.日本现代行政法［M］.吴微，译.北京:中国政法大学出版社，1995.
［17］崔卓兰.试论非强制行政行为［J］.吉林大学社会科学学报，1998（5）.
［18］石佑启.论公共行政与行政法学研究范式转换［M］.北京:北京大学出版社，2003.
［19］崔卓兰，卢护峰.我国行政行为非强制化走向之述评和前瞻［J］.北方法学，2007（2）.
［20］莫于川.论行政指导的立法约束［J］.中国法学，2004（2）.
行政合同的概念范文第5篇
关键词：行政合同；司法审查；原则；路径
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）04-0142-01
一、行政合同的概念与特征
行政合同又被称作行政契约，是指行政主体为了行使行政职能，实现特定行政管理的目标，而与公民法人或者其他组织经过协商，意思表示一致所达成的协议。[1]其具有如下特征：1.行政合同法律关系主体中必有一方是行政主体。2.行政主体签订行政合同的目的地是为了运用国家行政职能，实现行政管理的目标。3.在行政合同的签订、履行、变更乃至解除的过程中，行政机关都享有行政优益权，即在行政合同签订之前，行政机关具有选择行政相对方的裁量权；合同履行过程中，行政主体拥有监督指挥权、单方变更、解除合同权；对不履行和不适当履行行政合同义务的对方当事人，行政机关单方行使的制裁权。4.行政合同主体之间的意思表示一致。
二、法院对行政合同进行审查的基本原则
从纵向结构上看，针对因行政合同引起的不同性质的争议，应该适用以下两种不同的原则进行审查和判断：
1.在鉴别行政合同是否成立、生效的问题上，应当适用合法性原则和合理性原则。合同的成立是指缔约人为意思表示并达成合意的状态，[2]民事合同成立的规则同样适用于行政合同。经过法律的合法性评价后，依法成立的合同才能生效。具体要求：行为人具有相应的行为能力、行政主体在法定权限范围内签订行政合同、行政相对人具备相应的行为能力以及合同内容符合法律规定等。然而，行政主体可能会因为自身利益以行政合同的形式出卖公权力或者欺压相对人，这是行政主体行使自由裁量权可能带来的结果，所以对行政主体这方面权力的应用应当做严格的司法审查。审查的原则就为合理性原则，主要适用于审查下面两个方面的内容：首先，行政主体签订行政合同是否为实现行政目的所必须的手段，符合比例原则。其次，契约当事人在订立契约时是否处于正当性考虑，所作的意思表示符合一般常理。[3]
2.在行政合同的履行过程中要分别对行政相对人履行合同的行为与行政机关履行合同的行为进行判断：（1）对于行政相对人的履约行为，应当适用私法上的违约原则进行判断。因为其作出的是私法意义上的行为，与行政权力的行使无关。通常对行政相对人违约后果的规定一般会体现在行政合同过程之中，或者即使没有规定，行政机关也可以行使行政优益权来实现制裁行政相对人、补偿自己的损失的目的。（2）关于行政主体的履约行为，则要综合适用合法性原则、合理性原则与违约原则。当行政主体行使法定优益权之时，应采用合法性审查的原则。行政主体依据行政优益权作出的行为应当严格按照法律规定的方式、顺序、步骤和程序，并且符合法律规定的形式。这与对单方行政行为的要求具有一致性，因为这种权力是由行政主体未与行政相对方协商而单方面行使的，对行政相对方权益的影响很大。另外，行政合同本身就含有很大的自由裁量成分，无论是行政合同的签订还是行政合同的履行过程都要求行政机关作出的决定符合理性，且出于正当性考虑，与平等、比例原则相一致。否则，该行为可能面临被宣告无效的危险。最后，合同必须得到遵守是民法的法谚，作为民事合同的一般规则，同样适用于行政合同。约定的义务也可能透过诚实信用等行政法上的基本原则上升为法定义务。[4]除了传统私法上规定的不可抗力、意外事件、约定事由以及对方当事人的过错等原因可以免除合同履行义务外，还应当允许当发生情势上的重大变更、公共利益改变以及合同目的不能实现等情形时，行政机关有不履行合同约定的权利。但是，在后一种情况下应当给予无过错的行政相对人以补偿，以平衡双方的利益。
总之，在行政合同履行过程中，除了对行政机关行使行政优益权予以合法性审查和合理性审查之外，还应当对行政机关的其他履约行为实行合约性审查。
三、法院对行政合同审查的基本路径
行政合同毕竟是在公法的边缘产生的一种政府活动形式，含有一定的公法因素，但由于行政相对人的参与使得行政合同又掺杂了私法因素。因此行政合同中就存在一种比较微妙的关系，即公共利益和个人利益之间的博弈。社会本位的思想决定了公共利益优先于个人利益得到实现和保障，为此在行政合同的签订、履行、变更乃至解除的过程中赋予了行政机关以行政优益权。然而这样行政合同的双方当事人就处于一种事实上的不平等地位，行政相对人必定会在博弈中因为诉讼资源的相对缺失而落败。[5]传统的司法救济无法使行政相对人的合法权益获得有效保障，因此一种区别于民事诉讼的特殊救济途径就被提出。
但是，行政合同法律关系中很少存在纯粹的行政法律关系，大多数情况下，其是以行政权力和民事权利、行政法律关系和民事法律关系交织在一起的样态表现出来的；况且行政主体在作为民事法律关系的机关法人当事人时，也有自身的民事权益，此时适用行政诉讼中举证责任的规定会加重行政机关的举证责任，不利于对于行政主体民事权益的保护，这就给行政诉讼法在行政合同方面的适用带来了理论和实践上的难题。事实上，行政合同之中包含了两个变量因素，正是因为如此，导致行政合同行为游离于行政行为和民事行为之间。这两种因素分别是合意的程度和存在于行政行为中的权力因素。假如合意的因素变为零，那么该合同行为就是纯粹的行政行为，即为传统的单方性、强制性行政行为。倘若其中权力的因素变为零，那么该契约就是纯粹的民事契约，[6]行政优益权就不复又存在。这两种情况下所订立的合同因为不符合行政合同的基本特征，因此不能被称为行政合同。
行政合同实质上是“权力”与“合意”相互影响并达成妥协的一种彼此都不可或缺的状态。在这种状态下产生了行政法律关系与民事法律关系混合的特殊情形。此时，应当根据当事人的诉讼请求来判断究竟应该适用何种诉讼类型。如果行政相对人认为行政主体违法行使公权力侵犯了其合法权益，向法院提讼，法院经过依法审查若认为确实存在行政主体违法行使权力，侵害了行政相对人的合法权益，应当由人民法院行政庭适用行政法律规范来解决纠纷，如行政相对人针对行政机关违法行使行政优益权提起的诉讼；如果一方当事人认为另一方当事人私法上的行为侵犯了自己的合法权益，法院经过依法审查若认为确实是民事纠纷，则由法院的民事庭适用民事法律规范来处理争议。对于行政相对人既认为行政主体违法行使行政权力侵害自己合法权益，又认为其违反合同约定侵犯了自己合法权益的情况，应当由人民法院的行政庭在适用行政法裁断行政纠纷的同时，附带着适用民事法律裁决民事争端。这样才能一方面监督行政机关依法行政，维护行政权的权威，保护国家和社会的利益；一方面充分保障行政相对人合法权益，使其免受行政权力行使的不当侵害。同时还能够提高诉讼效率，节省司法资源。
参考文献：
[1]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2001年版，第180页。
[2]崔建远主编：《合同法》，法律出版社2007年版，第40页。
[3]杨解君、顾冶清：《行政契约的诉讼制度架构探微》，载《江苏社会科学》2003年第6期。
[4]杨解君主编：《行政责任问题研究》，北京大学出版社2005年版，第144页。
[5]崔建远：《行政合同之我见》，在《河南政法管理干部学院学报》2004年第1期。
